16 de noviembre de 2017

OJ-141-2017

Diputados (as)

Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Sociales

Asamblea Legislativa

Estimados (as) señores (as):

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio número CAS-1654-2016, de fecha 2 de noviembre de 2016, mediante el cual dicha Comisión Permanente solicita el criterio de este Órgano Superior Consultivo en torno al proyecto denominado “Reforma al Código de Trabajo para establecer la obligación de pago oportuno de las prestaciones laborales por preaviso y auxilio de cesantía”, el cual se tramita bajo el expediente legislativo número 20.111 y se acompaña una copia del mismo.

I.- Consideraciones sobre la naturaleza y alcances de nuestro pronunciamiento.

Resulta conveniente, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, los efectos del criterio que se emite al respecto.

En primer lugar, debemos indicar que este Despacho despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente:

"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva." (El subrayado es nuestro).

De la norma transcrita fácilmente se infiere que la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano que forme parte de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa. A tales dictámenes el artículo 2° de la supracitada ley, les atribuye efectos vinculantes:  

"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".

Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá los efectos comentados.

No obstante, en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, mediante opiniones jurídicas no vinculantes, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, colaborar con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.

En consecuencia, en consideración a la investidura de los consultantes miembros de la citada Comisión y como una forma de colaboración institucional, emitiremos nuestro criterio sobre el referido proyecto de ley, planteando algunas reflexiones generales en torno a la propuesta normativa en cuestión, con la advertencia de que tal pronunciamiento carece –reiteramos- de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva, similar a la que emitiría cualquier otro asesor jurídico; labor que en este caso le compete al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea.

De previo a referirnos a su consulta, ante la indicación de que debíamos de responder esta solicitud dentro del término de 8 días, pues en caso contrario se asumiría que no se tienen objeciones al proyecto, interesa recordarle que las consultas facultativas como la presente, que se someten voluntariamente a la Procuraduría General de la República, no están expresamente reguladas por ninguna normativa en cuanto al plazo en que deben ser razonablemente evacuadas; lo cual nos ha llevado incluso a reafirmar que lo dispuesto por el numeral 157 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, se refiere a las consultas que de conformidad con el Derecho de la Constitución (arts. 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto de ley (Tribunal Supremo de Elecciones, Universidad de Costa Rica, Poder Judicial o una institución autónoma), no así a este otro tipo de consulta facultativa (Véanse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos OJ-053-98 de 18 de junio de 1998, OJ-049-2004 de 27 de abril de 2004, OJ-060-2011 de 19 de setiembre de 2011, OJ-037-2012 de 6 de julio de 2012 y OJ-055-2012 de 20 de setiembre de 2012).

            Así las cosas, a continuación, emitiremos nuestro criterio no vinculante sobre el Proyecto de Ley consultado, en punto a aquellos aspectos que consideramos relevantes y necesarios de comentar. Para lo cual, nos fundamentaremos especialmente en doctrina administrativa nuestra y jurisprudencia constitucional.

II.- Texto del proyecto consultado.

“REFORMA DEL CÓDIGO DE TRABAJO PARA ESTABLECER LA OBLIGACIÓN DE PAGO OPORTUNO DE LAS PRESTACIONES LABORALES POR PREAVISO Y AUXILIO DE CESANTÍA

ARTÍCULO ÚNICO.- Se adiciona un inciso e) al artículo 30 del Código de Trabajo, Ley N° 2, de 27 de agosto de 1943, cuyo texto dirá: “Artículo 30.- (…) e) El pago del importe de los mismos deberá hacerse efectivo a más tardar en los treinta días siguientes a la fecha en que se ha dado por concluida la relación laboral. El patrono podrá no obstante acordar, cualquier forma o arreglo de pago dentro del plazo máximo de los seis meses siguientes, reconociendo siempre intereses a la tasa legal por los montos insolutos desde el día de la obligación hasta el pago efectivo, y cancelando en todo caso, por cada mes o fracción que se posponga el pago efectivo, un importe igual al último salario del trabajador, montos que serán deducibles o a cuenta del pago total adeudado.

El incumplimiento del plazo, del arreglo de pago, o de la obligación mínima mensual aquí establecida, dará derecho al trabajador a acudir ante la Inspección del Trabajo para que certifique los extremos adeudados, lo cual deberá realizar en un plazo máximo de cinco días bajo pena de responsabilidad disciplinaria por falta grave del funcionario encargado. La certificación que expida la autoridad administrativa, tendrá carácter de título ejecutivo y podrá ser reclamada por vía de ejecución ante los Tribunales de Trabajo. “

Rige a partir de su publicación.”

III.- Criterio no vinculante de la Procuraduría General.

Interesa referir que sobre el retardo o demora injustificada e irrazonable en el pago de prestaciones legales a los servidores públicos, en el dictamen C-376-2004 de 13 de diciembre de 2004, indicamos lo siguiente:

“(…) en reiteradas ocasiones se ha pronunciado la Sala Constitucional, y al respecto ha dicho lo siguiente: 

“La Constitución Política en el capítulo de la "GARANTIAS SOCIALES" establece los principios constitucionales en material de derecho laboral, siendo que en su artículo 56 indica: El trabajo es un derecho del individuo y una obligación con la sociedad. El Estado debe procurar que todos tengan ocupación honesta y útil, debidamente remunerada e impedir que por causa de ella se establezcan condiciones que en alguna forma menoscaben la libertad o la dignidad del hombre o degraden su trabajo a la condición de simple mercancía. El Estado garantiza el derecho de libre elección de trabajo."

Nótese que es el Estado quien debe velar porque en razón de un trabajo no se menoscabe la libertad o la dignidad del hombre. De allí que, si tomamos en cuenta que los rubros que componen una liquidación laboral, son derechos de los trabajadores que surgen al terminar la relación laboral, el no pago oportuno de dicha liquidación conlleva la violación a la dignidad del ser humano, derivado de su derecho sagrado y universal a la vida. En ese sentido, la jurisprudencia tanto común como constitucional ha entendido el salario como la retribución necesaria que recibe un trabajador por la labor realizada cuyo destino será su manutención y la de su familia, de allí que, se proteja este derecho a fin de evitar abusos que menoscaben la vida. Este mismo criterio de protección debe extenderse al derecho de todo trabajador de ser indemnizado a la terminación de su relación con el patrono, no sólo porque se incluyen derechos irrenunciables como lo son el salario, las vacaciones y el aguinaldo, sino porque las leyes laborales en los casos en que no sea invocada una causal para el despido unilateral del patrono, éste debe reconocer al trabajador cierta compensación monetaria.” Desde esa óptica en el caso del señor (...) se ha verificado una violación a lo dispuesto por el artículo 56 de la Constitución Política, toda vez que desde el 1 de agosto de 1996 el aquí recurrente fue cesado en el puesto de (...), y a la fecha de resolver este amparo aún no ha recibido su liquidación. Esta Sala no desconoce que para la tramitación del pago a un funcionario cesado -tratándose de fondos públicos- pueda requerirse para la cancelación un tiempo razonable, pero en la práctica el Estado ha mantenido la norma de que los pagos no sean realizados sino pasados seis o más meses desde la cesación, con lo cual se menoscaba la dignidad del trabajador y de su familia. (...) Debe quedar claro que en esta sede no se discute acerca de los extremos laborales que se le deben reconocer a un trabajador, sino que se protege el derecho de éstos de recibir su liquidación dentro de un tiempo razonable, para lo cual la administración como un todo (incluidas todas las dependencias e instituciones involucradas), deberá agilizar los trámites necesarios y cumplir con su obligación dentro de los dos meses posteriores a la cesación." (Véanse al respecto, las sentencias Nºs 942-97 de las 15:39 horas del 12 de febrero de 1997, 2000-01842 de las 14:53 horas del 29 de febrero del 2000, 2004-02729 de las 12:48 horas del 12 de marzo, 2004-02984 de las 14:46 horas del 23 de marzo, 2004-05228 de las 14:47 horas del 19 de mayo y 2004-06211 de las 10;50 horas del 4 de junio, estas últimas del 2004) (Lo destacado y subrayado es nuestro).

Como fácilmente se colige de la jurisprudencia transcrita, todo atraso o demora injustificada en el pago efectivo de las prestaciones legales, conlleva una flagrante violación al artículo 56 de la Constitución Política; es decir, la citada liquidación laboral debe darse en un tiempo razonable, esto es: dentro de los dos meses posteriores a la cesación.” (Dictamen C-376-2004, op. cit.).

Esta norma objetiva extraíble de la jurisprudencia constitucional, a nuestro entender no ha sido variada; por lo que extraña que en el presente proyecto de Ley se establezca que el importe del pago de prestaciones deberá hacerse efectivo a más tardar en los 30 días siguientes a la fecha en que se dé por concluida la relación laboral.

Hemos efectuado un estudio de la jurisprudencia constitucional posterior al año 2004 y hemos advertido que aquel plazo prudencial de 2 meses no ha sido variado, y podría seguirse considerando como un tiempo razonable para la tramitación respectiva. A lo sumo, podría estarse confundiendo con el hecho de que en fallos del año 2013, por ejemplo, se ordene a la Administración a pagar las prestaciones retrasadas en el plazo de un mes a contar a partir de la notificación de la sentencia estimatoria de amparo; situación que en nada cambia aquel plazo de 2 meses anteriormente aludido, porque en todos esos casos aquel se ha superado sobradamente y lo que se pretende es el pago más inmediato posible ante aquella inercia injustificada (Véanse las resoluciones Nºs 2013-2342 de las 09:20 hrs. del 22 de febrero de 2013, 2013-3896 de las 09:05 hrs. del 22 de marzo de 2013, 2013-5351 de las 09:05 hrs. del 19 de abril de 2013, 2013-6358 de las 09:05 hrs. del 10 de mayo de 2013, 2013-7096 de las 09:05 hrs. del 24 de mayo de 2013, 2013-8725 de las 09:05 hrs. del 28 de junio de 2013 y 2013-9418 de las 09:20 hrs. del 12 de julio de 2013; todas de la Sala Constitucional).

Incluso, la denominada Reforma Procesal Laboral –Ley Nº 9343- no introduce ninguna regulación al respecto. Sólo el ordinal 687 del actual Código de Trabajo dispone la obligación para las Administraciones Públicas de expedir simultáneamente los ceses con responsabilidad patronal con la orden de pago de prestaciones; debiendo publicarse el acuerdo de despido y la orden de pago respectiva, en la misma fecha en el Diario Oficial La Gaceta.

Dicho lo cual, preocupa entonces que con el proyecto de ley se establezca un plazo menor para el pago de este tipo de obligaciones que, para el caso de las Administraciones Públicas, es menor al que la propia jurisprudencia constitucional vinculante ha estimado reiteradamente como razonable para tramitar administrativamente lo correspondiente. Recuérdese que a falta de regulación especial en el empleo público, la norma del Código de Trabajo propuesta sería aplicable en las relaciones jurídico administrativas (arts. 9 de la LGAP y 51 del Estatuto de Servicio Civil).

Tampoco podríamos estar de acuerdo con la posibilidad que se sugiere en el proyecto de Ley, de fraccionar el pago de las prestaciones con el subsecuente reconocimiento de intereses, porque ya la Sala Constitucional estimó en al menos un precedente vinculante que el pago diferido o fraccionado de prestaciones es inconstitucional.

Nos referimos al voto Nº 2000-08232 de las 15:04 hrs. del 19 de setiembre de 2000, en el que la Sala estimó que el monto que le corresponde al servidor es un derecho suyo, es parte indiscutible de su patrimonio, cobijado constitucionalmente por el artículo 63 de la Constitución Política. Por lo que toda norma que autorice el pago en cuotas mensuales consecutivas dicha indemnización al trabajador cesado, no es acorde con el Derecho de la Constitución, pues implica diferir la responsabilidad patronal en desmedro del patrimonio del trabajador, que indiscutiblemente tiene derecho a percibir dichas sumas al momento en que se le cesa de su empleo con responsabilidad patronal.

Preocupa igualmente que se pretenda dar carácter de obligación líquida y exigible a la certificación emanada por la Inspección de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, porque aquella certificación en los más de los casos no necesariamente se puede corresponder al monto exacto de lo adeudado, pues en aquella instancia es sabido que en la práctica cotidiana se manejan sumas aproximadas referidas por los propios trabajadores, y subsecuentemente se llegan a cálculos igual de imprecisos o inciertos. No creemos que la Inspección de Trabajo sea o pueda ser considerada jurídicamente como autoridad competente para certificar un acto constitutivo de crédito exigible en esta materia.

Por último, preocupa igualmente por el grado de indeterminación, el establecimiento de responsabilidad personal administrativa que se intenta establecer en el proyecto de Ley consultado, en cabeza del “funcionario encargado”, cuando es sabido que al menos en el caso de la Administración Central del Estado (Poder Ejecutivo estrictu sensu, Ministerios y órganos adscritos), este tipo de indemnizaciones implican actos complejos en los que concurren conjuntamente distintas autoridades administrativas en la conformación de las resoluciones o acuerdos de pago respectivos (arts. 146 de la Constitución Política y 28.1 inciso b) de la LGAP, sólo por citar algunas normas aplicables) .

Conclusión:

            De conformidad con lo expuesto, esta Procuraduría estima que el proyecto de ley consultado presenta obvios inconvenientes jurídicos por eventuales roces de constitucionalidad señalados.

            Por lo demás, es obvio que su aprobación o no es un asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de la República.

Se deja así evacuada su consulta en términos no vinculantes.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

LGBH/sgg