18 de julio de 2017

OJ-86-2017

 

 

Señor

Sergio Alfaro Salas

Ministerio de la Presidencia

Ministro

 

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta al oficio DM-589-2017 de 14 de junio de 2017.

 

Mediante oficio DM-589-2017 de 14 de junio de 2017  se nos pide aclarar la Opinión Jurídica OJ-15-2017 de 7 de febrero de 2017 para que determinemos si el artículo 1 del  proyecto de reglamento denominado “Trámite especial para la Descripción Registral de Flotilla Vehicular de la Administración Central del Estado” autorizaría a la desinscripción de los vehículos de la Administración Central que, por cualquier razón justificada, se considere necesario retirar de circulación. De seguido, se nos pide un criterio jurídico no vinculante sobre el alcance los artículos 3 y 4 de dicho reglamento, los cuales contendrían habilitaciones para que la desincripción de dichos vehículos pueda realizarse con exoneración de tributos e implicar el levantamiento de los respectivos gravámenes registrales. 

 

Antes de emitir la opinión jurídica pedida, es importante reiterar lo dicho en la anterior OJ-15-2017 en el sentido de que su bien nuestra Ley General de la Administración Pública, no prevé el dictamen de la Procuraduría como un elemento preceptivo para el ejercicio de la potestad reglamentaria, lo cierto es que los jerarcas superiores de la administración siempre tienen la posibilidad, conforme el artículo 4 en relación con el 3.b de la Ley Orgánica de la Procuraduría, de someter a consulta los proyectos de reglamentación que así estimen convenientes. Esto con la finalidad de obtener un asesoramiento técnico jurídico que le permita procurar  ajustar el ejercicio de sus atribuciones al principio de Legalidad y al ordenamiento jurídico en general.

 

            No obstante lo anterior, debe indicarse, como se hizo en la OJ-15-2017, que es claro que  el criterio  que emita la Procuraduría en relación con un proyecto de reglamento, carece del efecto vinculante de un dictamen. Es decir que dicho pronunciamiento tomará la forma de una opinión jurídica.

 

            En este orden de ideas, debe advertirse que es claro que la potestad reglamentaria es una atribución propia y esencial de la administración activa, la cual, en todo caso, debe ser ejercida dentro del marco de la Constitución y la Ley.  (Artículos 6, 24 y 103 de la Ley General de la Administración Pública en relación con el los incisos 3 y 18 del artículo 140 constitucional)

 

            Luego, debe insistirse en que la función consultiva no puede implicar, en ningún caso,   una sustitución del  ejercicio de la función de Administración activa, específicamente, en este supuesto, de la potestad reglamentaria.

 

            Ergo, es claro que el criterio que  emita la Procuraduría General en relación con un proyecto de reglamentación sometido a consulta por la propia administración activa, no podría tener efecto vinculante, pues esto implicaría sustituir a dicha administración en el ejercicio de una atribución que le  es propia y esencial, y que, en todo caso, es ajena y extraña a la función consultiva.

 

Hechas las anteriores precisiones, y  con el objetivo de evacuar la consulta, se ha considerado oportuno referirse a los siguientes extremos: a.  La administración solo puede desinscribir los vehículos que haya dado de baja, b. En relación con los artículos 3 y 4 del proyecto de reglamento.

 

 

A.                LA ADMINISTRACION SOLO PUEDE DESINSCRIBIR LOS VEHICULOS QUE, PREVIAMENETE,  HAYA DADO DE BAJA.

 

  Es indudable que el objeto del reglamento que se ha sometido a consulta, consiste en crear un trámite especial para la desinscripción de los vehículos de la administración central del Estado. Esto se desprende, con toda propiedad del artículo 1 del proyecto de reglamento, el cual prescribiría lo siguiente:

 

Artículo 1º. Objeto. El presente decreto tiene por objeto autorizar a todas las instituciones que forman parte de la Administración Central -entendida ésta como el Poder Ejecutivo y sus  dependencias- a desinscribir, mediante el trámite especial que se detalla en el presente decreto,  los vehículos de su propiedad que pretendan sustraer, de manera definitiva, de la circulación vial costarricense.

 

            No obstante, lo cierto es que ni el artículo 1, ni ninguna otra norma del proyecto de Reglamento,  contienen una disposición que habilite a la administración central para desinscribir los vehículos de su flotilla por cualquier causa justificada.

 

            En este sentido, valga acotar, en todo caso,  que la Ley no permite a la administración desinscribir los vehículos sino en aquellos casos en que proceda darlos de baja.

 

            Al respecto, importa advertir que el denominado acto de desinscribir un vehículo en el Registro Público, tiene por consecuencia, de un lado,  que dicho bien ya no pueda circular válidamente en Costa Rica. Esto en el tanto, de los artículos 4.a y 6 de la Ley de Tránsito sobre Vías Públicas Terrestres se comprende, con meridiana claridad, que la inscripción en el Registro Nacional es un requisito necesario para que un vehículo pueda legítimamente circular.

 

            Sin embargo, los efectos de la desinscripción de un vehículo no se agotan en la pérdida de su circulabilidad, Por el contrario, a la luz de los artículos 6 y 7 de la Ley Tránsito sobre Vías Públicas Terrestres, se entiende que, en Costa Rica,  la propiedad de los vehículos se comprueba, frente a terceros,  mediante la inscripción en el Registro Nacional.

 

            Luego, la desinscripción de un vehículo de la administración central, implica que el Estado pierda la protección registral que aquella inscripción le ofrecía.

 

            En este orden de ideas, valga acotar que tratándose de los vehículos automotores, su propiedad solo es eficaz frente terceros a través de la inscripción del respectivo bien en el Registro Nacional. (Doctrina de los artículos 481  y 1065 del Código Civil, relación con el 4, 6 y 12 de la Ley de Tránsito sobre Vías Públicas Terrestres.)

 

            Es decir que el acto de desinscripción de un vehículo automotor, conlleva no solo a que el vehículo no pueda circular, sino al desmejoramiento de una de las facultades esenciales del dominio, sea la defensa del bien frente a terceros.

 

            Así las cosas, es evidente que, en definitiva,  el acto a través del cual, la administración desinscribe un vehículo de su propiedad, implica que  se halla corroborado que dicho bien automotor ya no pueda ser utilizado por la administración para el fin con el cual originalmente habría sido adquirido por las autoridades públicas.

 

            Ergo, es claro que antes de desinscribir un vehículo de la administración, se hace indispensable que ésta dicte un acto administrativo a través del cual se haya corroborado que, en efecto, dicho vehículo se halla en condiciones en virtud de las cuales ya no pueda ser utilizado para el fin para el cual había sido adquirido, sea ser utilizado como automotor.

 

            De seguido, debe insistirse, pues,  en lo afirmado en la Opinión Jurídica OJ-15-2017 en el sentido de que previo a la desinscripción de un vehículo de la administración, se hace necesario que ésta haya dictado el respectivo acto dándole de baja. Al respecto, transcribimos, en lo conducente, la Opinión Jurídica OJ-15-2017:

 

En este orden ideas, se impone advertir que  es claro que, de previo a proceder a la desinscripción de los vehículos que se necesite sacar de circulación, éstos deben ser declarados de baja por la administración respectiva.

 

        Por claridad, sin embargo, cabe precisar que la administración, por el principio de legalidad,  no cuenta con una facultad discrecional para desinscribir los vehículos de su propiedad, pues, como se ha indicado,  la Ley exige que, de previo a dicha desinscripción,  los respectivos bienes  deban ser  ingresados, mediante un acto administrativo, en las categorías de bienes en desuso o mal estado. Es decir, que para la desincripción de un particular vehículo, se requiere que éste haya sido dado de baja por desuso o mal estado conforme lo establece el numeral 104 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos:

 

ARTÍCULO 104.- Bienes en mal estado o desuso

 

Los bienes de los órganos de la Administración Central que ingresen en las categorías de bienes en desuso o mal estado, podrán ser vendidos o donados por las instituciones, atendiendo las regulaciones que se dicten, mediante reglamento, a propuesta del órgano rector del Sistema.

           

            En relación con este extremo, volvemos a transcribir la Opinión Jurídica OJ-15-2017:

 

es evidente que a efecto, entonces, de disponer de un vehículo del Estado por encontrarse en condiciones de desuso, es necesario un acto administrativo que así lo determine y que lo declare, por consiguiente, de baja. Los numerales 26 y 27 del Decreto N.° 30720 de 26 de agosto de 2002, son las normas que regulan el contenido y forma que debe tener el acto que  declare de baja por desuso un  bien de la administración (Pueden verse también los dictámenes  C-196-2016 de 20 de setiembre de 2016 y C-157-2004 de 25 de mayo de 2004):

 

Artículo 26.—Baja de bienes. Para dar de baja bienes públicos, por agotamiento, inservibilidad, rotura o desuso, la Administración debe demostrar que los bienes ya no son de utilidad. Se pueden utilizar los siguientes mecanismos para dar de baja: venta, permuta, donación, desmantelamiento, destrucción.

 

Asimismo, cuando por desaparición, pérdida, hurto o robo, por caso fortuito o fuerza mayor, vencimiento, muerte de semovientes y otros conceptos que extingan el valor del bien de que se trate, se requiere su destrucción, se deberá seguir con los procedimientos establecidos en el presente Reglamento. 

 

Artículo 27.-Requisitos para la baja de bienes. Para dar de baja bienes por cualquiera de los conceptos citados en el artículo anterior, además de cumplir con las obligaciones señaladas en el artículo 13 de este Reglamento se debe cumplir con los siguientes requisitos: 

 

a)      Justificación y motivo de la baja por parte del Jefe de Programa. 

 

b) Avalúo del órgano competente. 

 

c) El responsable de la oficina institucional de administración de bienes, elabora un acta, la cual deberá ser firmada por el Jefe de Programa, el responsable de la Oficina Institucional de Administración de Bienes y el Proveedor Institucional. Las actas que para estos efectos se realicen en el exterior, deberán llevar la firma del Jefe de Misión Diplomática o Cónsul. 

 

d) Autorización de baja por parte del máximo jerarca de la institución o quién haya delegado esta función. 

 

e) Registrar la baja de acuerdo al artículo 3° de ese Reglamento. 

 

f) La Oficina responsable de la administración y control de bienes institucionales debe remitir a la Dirección General de la Administración de Bienes y Contratación Administrativa un listado con la descripción, valores y detalle de las características del bien.

 

            En todo caso, importa advertir que no podría la administración crear, por la vía reglamentaria, una facultad a su favor para desinscribir los vehículos de su propiedad por cualquier causa,  pues sería obvio que dicha disposición en abierto conflicto con  lo dispuesto por la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos.

 

            Finalmente, conviene repetir dos observaciones que ya se hicieron en la Opinión Jurídica OJ-15-2017 pero que resulta de mucho interés que el consultante considere para sus efectos.

 

            La primera observación consiste en advertir que  los numerales 28 y 29 del  Decreto N.° 30720 de 26 de agosto de 2002 prevén un trámite para declarar de baja aquellos bienes que se hayan extraviado. Esta observación es muy relevante visto el considerando II de la propuesta reglamentaria donde se indica que dicho proyecto ha estado motivado, en parte, por el hecho de que se ha detectado una discrepancia entre la cantidad de vehículos registrados a nombre del Estado y lo que, efectivamente, se encuentra en uso y tenencia de la Administración Central. Se transcribe lo explicado en este punto en la OJ-15-2017:

 

Ahora bien, no debe perderse de vista que de acuerdo con su considerando II, la propuesta de reglamento, habría estado motivada por el hecho de que se ha detectado una discrepancia entre la cantidad de vehículos registrados a nombre del Estado y lo que, efectivamente, se encuentra en uso y tenencia de la Administración Central.

 

Ergo, debe concluirse que si bien la propuesta de reglamento crearía un trámite para desinscribir los vehículos que sean dados de baja por no encontrarse en condiciones de circular, dicho procedimiento no permitiría desinscribir aquellos vehículos que si bien figuren inscritos a nombre del Estado, no se encuentren posesión de sus instituciones, pues evidentemente no podría declararse su desuso.

 

No obstante lo anterior, y en un afán de colaborar con el consultante,  se ha estimado pertinente advertir que los numerales 28 y 29 del mismo Decreto N.° 30720 de 26 de agosto de 2002 prevén un trámite para declarar de baja aquellos bienes que se hayan extraviado.

 

Al respecto, es menester indicar que, de acuerdo con aquellas disposiciones, para declarar de baja un bien extraviado, se debe realizar, de previo, un procedimiento ordinario para determinar la verdad real de los hechos, verbigracia verificar que el bien no se halle en posesión del Estado y eventuales responsabilidades de servidores, amén de un informe que determine el valor de mercado del bien extraviado. Se transcriben las normas de interés:

 

Artículo 28.—Baja de bienes en poder de funcionarios por pérdidas. En caso de bajas de bienes con o sin responsabilidad atribuible a los funcionarios, además de los requisitos señalados en el artículo 27 y obligaciones estipuladas en el artículo 13 de este Reglamento, deberá incluirse en el expediente administrativo que se levante al efecto, el valor de mercado del bien.

 

Artículo 29. -Procedimiento para dar de baja bienes públicos por pérdida. Para efectos de aplicar el artículo anterior, el funcionario que tenía el bien asignado o en custodia deberá hacer del conocimiento del Jefe o Superior inmediato de lo sucedido. El Superior Jerárquico o quién tenga la competencia deberá ordenar el inicio del procedimiento ordinario correspondiente, brindando en todo momento el debido proceso al funcionario, a fin de determinar si existió o no responsabilidad del funcionario que tenía el bien asignado.

 

Ergo, conviene tomar nota de que de previo a desinscribir un vehículo inscrito a nombre del Estado pero que se no se halle en su posesión, sería necesario seguir el procedimiento previsto en los numerales 28 y 29 del Decreto N.° 30720 para declararlo de baja por pérdida o extravío.

 

        En síntesis, conforme lo expuesto en la OJ-15-2017 es posible desinscribir un vehículo extraviado, cuando la administración, de previo, lo haya declarado de baja a través del procedimiento previsto en  los numerales 28 y 29 del  Decreto N.° 30720 de 26 de agosto de 2002.

 

        La segunda observación, es que la propuesta de reglamento contiene un error conceptual importante que ya se había apuntado en la OJ-15-2017.

 

En este sentido, debe nuevamente remarcarse  que el acto que declare de baja un determinado vehículo, debe ser un acto previo a su desinscripción. Reiterar este punto es importante porque  el artículo 5 del proyecto de reglamentación habría conceptualizado, erróneamente, el acto de declaratoria de baja de un vehículo como un acto posterior a su desinscripción, cuando lo ajustado a Derecho, y conforme con un principio de sana administración, es que, como se ha explicado abundantemente, solamente se puede desinscribir un vehículo,  cuando previamente haya sido declarado de baja. Transcribimos lo señalado en la OJ-15-2017:

 

Es necesario precisar que el acto que declare de baja un determinado vehículo, debe ser un acto previo a su desinscripción. Reiterar este punto es importante porque si bien el artículo 5 del proyecto de reglamentación prevé dicho trámite administrativo, no lo conceptualiza correctamente pues, debe insistirse, el acto que declara de baja debe ser dictado de previo a la eventual desinscripción de un vehículo y no como consecuencia de ella, tal y como se ha plasmado en el numeral 5 en comentario.

 

 

B.                EN RELACION CON LOS ARTICULOS 3 Y 4 DEL PROYECTO DE REGLAMENTO.

 

En el oficio DM-589-2017 de 14 de junio de 2017 se nos pide un pronunciamiento expreso sobre los artículos 3 y 4 del proyecto de reglamento.

 

En este sentido, es oportuno señalar que la primera del artículo 3 del proyecto prevería, de un lado,  la desinscripción de los vehículos del Estado siempre y cuando los gravámenes que pudiera tener, se encontrarán caducos o prescritos conforme la Ley.

 

Luego, conviene apuntar que, conforme los numerales 32 y 78 del Decreto Ejecutivo N.° 26883 de 20 de abril de 1998 – Reglamento de Organización del Registro de la Propiedad Mueble -, el Registro está en la obligación de cancelar de oficio los gravámenes, incluyendo los prendarios, que hubiesen caducado o prescrito según el caso.

 

Así las cosas, es claro que la disposición prevista en la primera parte del artículo 3 del proyecto de reglamento,  tendría una función más bien orientadora – respecto de aquellos funcionarios encargados de iniciar en los distintos Ministerio el trámite de desinscribir los vehículos del Estado – pues es claro que si los gravámenes de dichos vehículos ya han caducado o prescrito en el momento de la desincripción, el Registrador ya de por sí tendría la obligación de cancelarlos y levantarlos.

 

Ahora bien, del otro extremo, el mismo artículo 3, en su parte final, contiene una disposición que dispondría de la cancelación oficiosa, en sede administrativa,  de las anotaciones y gravámenes impuestas por las autoridades de tránsito.

 

Al respecto, importa advertir que dicha disposición podría tener visos de ilegalidad pues conforme los numerales 162, 164  y 204 de la Ley de Tránsito sobre Vías Públicas Terrestres, se  ha dispuesto que los gravámenes y anotaciones que se impongan por infracciones de tránsito, incluyendo aquellas en que ha ocurrido una colisión, sólo puedan ser levantadas por mandamiento judicial.

 

Finalmente, el artículo 4 del proyecto de reglamento, dispondría que el acto de desinscripción de un vehículo de la administración está exento del pago de los derechos y aranceles de Registro.

 

En este sentido, conviene indicar que ya la Procuraduría General en su dictamen C-001-2010 de 7 de enero de 2010, habría indicado que, en virtud del principio de inmunidad fiscal del Estado, el acto de desinscripción de un vehículo del Estado se encuentra exento del pago de los aranceles y derechos de registro:

 

En segundo lugar, la resolución que ordena la desinscripción es adoptada por la autoridad judicial o por la administrativa porque los bienes han pasado a manos del Estado y este ha decidido que los vehículos salgan de la circulación al momento de ser donados. Al haber pasado los vehículos en cuestión a propiedad del Estado por disposición de ley no procede el cobro de los tributos a que se hace referencia. En la medida en que el sujeto pasivo de estos tributos sería el Estado, no procede su cobro en estos supuestos del artículo 144.  El principio de inmunidad fiscal del Estado deriva de que la potestad tributaria corresponde al Estado. Conforme lo cual, el Estado tiene el poder originario de imponer coactivamente el pago de tributos respecto de las personas o bienes que se hallen en su jurisdicción. Un poder connatural al Estado y derivado de su soberanía, lo que le permite ejercer en forma permanente el poder de gravar. En la relación tributaria aparece, además, como sujeto activo de la obligación tributaria. Ello ha llevado a considerar que el Estado es inmune tributariamente. En efecto, si el Estado es sujeto activo de la obligación tributaria y debe cumplir la obligación tributaria, confluirían en él simultáneamente la situación de sujeto activo y de sujeto pasivo, con lo cual desaparecería dicha obligación. La estructura de la relación jurídico tributaria determina que el Estado no devenga obligado por los tributos que establece (así, dictamen N° C-114-92 de 21 de julio de 1992).

 

 

CONCLUSION:

 

Con fundamento en lo expuesto se concluye:

 

-      Que el presente pronunciamiento no tiene efecto vinculante en relación con el consultante,

 

-      Que  no podría la administración crear, por la vía reglamentaria, una facultad a su favor para desinscribir los vehículos de su propiedad por cualquier causa que estime justificada,  pues dicha disposición estaría en abierto conflicto con  lo dispuesto por el artículo 104 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos.

 

-      Que se reitera  la Opinión Jurídica OJ-15-2017 en el sentido de que previo a la desinscripción de un vehículo de la administración pública, se hace necesario que ésta haya dictado el respectivo acto dándole de baja.

 

-      Que se reitera la OJ-15-2017 en el sentido de que  es posible desinscribir un vehículo extraviado, cuando la administración, de previo, lo haya declarado de baja a través del procedimiento previsto en  los numerales 28 y 29 del  Decreto N.° 30720 de 26 de agosto de 2002.

 

-      Que la disposición prevista en la primera parte del artículo 3 del proyecto de reglamento,  tendría una función más bien orientadora – respecto de aquellos funcionarios encargados de iniciar en los distintos Ministerio el trámite de desinscribir los vehículos del Estado – pues es claro que, conforme  los numerales 32 y 78 del Decreto Ejecutivo N.° 26883 de 20 de abril de 1998, si los gravámenes de dichos vehículos ya han caducado o prescrito en el momento de la desincripción, el Registrador ya de por sí tendría la obligación de cancelarlos y levantarlos.

 

-      Que no sería procedente que por la vía reglamentaria se autorice al levantamiento y cancelación en sede administrativa de los gravámenes y anotaciones impuestos por mandamiento judicial, pues   conforme los numerales 162, 164  y 204 de la Ley de Tránsito sobre Vías Públicas Terrestres, se  ha dispuesto que los gravámenes y anotaciones que se impongan por infracciones de tránsito, incluyendo aquellas en que ha ocurrido una colisión, sólo puedan ser levantadas de la misma forma que se constituyeron, sea por mandamiento judicial.

 

-      Que ya en el dictamen C-001-2010 de 7 de enero de 2010, se ha indicado que, en virtud del principio de inmunidad fiscal del Estado, el acto de desinscripción de un vehículo del Estado se encuentra exento del pago de los aranceles y derechos de registro

 

Atentamente,

 

 

 

 

Jorge Oviedo Álvarez

Procurador Adjunto                                               

 

JOA/gcga