27 de junio, 2017

C-150-2017

                       

                                                                        

Sra. Irma Gómez Vargas

Auditora General

Ministerio de obras Públicas y Transportes

 

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República doy respuesta al oficio  DAG-2017-1987 del 7 de junio del 2017.

 

En el oficio DAG-2017-1987 del 7 de junio del 2017 se nos consulta sobre diversos aspectos relacionados con de la aplicación y jerarquía normativa que en nuestros país tienen los manuales aprobados por el Consejo de Ministros de Transporte de Centroamérica (COMITRAN)

 

De seguido se consulta de si existe un trámite para que estos manuales sean de acatamiento obligatorio y a partir de qué momento se consideran vinculantes.

 

De otro extremo, se nos pide indicar si la divulgación de los respectivos manuales dentro del país es un requisito para que los mismos adquieran el carácter vinculante.

 

Por último, cuestionándose ante la no obligatoriedad de los manuales, el lugar que éstos tienen dentro del marco jurídico costarricense. El consultante hace referencia a diversos manuales entre ellos, el Acuerdo Centroamericano sobre Circulación por carreteras y el Acuerdo Centroamericano sobre señales viales uniformes.

 

La consulta se realiza al amparo del artículo 4, parte final, de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, la cual faculta a los auditores internos para consultar de forma directa.

 

Así las cosas, con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno abordar los siguientes extremos: a. En relación con la fuerza normativa de los Manuales aprobados por la COMITRAN, y b. En orden a la divulgación de los Manuales aprobados por la COMITRAN.

 

A.                EN RELACION CON LA FUERZA NORMATIVA DE LOS MANUALES APROBADOS POR LA COMITRAN.

 

En esencia, la consulta planteada  en el oficio DAG-2017-1987 del 7 de junio del 2017, lo que busca es que se determine la fuerza normativa que ostentan los manuales dictados por el Consejo de Ministros de Transporte de Centroamérica (COMITRAN), órgano del Subsistema de Integración Económica Centroamericana,  creado al amparo del artículo 41 del Protocolo de Guatemala mediante resolución I-83 de la Reunión de Ministros de Transporte. Dicho de otra forma, el consultante nos requiere que indiquemos cuál sería la jerarquía normativa interna de los Manuales elaborados por el Consejo de Ministros de Transporte de Centroamérica. El protocolo de Guatemala fue aprobado y ratificado por Costa Rica mediante Ley N.° 7629 de 26 de setiembre de 1996.

 

El consultante busca que se indique si aquellos manuales, elaborados por la COMITRAN,  son de acatamiento obligatorio desde su aprobación por parte de dicho Consejo del Subsistema de Integración Económica Centroamericana.

 

Luego, conviene advertir que, de acuerdo con  lo dispuesto en el artículo 41 del Protocolo de Guatemala, el COMITRAN, como Comité Sectorial,  tiene como competencia coordinar y armonizar sectorialmente las políticas de los Estados miembros del Sistema de Integración Centroamericana.

 

De seguido, importa advertir que, de acuerdo con el artículo 55.1 del Protocolo de Guatemala, los actos de los órganos del Subsistema de Integración Económica Centroamericana, deben expresarse sea en resoluciones, reglamentos, acuerdos y recomendaciones.

 

Artículo 55

1.- Los actos administrativos del Subsistema de Integración Económica se expresarán en resoluciones, reglamentos, acuerdos y recomendaciones (…)

 

Para efectos de esta consulta interesa considerar lo relativo a los reglamentos y recomendaciones del Subsistema de Integración Económica Centroamericana.

 

De otro lado, debe indicarse que el artículo 55.3 del Protocolo de Guatemala establece que los reglamentos que aprueben los Consejos Sectoriales  tendrán fuerza vinculante para los Estados miembros, los cuales, sin embargo, deben incorporarlos al Derecho Nacional mediante los procedimientos jurídicos previstos.

 

Artículo 55

3.- Los Reglamentos tendrán carácter general, obligatoriedad en todos sus elementos y serán directamente aplicables en todos los Estados Parte. En el procedimiento de su adopción se consultará al Comité Consultivo de  Integración Económica. (…)

 

En este sentido, conviene advertir que mediante dictamen C-252-2015 de 11 de setiembre de 2015 se ha precisado que los reglamentos que aprueben los Consejos Sectoriales del Subsistema de Integración Centroamericana, deben ser incorporados al Derecho Interno mediante Decreto Ejecutivo el cual tendrá la jerarquía normativa de reglamento ejecutivo el cual es una norma subordinada a la Ley. Esto de conformidad con el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública.

 

Específicamente el artículo 55 de dicho Protocolo contempla que los actos administrativos emanados de los órganos que conforman el Subsistema de Integración Económica, deben ser plasmados en resoluciones, reglamentos, acuerdos o recomendaciones, según sea el caso. Además, este mismo numeral define a las resoluciones como actos obligatorios mediante los cuales, el Consejo de Ministros de Integración Económica adoptará decisiones referentes a asuntos internos del Subsistema, tales como los relativos al funcionamiento de los órganos y el seguimiento de políticas institucionales de la integración económica. Dispone el numeral 55:

 

Artículo 55.-

 

1.- Los actos administrativos del Subsistema de Integración Económica se expresarán en resoluciones, reglamentos, acuerdos y recomendaciones.

 

2.- Las resoluciones son los actos obligatorios mediante los cuales, el Consejo de Ministros de Integración Económica adoptará decisiones referentes a asuntos internos del Subsistema, tales como los relativos al funcionamiento de los órganos y el seguimiento de políticas institucionales de la integración económica.

 

3.- Los Reglamentos tendrán carácter general, obligatoriedad en todos sus elementos y serán directamente aplicables en todos los Estados Parte. En el procedimiento de su adopción se consultará al Comité Consultivo de Integración Económica.

4.- Los Acuerdos tendrán carácter específico o individual y serán obligatorios para sus destinatarios.

 

5.- Las Recomendaciones contendrán orientaciones que sólo serán obligatorias en cuanto a sus objetivos y principios y servirán para preparar la emisión de resoluciones, reglamentos o acuerdos.

 

6.- Las resoluciones, reglamentos y acuerdos serán depositados en la Secretaría General del Sistema de la Integración Centroamericana (SG-SICA) y entrarán en vigor en la fecha en que se adopten, salvo que en los mismos se señale otra fecha.

 

7.- Las resoluciones, reglamentos y acuerdos deberán publicarse por los Estados Parte.

 

8.- Las resoluciones podrán ser objeto de reposición ante el Consejo de Ministros de Integración Económica.

 

Siguiendo con la lectura del artículo 55 del Protocolo al Tratado General de Integración Económica Centroamericana (Guatemala) Protocolo de Guatemala, en el inciso 7) se encuentra la obligación de los Estados parte de proceder con la publicación de todas aquellas resoluciones, reglamentos y acuerdos que surjan de estos órganos del subsistema de Integración Económica Centroamericana, con el fin de introducirlos dentro del ordenamiento jurídico nacional.

 

De este modo, siendo el Reglamento Técnico Centroamericano RTCA 65.05.51:08 Medicamentos Veterinarios y Productos Afines Requisitos de Registro Sanitario y Control, es producto de las labores realizadas por el Consejo de Ministros de Integración Económica (COMIECO), emitido mediante la resolución N° 257-2010 (COMIECO-LIX) del 13 de diciembre del año 2010 del Consejo de Ministros, el mismo tiene que ser introducido al ordenamiento jurídico nacional mediante la emisión y publicación de un decreto ejecutivo, cumpliendo así el Estado costarricense con lo dispuesto en el protocolo.

 

La admisión y publicación del decreto ejecutivo que contiene el Reglamento Técnico Centroamericano RTCA 65.05.51:08 Medicamentos Veterinarios y Productos Afines Requisitos de Registro Sanitario y Control, es el medio formal para ingresar al conjunto de fuentes del ordenamiento jurídico nacional. Así las cosas, la interiorización de las normas  del Reglamento Técnico Centroamericano RTCA 65.05.51:08 Medicamentos Veterinarios y Productos Afines, se realizó a través de la emisión del Decreto Ejecutivo Nº 36605-COMEX-MEIC-MAG de fecha 30 de marzo del año 2011 en virtud de las facultades contenidas en los artículos 50, 140 y 146 de la Constitución Política y de los artículos 4, 25, 27, 28 de la Ley General de la Administración Pública Nº 6227 del 2 de mayo de 1978.

 

En este punto resulta importante recalcar que en nuestro ámbito jurídico, el rango de las normas está estipulado precisamente en la Ley General de la Administración Pública N° 6227 de 2 de mayo de 1978, específicamente en el artículo 6 el cual contiene las disposiciones relativas a la jerarquía normativa; indica el citado numeral:

 

“Artículo 6º.-

 

1. La jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo se sujetará al siguiente orden:

 

a) La Constitución Política;

 

b) Los tratados internacionales y las normas de la Comunidad Centroamericana;

 

c) Las leyes y los demás actos con valor de ley;

 

d) Los decretos del Poder Ejecutivo que reglamentan las leyes, los de los otros Supremos Poderes en la materia de su competencia;

e) Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y los reglamentos de los entes descentralizados; y

 

f) Las demás normas subordinadas a los reglamentos, centrales y descentralizadas.

 

2. Los reglamentos autónomos del Poder Ejecutivo y los de los entes descentralizados están subordinados entre sí dentro de sus respectivos campos de vigencia.

 

3. En lo no dispuesto expresamente, los reglamentos estarán sujetos a las reglas y principios que regulan los actos administrativos.”

 

En este sentido, si bien el reglamento en cuestión por el fondo es un documento que emana de una Comisión creada por el Protocolo al Tratado General de Integración Económica Centroamericana que no tendría poder normativo de acuerdo con nuestra Constitución Política, de suerte tal que la forma de integrarlo al ordenamiento nacional (Decreto ejecutivo), es lo que viene a determinar el rango que dentro de la escala normativa de nuestro país va a ocupar dicho instrumento.

 

Así las cosas, queda claro entonces que el reglamento Técnico Centroamericano RTCA 65.05.51:08 (Decreto Ejecutivo N° 36605-COMEX-MEIC-MAG), tiene el rango normativo de un decreto del Poder Ejecutivo, ya que es mediante la promulgación de un decreto ejecutivo que este Protocolo se integra formalmente al ordenamiento jurídico costarricense.

 

En cuanto a la consulta sobre la relación del Reglamento RTCA 65.05.51:08  respecto a otras fuentes del derecho nacional de rango inferior, es importante recordar lo señalado por este órgano asesor en el Dictamen C-336-2014 del 14 de octubre de 2014, sobre el principio de la jerarquía normativa ya mencionado, que indica lo siguiente:

 

“Uno de los límites fundamentales de la potestad reglamentaria es precisamente el principio de jerarquía normativa. El ordenamiento jurídico administrativo es una unidad estructural dinámica en la que coexisten y se articulan una serie de distintas fuentes del Derecho. La relación entre esas diversas fuentes se ordena alrededor del principio de la jerarquía normativa, según el cual se determina un orden riguroso y prevalente de aplicación, conforme lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública; es decir, se trata de saber cuando una fuente es superior a otra y, en caso de conflicto, desaplicar la de inferior rango.

 

Lo anterior supone, una relación de subordinación, según la cual “Las normas de la fuente inferior no pueden modificar ni sustituir a las de la superior. Es el caso de la Constitución frente a la ley y al resto de las normas del orden, y es también el caso de la ley frente al reglamento (...) en caso de contradicción prevalece siempre y necesariamente la ley. Esto expresa y aplica el principio llamado de “jerarquía”. Conforme el artículo 6 de la misma Ley General de Administración Pública, los reglamentos autónomos son parte de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo, no obstante una de las fuentes del menor rango, y por ello deben subordinarse no solo a las fuentes superiores a la ley y a ésta misma, sino también a los reglamentos ejecutivos que hayan sido dictados por los órganos competentes” (Dictamen C-058-2007 del 26 de febrero de 2007.)”  (Resaltado no es original)

 

El principio de la jerarquía normativa nos indica claramente el rango de aplicación de las normas, y nos suministra el parámetro para solucionar los conflictos de aplicabilidad en el tanto exista un choque normativo de diferente rango. Así, ante un conflicto entre normas lo primero es determinar el rango que posee cada una de las normas en juego dentro de la escala normativa, para así poder hacer prevalecer la de rango superior.

 

Así las cosas, es claro que si los Manuales que apruebe el COMITRAN son aprobados mediante reglamento centroamericano, dichos Manuales podrán ser incorporados al Derecho Interno mediante Decreto Ejecutivo y tendrán una jerarquía normativa inferior y subordinada a  la Ley. En este mismo sentido, es importante citar el informe presentado por la Procuraduría General, como órgano asesor de la Jurisdicción Constitucional, en el expediente de acción de inconstitucionalidad N.°  04-011624-0007-CO – la cual fue eventualmente rechazada de plano -:

 

El Subsistema de Integración Económica se expresa a través de actos administrativos, sin que sea posible considerar que cada uno de esos distintos actos constituya un tratado comunitario. Dispone el artículo 55 del Protocolo:     “1.-     Los actos administrativos del Subsistema de Integración Económica se expresarán en resoluciones, reglamentos, acuerdos y recomendaciones.  2.-      Las resoluciones son los actos obligatorios mediante los cuales, el Consejo de Ministros de Integración Económica adoptará decisiones referentes a asuntos internos del Subsistema, tales como los relativos al funcionamiento de los órganos y el seguimiento de políticas institucionales de la integración económica.  3.-      Los Reglamentos tendrán carácter general, obligatoriedad en todos sus elementos y serán directamente aplicables en todos los Estados Parte.  En el procedimiento de su adopción se consultará al Comité Consultivo de Integración Económica.  4.-      Los Acuerdos tendrán carácter específico o individual y serán obligatorios para sus destinatarios.  5.-      Las Recomendaciones contendrán orientaciones que sólo serán obligatorias en cuanto a sus objetivos y principios y servirán para preparar la emisión de resoluciones, reglamentos o acuerdos.  6.-      Las resoluciones, reglamentos y acuerdos serán depositados en la Secretaría General del Sistema de la Integración Centroamericana (SG-SICA) y entrarán en vigor en la fecha en que se adopten, salvo que en los mismos se señale otra fecha.  7.-      Las resoluciones, reglamentos y acuerdos deberán publicarse por los Estados Parte.  8.-      Las resoluciones podrán ser objeto de reposición ante el Consejo de Ministros de Integración Económica”.     La obligatoriedad de las resoluciones y reglamentos está referida al ámbito interno del Subsistema de Integración, sea el funcionamiento de los órganos, así como las políticas institucionales. La aplicación directa de los reglamentos deviene de que regulan la organización y funcionamiento del Subsistema; dado ese objeto, no pueden afectar las competencias de los Estados Partes y el ámbito subjetivo de los ciudadanos de los distintos Estados. Si esa regulación del ámbito interno del Subsistema de Integración Económica es posible y si el reglamento emitido resulta obligatorio, ello se debe a que previamente se ha emitido un tratado que regula las competencias y dispone en los términos indicados, otorgando a los órganos comunitarios un poder normativo limitado. En caso de que COMIECO emita un reglamento que pretenda regular el funcionamiento u organización de un órgano que no sea parte del Sistema y regular el ejercicio propio de las potestades de un Estado Parte, estaría desconociendo su propia competencia. Pero, además, el acto que así adoptase no podría tener aplicación directa en el país, ya que al tratarse de una regulación de las potestades soberanas que no han sido delegadas a ningún órgano comunitario, se requeriría dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 121, inciso 4 de la Constitución Política y, por ende, someter el acuerdo a la aprobación calificada de la Asamblea Legislativa.     En ese sentido, debe enfatizarse en cuanto a que el carácter obligatorio del reglamento no deriva de su condición de “protocolo de menor rango”, sino que se funda en su propio objeto de regulación: la organización y funcionamiento interno del Subsistema. 

 

En todo caso, es importante acotar que por su jerarquía de normas reglamentarias, los Reglamentos que aprueben los Consejos Sectoriales del Subsistema de Integración Centroamericanos no podrán, por lo  menos en lo que Costa Rica concierne, imponer restricciones o limitaciones a los Derechos Fundamentales, pues dicha materia es reserva de Ley. Doctrina del numeral 19 de la Ley General de la Administración Pública. Otra vez, conviene citar el informe presentado en la acción N.°  04-011624-0007-CO:

 

El Reglamento establece, entonces, las facultades del Servicio Aduanero y concomitantemente los derechos y obligaciones que tendrá el importador. En esa medida, se está también ante una regulación del debido proceso y de regulación de los documentos privados (obligación de toda persona relacionada directa o “indirectamente” con la importación de suministrar a la autoridad aduanera los documentos, libros, registros contables o cualquier otra información necesaria, artículo 25 del Reglamento). Regulaciones que se incorporan al Derecho Interno con base en una norma reglamentaria que no puede considerarse un protocolo derivado, según se ha indicado.     Consecuentemente, se está en presencia de una norma reglamentaria, que tiene su origen en un órgano comunitario, pero que regula materia reservada a la Ley.  En la resolución N° 4638-96 antes citada, reiterada en la 4640-96, la Sala consideró que aún cuando el Protocolo que analizaba no transfería competencias, al formar parte de un sistema de transferencia de competencias requería aprobación legislativa. Si bien el Reglamento no transfiere competencias, dado su objeto y la regulación de los Derechos Fundamentales, es  criterio de la Procuraduría que se impone aplicar el mismo razonamiento sostenido en dichas resoluciones. Por ende, debe concluirse en la necesidad de que el Reglamento sea aprobado por la Asamblea Legislativa.

 

Por supuesto, un caso distinto será el supuesto en que los Manuales del COMITRAN hayan sido aprobados mediante Recomendación, pues en estos casos dichos instrumentos solo tendrán una valor orientativo que puede servir al Estado costarricense para elaborar sus propios instrumentos. Así lo establece expresamente el numeral 55.5 del Protocolo de Guatemala:

 

Art. 55 (…)

5.- Las Recomendaciones contendrán orientaciones que sólo serán obligatorias en cuanto a sus objetivos y principios y servirán para preparar la emisión de resoluciones, reglamentos o acuerdos

 

Finalmente, conviene advertir que, de todo lo anterior se sigue que,  si los Manuales aprobados por la COMITRAN implican eventuales modificaciones en la Legislación costarricense o la imposición de restricciones y regulaciones en los Derechos Fundamentales, dichos manuales deberán ser aprobados a través de una Ley de la República.

 

En este último punto es vital que el consultante tome nota de que, por ejemplo, el Manual a través del se aprobó por el Consejo el Acuerdo Centroamericano sobre Circulación por carreteras fue sometido a aprobación de la Asamblea Legislativa mediante proyecto de Ley N.° 17.277 el cual fue archivado por dictamen unánime negativo de la respectiva Comisión Legislativa. Igual suerte corrió el Manual de la COMITRAN relacionado con el Acuerdo Centroamericano sobre señales viales uniformes, el cual fue tramitado por proyecto de Ley N.° 19.766.

 

B.                EN RELACION CON LA DIVULGACION DE LOS MANUALES APROBADOS POR LA COMITRAN.

 

En relación con la divulgación y publicidad de los manuales aprobados por el Consejo de Ministros de Transporte de Centroamérica, es importante acotar que el numeral 55.7 del Protocolo de Guatemala, los Estados parte deben publicar los reglamentos de los órganos del Subsistema de Integración Económica Centroamericana:

 

Artículo 55(…)

7.- Las resoluciones, reglamentos y acuerdos deberán publicarse por los Estados Parte.

 

            Ahora bien, debe indicarse que, de acuerdo con el artículo 4 de la Ley N.° 8220 de 26 de setiembre de 1996, los reglamentos centroamericanos adoptados por Costa Rica mediante Decreto Ejecutivo, particularmente los que impongan requisitos para tramites que las personas deben realizar en relación con la administración pública, deben ser publicados en el Diario Oficial y divulgados a través de los respectivos medios electrónicos.

 

            En todo caso, es importante anotar que la publicación que se haga del respectivo reglamentario centroamericano, sea en la Gaceta o en la página web institucional, debe hacer indicación expresa del número de Decreto Ejecutivo  a través del cual, se le incorporó al Derecho Interno costarricense.

 

Artículo 4.- Publicidad de los trámites y sujeción a la ley 

 

         Todo trámite o requisito, con independencia de su fuente normativa, para que pueda exigirse al administrado deberá: 

 

         a)   Constar en una ley, un decreto ejecutivo o un reglamento. 

 

        b) Estar publicado en el diario oficial La Gaceta junto con el procedimiento a seguir, los instructivos, manuales, formularios y demás documentos correspondientes y estar ubicado en un lugar visible dentro de la institución. Asimismo, en un diario de circulación nacional deberá publicarse un aviso referido a dicha publicación.

 

         Sin perjuicio de lo anterior, dichos trámites o requisitos podrán ser divulgados en medios electrónicos. 

 

         La oficina de información al ciudadano de las instituciones será la encargada de explicarle al usuario los requisitos y el procedimiento para el otorgamiento de solicitudes, permisos, licencias o autorizaciones. En caso de no contar con esa oficina, la institución deberá designar un departamento o una persona para este fin.

 

 

C.                CONCLUSION

 

Con fundamento en lo expuesto se concluye que:

 

-    Que, conforme el numeral 55 del Protocolo de Guatemala y el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública,  los Manuales que apruebe el Consejo de Ministros de Transporte de Centroamérica a través un reglamento, serán de acatamiento obligatorio para Costa Rica y deberán ser incorporados por Decreto Ejecutivo. Estos reglamentos tendrán un carácter inferior y subordinado a la Ley.

-    Que en el caso de que un Manual aprobado por el Consejo de Ministros de Transporte de Centroamérica, impliquen eventuales modificaciones en la Legislación costarricense o la imposición de restricciones y regulaciones en los Derechos Fundamentales, dichos manuales deberán ser aprobados a través de una Ley de la República.

-    Que conforme el numeral 55.7 del Protocolo de Guatemala, se deben publicar los reglamentos de los órganos del Subsistema de Integración Económica Centroamericana,

-    Que, de acuerdo con el artículo 4 de la Ley N.° 8220 de 26 de setiembre de 1996, los reglamentos centroamericanos adoptados por Costa Rica mediante Decreto Ejecutivo, particularmente los que impongan requisitos para tramites que las personas deben realizar en relación con la administración pública, deben ser publicados en el Diario Oficial y divulgados a través de los respectivos medios electrónicos.

-    Que la publicación que se haga del respectivo reglamentario centroamericano, sea en la Gaceta o en la página web institucional, debe hacer indicación expresa del número de Decreto Ejecutivo  a través del cual, se le incorporó al Derecho Interno costarricense

 

Atentos se suscribe;

 

 

 

 

          Jorge Oviedo Álvarez                                    Amanda Grosser Jiménez

          Procurador                                                       Abogada de Procuraduría