03 de agosto de 2017

C-184-2017

                                              

Señor

Pio Alejandro Coto Avendaño

Auditor Interno

Comisión Nacional de Asuntos Indígenas

 

 

Estimado Señor:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República doy respuesta al oficio  AI-014-2017 de 6 de julio de 2017.

 

En el oficio AI-014-2017 de  6 de julio  de 2017 se acusa recibo del dictamen C-128-2017 de 12 de junio de 2017. Luego el consultante indica que, a partir de la lectura de dicho dictamen, se le hace necesario plantear otras consultas adicionales de la Procuraduría General.

 

En este sentido, el consultante pregunta, en primer lugar, si es procedente que a través de un contrato de transacción firmado entre una institución pública y un funcionario, se anulen actos administrativos declarativos de derechos subjetivos dictados a favor de un tercero, verbigracia el acto de nombramiento de otro funcionario.

 

Adicionalmente, se consulta si los contratos de transacción solo tienen eficacia en materia laboral, o si son aplicables a otras áreas del Derecho que se aplica a la Administración Pública.

 

De otro extremo, se nos pide indicar si para la celebración de un contrato de Transacción, se debe verificar, previamente, si existe contenido presupuestario para cubrir las obligaciones que dicho contrato se deriven, y finalmente, se consulta si la omisión de dicha verificación o la ausencia de disponibilidad presupuestaria de fondos, invalidaría el respectivo contrato de transacción.

 

La consulta se realiza al amparo del artículo 4, parte final, de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, la cual faculta a los auditores internos para consultar de forma directa.

 

Así las cosas, con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno abordar los siguientes extremos: a. El contrato de transacción no puede surtir efectos en perjuicio de tercero, y b. La ausencia de disponibilidad presupuestaria no invalida el contrato de transacción, pero puede generar responsabilidad administrativa.

 

A.- EL CONTRATO DE TRANSACCIÓN NO PUEDE SURTIR EFECTOS EN PERJUICIO DE TERCERO.

 

            De acuerdo con el artículo 1368 del Código Civil, el instituto de la Transacción se rige por las reglas generales de los contratos salvo que exista norma especial aplicable en la materia.

 

ARTÍCULO 1368.- La transacción se rige por las reglas generales de los contratos en lo que no esté expresamente previsto en este título.

 

            Al respecto, se ha dicho que  la transacción es una forma de contrato y que, por ende, su contenido produce efecto entre las partes. (Ver en este sentido, sentencia del Tribunal Contencioso Administrativo N.° 339-2006 de las 10:25 horas del 28 de julio de 2006).

 

            Luego, debe indicarse, en forma congruente con lo hasta aquí expuesto, que por su naturaleza contractual, y en aplicación de lo previsto en el numeral 1025 del Código Civil,  la transacción no puede producir efectos que perjudiquen a terceros.

 

ARTÍCULO 1025.- Los contratos no producen efecto sino entre las partes contratantes; no perjudican a terceros, así como no les aprovechan, salvo lo dispuesto en los artículos siguientes.

 

            De hecho, debe señalarse que la doctrina recogida en el numeral 1025 de nuestro Código Civil, responde, en todo caso,  a un principio que habría quedado bien establecido, en la  tradición del Derecho Continental, desde la época de los jurisconsultos romanos los cuales insistían, en efecto, en que la transacción no puede perjudicar a terceros (Escévola,1, Dig,  D 2,15,3, y Ulpiano 46 Sab. D 2, 15,4).

 

            Así las cosas, es claro que la transacción que suscriba la administración con uno de sus funcionarios, no puede perjudicar a terceros, lo cual implica que la administración no puede, por la vía de una transacción, invalidar o revocar actos administrativos declarativos de derechos subjetivos dictados a favor de terceros que, obviamente, no fueron parte en dicho negocio jurídico.

 

            En todo caso, es importante recordar que, en virtud del principio de intangibilidad de los actos propios, que tiene rango constitucional y se encuentra consagrado en el artículo 34 de la Carta Política,  la Administración no puede revocar o anular, en sede administrativa,  sus propios actos declarativos de derechos, sino únicamente dentro las excepciones permitidas en los artículos 155 y 173 de la Ley General de la Administración Pública. Al respecto, baste citar el dictamen C-69-2015 de 9 de abril de 2015:

 

El acto de nombramiento de un funcionario es un acto administrativo que genera derechos al beneficiario, de ahí que su impugnación esté sujeta a diversas condiciones y limitaciones, sobre todo en lo tocante a la nulidad de los actos administrativos dictada en la sede Administrativa, en razón del principio de intangibilidad de los actos propios.

 

Recordemos que de conformidad con el principio de intangibilidad de los actos administrativos, a la Administración le está vedado revocar los actos declarativos de derechos, en aplicación de lo establecido en el artículo 34 de la Constitución  Política.

 

“De la combinación de los artículos 11 y 34 de la Constitución, así como del principio de la buena fe, se deriva el principio constitucional de la irrevocabilidad de los actos propios declaratorios de derechos subjetivos a favor de los administrados.

 

Según este principio, la Administración está inhibida para anular o dejar sin efecto, total o parcialmente, en sede administrativa, sus actos declaratorios de derechos subjetivos en beneficio de particulares, salvo los casos de excepción contemplados en la ley y conforme a los procedimientos que ella misma señala al efecto.”   (Hernández Valle, Rubén, El Derecho de la Constitución, Volumen II, Editorial Juricentro, 1993, Pág. 637)

 

Sobre este principio, la Sala Constitucional ha indicado:

 

“Con relación al principio de intangibilidad de los actos propios derivado del artículo 34 de la Constitución Política ha señalado esta Sala, en lo que interesa:

 

"...la Sala ha señalado con anterioridad (ver entre otras, las sentencias N° 2754-93 y N° 4596-93) que el principio de intangibilidad de los actos propios, que tiene rango constitucional en virtud de derivarse del artículo 34 de la Carta Política, obliga a la Administración a volver sobre sus propios actos en vía administrativa, únicamente bajo las excepciones permitidas en los artículos 155 y 173 de la Ley General de la Administración Pública. Para cualquier otro caso, debe el Estado acudir a la vía de la lesividad, ante el juez de lo contencioso administrativo." (Sentencia número 02186-94 de las diecisiete horas tres minutos del cuatro de mayo de mil novecientos noventa y cuatro y en igual sentido sentencia número 00899-95 de las diecisiete horas dieciocho minutos del quince de febrero de mil novecientos noventa y cinco).

 

Y también:

 

“Tal como reiteradamente ha resuelto la Sala, a la Administración le está vedado suprimir por su propia acción aquellos actos que haya emitido, que confieran derechos subjetivos a los particulares. Así, los derechos subjetivos constituyen un límite respecto de las potestades de revocación (o modificación) de los actos administrativos con el fin de poder exigir mayores garantías procedimentales. La Administración al emitir un acto y con posterioridad a emanar otro contrario al primero, en menoscabo de derechos subjetivos, está desconociendo estos derechos, que a través del primer acto había concedido. La única vía que el Estado tiene para eliminar un acto suyo del ordenamiento es el proceso jurisdiccional de lesividad, pues este proceso está concebido como una garantía procesal a favor del administrado. En nuestro ordenamiento existe la posibilidad de ir contra los actos propios en la vía administrativa, en la hipótesis de nulidades absolutas, evidentes y manifiestas, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República, y de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. En consecuencia, si la Administración ha inobservado las reglas de estos procedimientos, o bien, los ha omitido del todo, como se evidencia en el presente caso que ocurrió, el principio de los actos propios determina como efecto de dicha irregularidad, la invalidez del acto. Por consiguiente, lo que procede es declarar con lugar el recurso por existir violación del principio de los actos propios y del debido proceso." (Sentencia número 00755-94 de las doce horas doce minutos del cuatro de febrero de mil novecientos noventa y cuatro.)  (Sala Constitucional, resolución número 2244-2004 de las catorce horas con cincuenta y nueve minutos del dos de marzo del dos mil cuatro)

 

Ahora bien, el presupuesto para la aplicación de este principio, es que exista un acto que declare derechos al administrado, siendo que en este caso el nombramiento en la administración municipal constituye uno de esos actos que deben ser considerados como actos administrativos que otorgan derechos. 

 

            Así las cosas, es claro que la administración se encuentra impedida para eludir, por la vía de celebrar una transacción, las restricciones que le impone el principio de  intangibilidad de los actos propios.

 

            Es decir que no puede la administración que ha celebrado una transacción, oponer ésta a un tercero para dejar invalidar, o dejar sin efecto, actos administrativos declarados a favor de dicho tercero, verbigracia no es procedente dejar sin efecto un acto de nombramiento dictado a favor de un tercero por la vía de una transacción en la que éste no ha sido parte.

 

B.-  LA AUSENCIA DE DISPONIBILIDAD PRESUPUESTARIA NO INVALIDA EL CONTRATO DE TRANSACCIÓN, PERO PUEDE GENERAR RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA.

 

            De otro extremo, conviene apuntar que el hecho de que la administración no haya verificado la disponibilidad presupuestaria para cubrir las obligaciones que se pudieran derivar de una transacción celebrada por ella, no es causal de invalidez de aquel negocio jurídico.

 

            En este sentido, es necesario aclarar que, efectivamente, el artículo 8 de la Ley de la Contratación Administrativa ha establecido que la validez de las contrataciones que se celebran al amparo de dicha norma legal, está sujeta a la existencia de contenido presupuestario, lo cual impone a la administración el deber de certificar dicha disponibilidad y a los oferentes de verificar que esa certificación conste en el expediente de la contratación:

 

Artículo 8.-Disponibilidad presupuestaria.

 

Para iniciar el procedimiento de contratación administrativa, es necesario contar con recursos presupuestarios suficientes para enfrentar la erogación respectiva. En casos excepcionales y para atender una necesidad muy calificada, a juicio de la Administración y previa autorización de la Contraloría General de la República, podrán iniciarse los procedimientos de contratación administrativa, para lo cual se requiere la seguridad de que oportunamente se dispondrá de la asignación presupuestaria. En estas situaciones, la Administración advertirá, expresamente en el cartel, que la validez de la contratación queda sujeta a la existencia del contenido presupuestario.

En las contrataciones cuyo desarrollo se prolongue por más de un período presupuestario, deberán adoptarse las previsiones necesarias para garantizar el pago de las obligaciones.

 

            No obstante lo anterior, es evidente que el contrato de transacción, por su naturaleza y finalidad, no se encuentra sujeto a la Ley de la Contratación Administrativa.

 

            En este sentido, es importante acotar que el contrato de transacción tiene por finalidad ponerle fin,  de común acuerdo, a conflictos entre diversas partes,  exista o no proceso pendiente, haciéndose recíprocas concesiones.  Dicho contrato puede darse antes de interponerse el proceso jurisdiccional.  En ese evento, se estaría ante una transacción extrajudicial o pre-procesal.  Asimismo, puede sobrevenir ya iniciado, en cuyo caso se configura la transacción judicial o procesal. Sobre este punto, citamos la sentencia de casación de la Sala Primera de la Corte Suprema N.° 592-2000 de las 10:35 horas del 18 de agosto de 2000:

 

Mediante el contrato de transacción, las partes en conflicto le ponen fin a éste de común acuerdo, exista o no proceso pendiente, haciéndose recíprocas concesiones.  A la luz de lo anterior, tal convención puede darse antes de interponerse el proceso jurisdiccional.  En ese evento, se estaría ante una transacción extrajudicial o pre-procesal.  Asimismo, puede sobrevenir ya iniciado, en cuyo caso se configura la transacción judicial o procesal.

 

            Así las cosas, se comprende que el contrato de transacción no se encuentra sujeto a la Ley de la Contratación Administrativa, pues dicho contrato no tiene por finalidad ni contratar obras públicas, ni proveer de servicios y bienes a la administración ni disponer de bienes del Estado, sino que se trata, más bien,  de un instrumento para resolver, de forma autocompositiva y dentro del marco de la legalidad, conflictos entre la administración y particulares.

 

            Cabe hacer la precisión que por su naturaleza, la administración puede utilizar la figura de la transacción para resolver los conflictos que surjan en diversos marcos, como el Derecho de la Función Pública, el Derecho de la Contratación, el Derecho Administrativo entre otros, pues no se trata de una figura privativa del campo laboral como parece presumir el consultante.

 

            En consecuencia, es necesario reiterar que el hecho de que la administración no haya verificado la disponibilidad presupuestaria para cubrir las obligaciones que se pudieran derivar de una transacción celebrada por ella, no es causal de invalidez de aquel negocio jurídico.

 

            Sin perjuicio lo anterior, es importante, sin embargo, acotar que en la eventualidad de que la administración celebre una transacción sin contar con la disponibilidad presupuestaria para cumplir las obligaciones que de ella se pudieran derivar, sí constituiría una infracción administrativa que supone la responsabilidad administrativa del funcionario que haya autorizado o celebrado dicha transacción. Esto al amparo de lo dispuesto en el artículo 110.f de la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos:

 

ARTÍCULO 110.- Hechos generadores de responsabilidad administrativa

 

  Además de los previstos en otras leyes y reglamentaciones propias de la relación de servicio, serán hechos generadores de responsabilidad administrativa, independientemente de la responsabilidad civil o penal a que puedan dar lugar, los mencionados a continuación: (…)

f) La autorización o realización de compromisos o erogaciones sin que exista contenido económico suficiente, debidamente presupuestado. (…)

 

 

C.-       CONCLUSIÓN

 

Con fundamento en lo expuesto, se concluye que:

 

-      Que la transacción que suscriba la administración con uno de sus funcionarios, no puede perjudicar a terceros, lo cual implica que la administración no puede, por la vía de una transacción, invalidar o revocar actos administrativos declarativos de derechos subjetivos dictados a favor de terceros que, obviamente, no fueron parte en dicho negocio jurídico.

 

-      Que el hecho de que la administración no haya verificado la disponibilidad presupuestaria para cubrir las obligaciones que se pudieran derivar de una transacción celebrada por ella, no es causal de invalidez de aquel negocio jurídico.

 

-      No obstante lo anterior,  en la eventualidad de que la administración celebre una transacción sin contar con la disponibilidad presupuestaria para cumplir las obligaciones que de ella se pudieran derivar, sí constituiría una infracción administrativa que supone la responsabilidad administrativa del funcionario que haya autorizado o celebrado dicha transacción. Esto al amparo de lo dispuesto en el artículo 110.f de la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos.

 

-      Que por su naturaleza, la administración puede utilizar la figura de la transacción para resolver los conflictos que surjan en diversos marcos, como el Derecho de la Función Pública, el Derecho de la Contratación, el Derecho Administrativo entre otros, pues no se trata de una figura privativa del campo laboral.

 

Atentamente;

 

 

 

 

          Jorge Andrés Oviedo Álvarez                            

          Procurador Adjunto

          Área de Derecho Público

JAOA/dms