OJ-106-2017

23 de agosto de 2017

Señor

Michael Arce Sancho

Diputado

Asamblea Legislativa

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, se conoce oficio número MAS-PLN-565-17 fechado 22 de mayo del 2017, a través del cual consulta sobre Plan Regulador. Puntualmente peticiona dilucidar lo siguiente:

“1) A la luz de la reciente aprobación de la Ley N°9440, Creación del Cantón XVI Río Cuarto, de la provincia de Alajuela; ¿puede la Municipalidad de Grecia "DESAPLICAR" el Plan Regulador Urbano y Rural de ese cantón, para el territorio de Río Cuarto?; tomando en consideración que dicha Ley:

• "Rige a partir de su publicación".

• Su eficacia queda de pleno derecho diferida para el siguiente proceso electoral; conforme a criterios emitidos por el Tribunal Supremo de Elecciones mediante oficios TSE-0493-2015 de 20 de marzo de 2015, así como en el TSE-1730-2015 de 22 de setiembre de 2015. Lo anterior, dado a que estamos en un período de veda para variar la División Territorial Administrativa del país a tenor de lo dispuesto en la Ley N° 6068.

• De acuerdo a criterio emitido por el Departamento de Servicios Técnicos en oficio AL-DEST-CJU-12-2017, la incorporación de Río Cuarto como cantón de la provincia de Alajuela a la división territorial, "tendría sus efectos a partir del 5 de febrero de 2018, modificándose para los procesos electorales posteriores la división territorial electoral.

• La cabecera del cantón será definida mediante consulta popular, que se realizará en los mismos comicios en los que se elijan las autoridades municipales del cantón (artículo 2 de la Ley).

1)      En caso de que la anterior respuesta sea afirmativa. ¿Cuál sería el órgano competente (Concejo Municipal, etc.), así como el procedimiento a seguir para realizar la "desaplicación" del Plan Regulador de Grecia en el territorio de Río Cuarto?…”

De previo a rendir el criterio peticionado, valga aclarar que este no constituye un dictamen vinculante, ya que, quien lo formula no conforma administración activa y su labor resulta indelegable en otro órgano del Estado.

En consecuencia, tomando en consideración la competencia de la Procuraduría, lo vertido se circunscribe a una opinión jurídica y se emite como una colaboración institucional.

Bajo esta inteligencia, se analizará los cuestionamientos que nos son sometidos, en los acápites siguientes.

I.- SOBRE EL PLAN REGULADOR Y SU APLICACIÓN EN EL TIEMPO

De previo a analizar la temática sometida a este órgano técnico asesor, se impone mencionar que, al momento de emitir la presente opinión jurídica, el proyecto de Ley denominado “Creación del Cantón la Amistad, Cantón XVI de la provincia de Alajuela”, tramitado bajo el número 19632, no constituye Ley de la República, ya que, no ha finalizado el trámite correspondiente culminado con publicación en el Diario Oficial la Gaceta.

Clarificado lo anterior y tomando en consideración que lo consultado se relaciona directamente con aplicación del medio jurídico de organización territorial, conviene, realizar un breve análisis del significado y naturaleza jurídica que este detenta.

Así, cabe indicar que, el instituto en análisis, doctrinariamente, se ha definido de la siguiente forma:

“…el plan urbanístico es “un acto de poder público que ordena el territorio estableciendo previsiones sobre el emplazamiento de los centros de producción y residencia; regula la ordenación y utilización del suelo urbano para su destino público o privado y al hacerlo, define el contenido del derecho de propiedad, y programa el desarrollo de la gestión urbanística.” [1]        

Por su parte, el ordenamiento jurídico, lo conceptualiza en el canon primero de la Ley de Planificación Urbana, el cual, en lo conducente dispone: 

“Plan Regulador, es el instrumento de planificación local que define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales, y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas.”

Tenemos entonces que, el plan regulador es el instrumento jurídico, mediante el cual, el gobierno local proyecta el progreso urbano, estableciendo así, las áreas que pueden destinarse para un determinado fin, como, por ejemplo, construcción, recreación o reserva ambiental.

Su génesis se encuentra, en los ordinales 169 de la Constitución Política y 15 de la Ley de Planificación Urbana, el primero, en tanto, dota de competencia a las Municipalidades para administrar los intereses y servicios locales, extremos que comprenden, claro está, el control en materia de distribución poblacional y el segundo, al puntualizar la posibilidad jurídica supra citada.

Así lo ha establecido el Tribunal Constitucional, al señalar:

“…es incuestionable la competencia del ente municipal para administrar los intereses y servicios locales del Cantón de Alajuela, tal y como lo determina la misma Constitución Política en su artículo 169, otorgándole para tal efecto autonomía municipal (artículo 170 ibíd). Si bien es cierto el artículo 169 no define ni da mayores elementos de juicio como para extraer en forma definitiva lo que debe entenderse por "intereses y servicios locales", ya la Sala en otras oportunidades ha dicho que se trata de un concepto jurídico indeterminado como lo son el de "orden público" o el de "buenas costumbres" por citar algunos que también la Constitución utiliza; sin embargo, la Sala también ha admitido que "…la potestad atribuida a los gobiernos locales para planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio sí integra el concepto constitucional de "intereses y servicios locales" a que hace referencia el artículo 169 de la Constitución (…)" (sentencia 5757-94). Así las cosas, la normativa constitucional encuentra desarrollo en la legislación vigente, específicamente el artículo 1 de la Ley de Construcciones claramente determina que son las Municipalidades de la República las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad y belleza en sus vías públicas y en los edificios y construcciones que en terrenos de las mismas se levanten, sin perjuicio de las facultades que las leyes conceden en estas materias a otros órganos administrativos. Asimismo, el artículo 15 de la Ley de Planificación Urbana reconoce la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional, y el artículo 13 inciso g) del Código Municipal señala que son atribuciones del Concejo dictar las medidas de ordenamiento urbano. [2]

Tocante a la naturaleza jurídica del Plan Regulador, cabe mencionar que, detenta condición de Ley material, según lo ha establecido la Sala Constitucional, mediante voto número 2006-13330 de las diecisiete horas con treinta y tres minutos del seis de setiembre del dos mil seis, al disponer:

“… se ha estimado que el contenido que se impone en los diversos planes urbanísticos es acorde con la exigencia constitucional –de su aprobación mediante ley calificada–, por derivar su competencia para su aprobación de la competencia derivada del artículo 169 de la Constitución Política y del artículo 15 de la Ley de Planificación Urbana, la cual sí fue aprobada en cumplimiento del condicionante constitucional –dos tercios del total de los miembros de la Asamblea Legislativa-, en virtud de lo cual, esa legitimación se transfiere a los mismos. Sin embargo, también es importante atender al contenido de estas regulaciones urbanísticas, las cuales, en atención a la importantísima función que tienen, como ordenadoras del ordenamiento territorial –más que como restricciones a la propiedad–, se deben de tratar como instrumentos que intentan controlar la correcta utilización del suelo y del resto de los recursos naturales, a fin de garantizar un desarrollo racional y armónico de los centros urbanos, en los que hay diversidad de usos (residenciales, comerciales, industriales, áreas protegidas, etc.). Es así como, a través de las regulaciones urbanísticas, se determina el contenido del derecho de esa propiedad, a la cual, ha hecho referencia nuestra jurisprudencia constitucional en los siguientes términos:

"XI. En virtud del proceso urbanístico y la planificación urbana, la ordenación urbana ha de traducirse en un régimen regulador del derecho de propiedad, en cuanto el contenido propio del derecho de propiedad es definido a través de las diversas disposiciones que componen el derecho urbanístico, esto es, los planes reguladores y los reglamentos dictados por los gobiernos municipales, y en su defecto -como se verá luego-, por las normas dictadas por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. De esta manera, las limitaciones y deberes que se imponen a la propiedad privada son las que definen el contenido normal de la propiedad; y la ordenación urbana establece los límites de las facultades del derecho de propiedad, pero no constriñe o reduce o condiciona el ejercicio del derecho, sino que más bien define el contenido normal de la propiedad en la función que cumple" (sentencia número 4205-96, de las catorce horas treinta y tres minutos del veinte de agosto de mil novecientos noventa y seis).

Con lo cual, en razón de su contenido y de su eficacia u obligatoriedad general, debe estimarse que se trata de verdaderas normas jurídicas o leyes en sentido material, toda vez que reconoce derechos y establece obligaciones para los titulares y poseedores de los inmuebles ubicados en la circunscripción territorial del respectivo cantón. Pero también debemos atender al procedimiento de formación de estas regulaciones, en tanto se constituye en manifestación de la democracia directa, toda vez que, son elaborados y aprobados por las respectivas municipalidades, las que encuentran su razón de ser, precisamente en su conformación, esto es, por los munícipes o vecinos, en una circunscripción territorial determinada –cantón-, para la "administración de los intereses y servicios locales" (artículos 169 de la Constitución Política y 1° del Código Municipal..…”

Ahora bien, cuestionándose en este asunto la posibilidad jurídica que detenta la Municipalidad de Grecia para desaplicar el Plan Regulador al territorio Río Cuarto, cabe mencionar, primeramente, que, la división territorial no se ha suscitado, en tanto, la propuesta que lo disgrega de Grecia no ha alcanzado la condición de Ley, por cuanto, se insiste, el proyecto numerado 19632, no ha finalizado el íter procedimental para considerar que detenta esta última calidad.  Circunstancia que por sí misma dice de la inviabilidad jurídica que permea al ente territorial para desaplicar el Plan Regulador Urbano y Rural a un territorio cuya tutela le corresponde.

Pero más aún, en caso de suscitarse el requerimiento citado –condición de ley-, la materialización de la norma no se produciría sino hasta que se efectúen elecciones nacionales.

Véase que, el cardinal primero de la Ley número 6068 imposibilita la fragmentación territorial catorce meses previos a tal circunstancia. Así dispone:

“Declárase invariable la División Territorial Administrativa de la República, durante los catorce meses anteriores a todas las elecciones nacionales de Presidente y Vicepresidentes. En consecuencia, no podrán ser creadas nuevas circunscripciones y administrativas durante ese lapso.”

En esta línea, se ha decantado el Tribunal Supremo de Elecciones, al sostener:

“…  El artículo 1° de la ley n.° 6068 de 20 de julio de 1977 declara invariable la División Territorial Administrativa de la República, al establecer la imposibilidad de modificar la DTA durante los catorce meses anteriores a todas las elecciones nacionales de Presidente y Vicepresidentes, lo que impide “crear nuevas circunscripciones y administrativas” durante ese tiempo.

Desde la resolución n.° 1883-E-2001 de las 09:15 horas del 07 de setiembre de 2001 este Tribunal aclaró que, el artículo primero de la citada ley n.° 6068, es de obligada aplicación a las elecciones nacionales de alcaldes, síndicos y miembros de los concejos de distrito, lo que también impide variar la división territorial administrativa durante los catorce meses anteriores a estas elecciones. En la parte dispositiva de ese fallo se apuntó, en lo conducente: “El artículo primero de la Ley 6068 es de obligada aplicación para las Elecciones Nacionales de Alcaldes, Síndicos y Miembros de los Concejos de Distrito y por consiguiente, la División Territorial Administrativa, no puede ser variada durante los catorce meses anteriores a esas elecciones…” [3]

En consecuencia, resulta palmaria la imposibilidad de desaplicar el Plan Regulador Urbano y Rural, emitido por la Municipalidad de Grecia, por cuanto, el proyecto de Ley que propugna por la Creación del Cantón la Amistad, aún no integra el ordenamiento jurídico y aunque así fuera, este último continúa perteneciendo a la primera hasta que la segmentación geográfica pueda materializarse.

II.- CONCLUSIONES:

A.- El plan regulador es el instrumento jurídico, mediante el cual, el gobierno local proyecta el progreso urbano, estableciendo así, las áreas que pueden destinarse para un determinado fin, como, por ejemplo, construcción, recreación o reserva ambiental y detenta condición de Ley material.

B.- El cardinal primero de la Ley número 6068 imposibilita la fragmentación territorial catorce meses previos a elecciones nacionales.

C.- Resulta palmaria la imposibilidad de desaplicar el Plan Regulador Urbano y Rural, emitido por la Municipalidad de Grecia, por cuanto, el proyecto de Ley que propugna la Creación del Cantón la Amistad aún no integra el ordenamiento jurídico y aunque así fuera, este último continúa perteneciendo a la primera hasta que la división territorial pueda materializarse.

De esta forma se evacua la gestión sometida a conocimiento de este órgano consultivo. Sin otro particular, con toda consideración,

Laura Araya Rojas

Procuradora

Área Derecho Público

LAR/jlh