11 de setiembre de 2017

OJ-114-2017

Licenciada

Noemy Gutiérrez Medina

Jefe Comisión

Comisión Permanente de Asuntos Hacendarios

Estimada licenciada:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, Dr. Julio Alberto Jurado Fernández, nos referimos a su escrito sin número de oficio, de fecha 3 de marzo del año 2017 y recibido en nuestras mediante correo electrónico en esa misma fecha, mediante el cual se solicita emitir criterio jurídico en relación con el proyecto de ley denominado “Reforma del artículo 92 de la Ley N° 4755, Código de Normas y Procedimientos Tributarios, de 3 de mayo de 1971, y sus reformas”, expediente N° 20.225.

            Antes de referirnos al proyecto que se nos consulta, debemos indicar el alcance de este pronunciamiento, ya que según la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, no es posible emitir dictámenes con carácter vinculante cuando lo que se consulta es un proyecto de ley.

            El artículo 4° de nuestra Ley Orgánica, le otorga a la Procuraduría una competencia asesora en relación con los órganos de la Administración Pública, quienes “… por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría”. Criterios que resultan vinculantes para las dependencias administrativas consultantes, según lo señalado en el artículo 2° ibídem.

            La jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor, reconoce la posibilidad de que la Asamblea Legislativa pueda consultar aspectos relacionados con la labor administrativa que desempeña, de manera excepcional a su actividad principal, en cuyo caso los dictámenes emitidos serán vinculantes. Sin embargo, tratándose de consultas relacionadas con la labor legislativa que ese Órgano desarrolla, nos encontramos imposibilitados de emitir criterios que tengan el carácter de acatamiento obligatorio, en el tanto dicha competencia escapa a lo señalado en la normativa que nos rige; no obstante, con el fin de colaborar, se emitirá criterio sobre el proyecto de ley bajo análisis, no sin antes advertir que por lo anteriormente señalado, éste pronunciamiento es una opinión jurídica sin efectos vinculantes.

            Dicho esto, procederemos a analizar el proyecto de ley consultado, bajo la figura de la Opinión Jurídica en los siguientes términos:

       I.            SOBRE EL PROYECTO DE LEY

            El proyecto legislativo denominado “Reforma del artículo 92 de la Ley N° 4755, Código de Normas y Procedimientos Tributarios, de 3 de mayo de 1971, y sus reformas”, sometido a consideración de esta Procuraduría General, tiene como única pretensión modificar el texto vigente del artículo 92 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, disminuyendo el umbral de punibilidad, ya que actualmente son susceptibles de incurrir en la delincuencia contenida en dicho numeral quienes obtengan un beneficio que exceda de quinientos salarios base, mientras que el proyecto plantea que en lo sucesivo sea a partir de los doscientos salarios base.

Dicha iniciativa obedece –según se colige de la exposición de motivos del proyecto- a que “En Costa Rica, si bien la defraudación fiscal está tipificada como delito nunca se ha condenado a una sola persona por esta acción. En la actualidad este tipo penal ha fungido más como un elemento de prevención general negativo para intentar disuadir a las personas de cometer este delito”. Asimismo, considera el proponente que “tener un umbral de quinientos salarios base provoca que muy pocas personas sean sujetas de investigación y persecución penal”.

La propuesta reformadora parte del hecho indiscutible de que este es un delito que afecta a la sociedad entera, pues impacta la estabilidad económica del Estado, limitando y debilitando la prestación de los servicios esenciales que éste brinda. Además, afirma que al reducir el umbral de punibilidad, se aumentará la persecución penal y se fortalecerá la lucha contra el fraude fiscal en defensa de la hacienda pública.

    II.            BREVE RESEÑA HISTÓRICA DEL ARTÍCULO 92 DEL CÓDIGO DE NORMAS Y PROCEDIMIENTOS TRIBUTARIOS

Mediante la Ley N° 7900 del 3 de agosto de 1999, denominada Reforma al Código de Normas y Procedimientos Tributarios (Ley N° 4755 del 3 de mayo de 1971), se estableció en el artículo 92 el delito de Inducción a Error a la Administración Tributaria, pudiendo aseverarse que desde un punto de vista teleológico, el tipo penal pretendía punir la acción de inducir a error a la Administración Tributaria, ello mediante la realización de una suerte de maniobras que posibilitaran el engaño para obtener un beneficio patrimonial, evidentemente en perjuicio de la Hacienda Pública.

La literalidad de la norma indicaba en lo que nos interesa lo siguiente:

“Cuando la cuantía del monto defraudado exceda de doscientos salarios base, será sancionado con prisión de cinco a diez años quien induzca a error a la Administración Tributaria, mediante simulación de datos, deformación u ocultamiento de información verdadera o cualquier otra forma de engaño idónea para inducirla a error, con el propósito de obtener, para sí o para un tercero, un beneficio patrimonial, una exención o una devolución en perjuicio de la Hacienda Pública...” (el destacado no es del original).

Posteriormente, mediante la Ley de Fortalecimiento de la Gestión Tributaria (N° 9069 del 10 de setiembre de 2012) acaeció una importante reforma del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, en cuanto se modificó el artículo bajo estudio, variando su nomenclatura y sustancialmente su contenido, estructura y condición objetiva de punibilidad, aumentando dicho umbral a la suma de quinientos salarios base. El texto reformado literalmente señala lo siguiente:

“El que, por acción u omisión, defraude a  la Hacienda Pública con el propósito de obtener, para sí o para un tercero, un beneficio patrimonial, evadiendo el pago de tributos, cantidades retenidas o que se hayan debido retener, o ingresos a cuenta de retribuciones en especie u obteniendo indebidamente devoluciones o disfrutando beneficios fiscales de la misma forma, siempre que la cuantía de la cuota defraudada, el importe no ingresado de las retenciones o los ingresos a cuenta o de las devoluciones o los beneficios fiscales indebidamente obtenidos o disfrutados exceda de quinientos salarios base, será castigado con la pena de prisión de cinco a diez años. 

Para los efectos de lo dispuesto en el párrafo anterior debe entenderse que: 

a)       El monto de quinientos salarios base se considerará condición objetiva de punibilidad”… (el destacado es nuestro).

Sobre ese último particular, resulta interesante detenernos un poco en las razones que motivaron la modificación del numeral bajo estudio, ya que en dicha ocasión, aún y cuando el texto primario emanó del Poder Ejecutivo, puede entenderse que el legislador compartió la misma ideología.

En la exposición de motivos se plasmó lo siguiente:

“…el objetivo de toda administración tributaria es recoger los tributos que los contribuyentes deben pagar, no elevar la población penal del país”.

Dicho razonamiento parte de la premisa de que el fin primordial de la administración tributaria es la recaudación de tributos, mientras que la aplicación del poder punitivo del Estado persigue objetivos distintos.

Asimismo, justificó el aumento en el umbral de punibilidad por considerar que:

“…permitirá reducir los tiempos de trámite de la acción penal y aumentar la percepción del riesgo de la pena privativa de libertad para potenciales defraudadores…”

Igualmente, dichos enunciados partían de acoger la idea de que la administración activa podría ser más eficiente en la recaudación de tributos dejados de pagar por los administrados, siempre que se le dotara de herramientas afines a tal objetivo, lo cual también se intentó mediante dicha reforma del año 2012.

La reseña anterior, nos proporciona una herramienta útil para analizar la reforma que se plantea mediante el proyecto sobre el cual se nos ha solicitado criterio técnico, a lo que nos dedicamos de seguido.     

 III.            CRITERIO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

El proyecto de Ley N° 20.225 denominado “Reforma del artículo 92 de la Ley N° 4755, Código de Normas y Procedimientos Tributarios, de 3 de mayo de 1971, y sus reformas”, en criterio nuestro se aprecia viable y no presenta roces aparentes de constitucionalidad ni contraviene el ordenamiento jurídico, siendo un tema de mera política criminal y de resorte exclusivo del órgano legislativo el delineamiento de las conductas que se consideran lesivas del conjunto social, y que justifican la aplicación del poder punitivo del Estado. Dicha exteriorización de esa política criminal debe expresarse mediante reserva de ley -en el tanto se afectan derechos esenciales de los ciudadanos-, y por disposición constitucional, esa labor le compete exclusivamente a la Asamblea Legislativa.

Por tanto, la definición de los elementos que concurren a la configuración de dichas figuras delictivas deviene del seno parlamentario; igual suerte corre la modificación de dichos elementos, como lo es en el presente caso la decisión de disminuir el umbral de punibilidad en el tema de la defraudación fiscal, cuyas razones podrían obedecer a diversos factores y según el momento histórico.

No obstante, este Órgano Asesor considera pertinente plasmar algunos razonamientos y consideraciones a modo de sugerencia, en procura de una congruencia normativa adecuada y que sería importante materializar, con la finalidad de evitar posibles inconvenientes que pudieran surgir en el plano práctico de la ley reformada:

1.                  El proyecto bajo estudio consta de un sólo artículo, del cual se extrae con absoluta claridad que su única intención es modificar la condición objetiva de punibilidad, pasando de quinientos a doscientos salarios base. Literalmente señala lo siguiente:

“ARTÍCULO ÚNICO.- Se reforma el inciso a) del primer párrafo del artículo 92 de la Ley N.° 4755, Código de Normas y Procedimientos Tributarios, de 3 de mayo de 1971, y sus reformas. El texto es siguiente:

“Artículo 92.-   Fraude a la hacienda pública

Quien, por acción u omisión, defraude la hacienda pública con el propósito de obtener, para sí o para un tercero, un beneficio patrimonial, evadiendo el pago de tributos, cantidades retenidas o que se hayan debido retener, o ingresos a cuenta de retribuciones en especie, u obteniendo indebidamente devoluciones o disfrutando beneficios fiscales de la misma forma, siempre que la cuantía de la cuota defraudada, el importe no ingresado de las retenciones o los ingresos  a cuenta o de las devoluciones o los beneficios fiscales indebidamente obtenidos o disfrutados exceda de doscientos salarios base, será castigado con la pena de prisión de cinco a diez años.

Para los efectos de lo dispuesto en el párrafo anterior debe entenderse que:

a)                  El monto de doscientos salarios base se considerará condición objetiva de punibilidad.

[…]”

            Quisiéramos llamar la atención sobre la existencia de un error material menor, ya que el epígrafe del ARTICULO UNICO indica que se reforma “… el inciso a) del primer párrafo del artículo 92…”, cuando es lo cierto que la expresión que se pretende modificar (quinientos salarios base) aparece no solo en el inciso a) del párrafo primero del artículo 92, sino también en el propio tenor del parágrafo indicado.

            Por ello, lo más adecuado sería cambiar la redacción del ARTICULO UNICO de forma tal que diga que “… se reforman tanto el párrafo primero del artículo 92 de la Ley 4755… como el inciso a) de éste…”.

2.                  En segundo término, desde el punto de vista estrictamente técnico-jurídico, la reforma se aprecia viable, tomando en cuenta que la modificación no varía la estructura necesaria que deben contener los tipos penales –configuración tripartita: tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad-; sino que, recae únicamente en la condición objetiva de punibilidad.

Por definición, estos institutos jurídicos no conforman el delito propiamente dicho, pues son condiciones que pueden estar presentes o no; conforme a la doctrina, las condiciones objetivas de punibilidad son “las circunstancias que han de añadirse a la acción que realiza un injusto responsable para que se genere la punibilidad”[1].

En otras palabras, para la existencia del delito no es esencial la inserción de la condición objetiva de punibilidad; sin embargo, colocadas allí por el legislador, colaboran a su perfección y determinan la punibilidad. En ese sentido, ha señalado la doctrina lo siguiente:

“Las condiciones de punibilidad auténticas, en sentido estricto, atendiendo a la postura adoptada respecto de la punibilidad, no desempeñan una función estructural en la noción del delito: la infracción ya está completa, con independencia de que concurran o no. En tal caso, estas condiciones repercuten, únicamente, en la penalidad, en base a consideraciones político-criminales, de naturaleza material. Y no hacen desaparecer ni la tipicidad, pues esta ya ha sido afirmada, ni tampoco la obligada y abstracta referencia conceptual a la pena (punibilidad), sino que condicionan, únicamente, la punición, esto es, la fase aplicativa de concreción de la punibilidad”[2].

En el caso bajo estudio, el legislador consideró necesaria la inserción de una condición objetiva de punibilidad, que si bien no configura el delito, debe tomarse en cuenta en el análisis de punibilidad y que, particularmente en el caso costarricense, condiciona la remisión de la investigación al Ministerio Público.

Bajo esa inteligencia, el proyecto de ley denominado “Reforma del artículo 92 de la Ley N° 4755, Código de Normas y Procedimientos Tributarios, de 3 de mayo de 1971, y sus reformas”, al variar únicamente dicha condición objetiva de punibilidad, siendo un tema de mera política criminal, no observa esta Procuraduría elemento alguno de que pueda oponerse a la aprobación del mismo.

Dejamos así expuesta nuestra posición jurídica sobre el proyecto de ley 20.225.

Cordialmente,

Lic. José Enrique Castro Marín                  Bach. Ernesto Barboza Quirós

Procurador Director                                        Asistente Jurídico