14 de noviembre, 2017

C-263-2017

 

Señor

Mario H. Zárate Sánchez

Director Ejecutivo

Consejo de Transporte Público

Ministerio de Obras Públicas y Transportes

 

Estimado señor:

 

            Me refiero a su atento oficio N. DE-2016-3591 de 21 de diciembre de 2016, mediante el cual consulta si ese Consejo está sujeto al principio de caja única y a los lineamientos de la Autoridad Presupuestaria en orden a su presupuesto específico.

 

            La consulta se plantea porque el Consejo considera que es titular de un presupuesto propio, que no forma parte del presupuesto nacional por derivar del cobro de un canon que pagan los concesionarios y/o permisionarios del transporte público en sus distintas modalidades. En su criterio, el Consejo de Transporte Público no está comprendido en el artículo 1), incisos a) y b) de la Ley 8131, ya que es un órgano de desconcentración máxima y personería jurídica instrumental. Por lo que su presupuesto no debe estar sujeto a procedimientos de límites de gastos, rebajas, solicitudes de presupuestos extraordinarios que limitan la ejecución efectiva de los proyectos destinados al transporte público. Estima procedente que la totalidad de lo recaudado por concepto del canon a favor del Consejo se deposite en una cuenta a su nombre, por tratarse de un presupuesto específico, sin que le apliquen las restricciones del gasto público establecidas por la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria. Afirma que no es procedente considerar que se ha producido una derogación tácita de la Ley 7969, específicamente del artículo 27, al amparo del artículo 127, inciso e) de la Ley  8131. En concreto, consulta:

 

“1-.El presupuesto del Consejo de Transporte Público corresponde a un presupuesto específico, obtenido del cobro del canon cuya fijación se basa en el principio del servicio al costo, destinado al cumplimiento de las funciones propias de este Consejo, de tal forma que al amparo del artículo 27 de la Ley 7969, procede que la totalidad de su presupuesto, se deposite en una cuenta autorizada por la Tesorería Nacional en un banco del sector público que determine el Consejo, y que a dicho presupuesto no le aplican las restricciones o limitaciones al gasto público de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria?”.

 

            El criterio legal que funda la consulta está recogido en el oficio N. 2016003496 de 18 de octubre anterior, que se nos adjuntó.    

 

Nos remite Ud. el oficio N. DE-2016-2971 de 20 de octubre de 2017, por el cual se planteó esta misma consulta a la Contraloría General de la República. Así como la respuesta del Órgano Contralor, oficio 15347 (DFOE-IFR-0556) de 21 de noviembre del mismo año. Por medio de dicho oficio, la Contraloría declara que la consulta es inadmisible, por considerar que lo consultado es un tema de administración financiera que debe definir la Administración o bien con el Ministerio de Hacienda. Aclara que los oficios que la Dirección de Asuntos Jurídicos del CTP menciona fueron emitidos por la Contraloría en relación con el presupuesto del Consejo y no respecto de los temas que consultan. Agrega que la consulta puede someterse a conocimiento de la Procuraduría General de la República. Precisa que el Consejo es un órgano desconcentrado máximo del MOPT, por lo que forma parte de la Administración Central.

 

Como órgano del Ministerio de Obras Públicas y Transporte, el Consejo de Transporte Público forma parte de la Administración Central y por disposición de ley, sus recursos financieros, incluidos los del canon, deben ser gestionados con base en el principio de caja única.

 

 

A-. UN ORGANO DE LA ADMINISTRACION CENTRAL

 

            Argumenta el Consejo que el principio de caja única no le resulta aplicable por cuanto no está comprendido en el concepto de Administración Central del artículo 1 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, N. 8131 de 18 de septiembre de 2001. Afirmación que funda en su naturaleza de órgano de desconcentración máxima y el otorgamiento de una “personería jurídica instrumental”.

 

            Diversos artículos de la Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la Modalidad de Taxi, No. 7969 de 22 de diciembre de 1999, establecen que el Consejo de Transporte Público es un órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. En efecto, esa naturaleza de órgano desconcentrado resulta de los artículos 3, inciso a), 5 y 6 de la citada Ley, que disponen:

 

“ARTÍCULO 3.- Ámbito de aplicación

 

a)                 El Consejo de Transporte Público, órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, regula y controla en todo el territorio nacional el transporte remunerado de personas en la modalidad de taxi.(….).

 

ARTÍCULO 5.- Creación

 

Créase el Consejo de Transporte Público, en adelante el Consejo, como órgano con desconcentración máxima, con personería jurídica instrumental.

 

ARTÍCULO 6.- Naturaleza

 

La naturaleza jurídica del Consejo será de órgano desconcentrado, especializado en materia de transporte público y adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

 

Se encargará de definir las políticas y ejecutar los planes y programas nacionales relacionados con las materias de su competencia; para tal efecto, deberá coordinar sus actividades con las instituciones y los organismos públicos con atribuciones concurrentes o conexas a las del Consejo.

 

El Consejo establecerá, en los principales centros de población del país, las oficinas que considere necesarias para facilitar los trámites administrativos referentes a la aplicación de esta ley. Para cumplir sus fines, el Consejo podrá celebrar toda clase de actos, contratos y convenios con entidades y personas tanto públicas como privadas”.

 

            De esas disposiciones resulta claro que el Consejo es órgano y no persona jurídica y que, como órgano, pertenece al Ministerio de Obras Públicas y Transportes. De lo cual se deriva incontestablemente que forma parte de la Administración Central del Estado. Pertenencia que no queda desvirtuada por el hecho de que el artículo 5 le atribuya personalidad jurídica instrumental.

 

Debe señalarse que esta pertenencia del Consejo a la Administración Central deriva de su propia condición de órgano del MOPT. No depende de lo dispuesto en el artículo 1, inciso a) de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos. La enumeración que dicho numeral establece tiene como objeto, ciertamente, establecer a qué organismos les resultan aplicables sus disposiciones y dado que una ley especial, la Ley 7969, ha creado el Consejo como órgano del MOPT, se sigue que está comprendido por las disposiciones de la Ley 8131. Recuérdese que esta norma fija el ámbito de aplicación de la Ley respecto de la Administración Central y especifica que esta está constituida por el Poder Ejecutivo y sus dependencias.

 

            Consecuentemente, en ausencia de una norma posterior a la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos que excluya al Consejo de su ámbito de aplicación, debe concluirse que dicho Órgano está sujeto a dicha Ley.

 

            Procede, reiterar que el otorgamiento de una personalidad jurídica instrumental no tiene el efecto de crear un ente descentralizado. Si se otorga personalidad jurídica instrumental es porque el organismo que la recibe no constituye un ente, y como órgano que es, ese organismo sigue perteneciendo a un ente mayor, que en el presente caso es el Estado. Una personalidad de alcances reducidos según ha indicado este órgano y ratificado la jurisprudencia judicial, puesto que está limitada a la gestión de los recursos que se le asignan, lo que implica un presupuesto propio y la posibilidad de contratar con los recursos presupuestados. Efectos limitados de la personalidad instrumental que la Sala Constitucional retuvo al analizar lo dispuesto en la Ley 7969. Efectivamente, la Sala en resolución N. 15716-2005 de 14:55 hrs. del 16 de noviembre de 2005 estimó que de la personalidad instrumental se infiere la facultad de celebrar contratos administrativos para satisfacer las necesidades de orden material y humano, pero que esta no es ilimitada:

 

“Es claro que la personería que ostenta el Consejo de Transporte Público según el artículo 5º de la Ley No. 7969 no sólo le autoriza para administrar sus propios recursos de manera independiente al órgano al que pertenece, sino también para suscribir los contratos - de servicios y personal- que sean necesarios para el ejercicio de sus funciones y competencias, lo cual no implica, en modo alguno, una delegación inconstitucional de competencias como lo interpreta el accionante. Es menester tomar en consideración que la figura de la personificación presupuestaria, también llamada personalidad instrumental, interórganica, incompleta o legitimación separada, responde a claros y evidentes principios de orden constitucional que informan la organización y función administrativa tales como los de eficacia, eficiencia, celeridad y agilidad, frente a la usual rigidez y entrabamiento de la organización del Estado. Nótese, adicionalmente, que la personalidad instrumental resulta, per se, limitada para un sector de actividad determinado -contratación de recursos y servicios de orden material y humano- con el propósito de obtener una gestión presupuestaria independiente a la del Gobierno central -respecto de partidas incluidas, obviamente, en el presupuesto ordinario- que le permita al órgano respectivo actuar de formal ágil, flexible y expedita. Consecuentemente, la personalidad instrumental no se proyecta, indiscriminadamente, para todo tipo de contratación administrativa, por su ámbito limitado. Consecuentemente, se debe denegar la acción en lo que a este punto corresponde”. Resolución adicionada por la N. 2007-2009 de 14:43 de 11 de febrero de 2009, a efecto de comprender al Tribunal Administrativo de Transporte como órgano con personería jurídica instrumental.

 

Puesto que el Consejo forma parte de la Administración Central en los términos del artículo 1, inciso a) de la Ley 8131, se sigue que está sujeto a la competencia de la Autoridad Presupuestaria, según lo dispuesto en los artículos 21 y 23 de la citada Ley. Para que esa competencia no fuere aplicable al Consejo se requeriría de una norma que exceptuase esa aplicación. Norma que necesariamente tendría que ser posterior a la Ley 8131 y que, en el estado actual del ordenamiento, no ha sido emitida.

 

El que a un determinado organismo le resulte aplicable la Ley de Administración Financiera, no significa que todas y cada una de sus disposiciones van a ser aplicadas. Existen, por el contrario, diversos grados de aplicación. Lo que se motiva en que algunas de las disposiciones son de aplicación general pero otras solo son aplicables a los órganos de la Administración Central. Es el caso de las disposiciones que regulan la ejecución presupuestaria y, en particular la aplicación del principio de caja única. Principio que resulta aplicable al Consejo no solo por disposición de la citada Ley sino porque así lo impone su Ley de creación.

 

 

B-.  LA LEY 7969 DISPONE QUE LOS RECURSOS DEL CONSEJO SE SOMETEN A CAJA UNICA

 

            Afirma el Consejo que la Ley de Administración Financiera de la República no ha derogado los artículos 7, 26, 27 y 61 de la Ley 7969, afirmación que se dirige a establecer que los recursos del canon no tienen que ingresar a caja única del Estado.

           

            El principio de caja única tiene su fundamento en el artículo 185 de la Constitución Política. Conforme el principio de caja única, que en realidad es una manifestación del principio de unidad presupuestaria, los fondos públicos deben ser necesariamente reunidos y administrados en común. Para lo cual se centralizan las diversas operaciones financieras, presupuestarias o extrapresupuestarias, que impliquen manejo o disposición de fondos públicos. El objetivo es facilitar el manejo transparente de los fondos públicos y posibilitar el control del Ministerio de Hacienda sobre las distintas operaciones financieras a cargo de esos fondos. A efecto de hacer realidad lo dispuesto constitucionalmente, la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos fue modificada en su artículo 66 para disponer:

 

“66.- Caja única

 

Todos los ingresos que perciba el Gobierno, entendido este como los órganos y entes incluidos en los incisos a) y b) del artículo 1º de esta Ley, cualquiera que sea la fuente, formarán parte de un fondo único a cargo de la Tesorería Nacional. Para administrarlos, podrá disponer la apertura de una o varias cuentas en colones o en otra moneda.

 

Los recursos recaudados en virtud de leyes especiales que determinen su destino, se depositarán en cuentas abiertas por la Tesorería Nacional en el Banco Central de Costa Rica. Estos recursos financiarán total o parcialmente, según lo disponga la ley respectiva, el presupuesto de gastos del ente responsable de la ejecución del gasto.

 

La Tesorería Nacional girará los recursos a los órganos y entes, de conformidad con sus necesidades financieras según se establezca en la programación presupuestaria anual”.

 

            Dado que el artículo 66 de la Ley 8131 en su primer párrafo señala que la administración de la caja única corresponde a la Tesorería Nacional, se sigue que corresponde a ésta administrar efectivamente los recursos líquidos que allí ingresan, conforme la programación financiera que el titular de esos recursos haya hecho y la disponibilidad de éstos. La decisión de abrir una sola cuenta o varias corresponde también a la Tesorería. En ese sentido, corresponde a dicho órgano definir cuáles cuentas abrirá y dónde lo hará. Lo anterior sin perjuicio de que la administración de la liquidez debe permitir el cumplimiento de los compromisos financieros de las organizaciones correspondientes.

 

            Aun cuando la consulta no menciona expresamente este artículo 66, puesto que se pretende que el Consejo pueda depositar la totalidad de su presupuesto en una cuenta que él mismo determine, debemos entender que sí se cuestiona la aplicación de ese numeral.

 

            Debe tomarse en cuenta que el primer párrafo de este artículo se refiere a todo ingreso que corresponda a la Administración Central, comprensiva de todos los órganos del Poder Ejecutivo, incluidos aquéllos que tienen una personalidad jurídica instrumental. Recursos que se consideran parte de un fondo único, instrumento de administración de la liquidez. Los órganos con personalidad instrumental mantienen la facultad de tener un presupuesto propio, de administrar los recursos que por disposición de la ley le corresponden, pero los ingresos correspondientes forman parte de la caja única correspondiente y su desembolso no es libre, sino que debe responder a una programación.

 

            Esa programación es, ante todo, la programación realizada por la propia entidad beneficiaria. Programación que implica definir la finalidad del gasto que va a ser financiado con la transferencia y el momento en que se requiere contar con los recursos. La sujeción a esa programación actúa como una justificación tanto para la erogación de los fondos públicos por parte del Ministerio de Hacienda, como de la solicitud de la entidad beneficiaria de esos recursos y del gasto que a cargo de ellos va a realizar. Sobre este requisito hemos indicado:

 

 “Este aspecto es sumamente importante: la administración financiera implica programación no sólo en la elaboración del presupuesto sino también en su ejecución y la administración de la liquidez (artículos 19, 20, 23, 42, 43 y 66 de la Ley 8131). Es con base en esa programación que se deben girar los recursos. Esa programación debe asegurar la disponibilidad de los recursos. No constituye un fin de la administración de los recursos el acumular disponibilidades. Los recursos son para cumplir los fines públicos, dando debida satisfacción a las obligaciones suscritas por las autoridades competentes en el momento debido según la programación”. Dictamen C-297-2005 de 18 de agosto de 2005.

 

         La Ley 7969 determina que tanto el Consejo como el Tribunal Administrativo de Transporte se financiarán con determinados recursos y dispone que esos recursos no pueden ser utilizados para financiar otras actividades, con lo cual los está destinando exclusivamente a los fines que tutelan el Consejo y el Tribunal. En esa medida pueden considerarse que tienen un destino específico aun cuando su origen no sea tributario. Empero, esa circunstancia no permite interpretar que los recursos deban ser presupuestados originariamente en un presupuesto separado de la Ley de Presupuesto. Por el contrario, una conclusión en ese sentido iría a contrapelo de lo dispuesto en los artículos 25, inciso d) y 27 de esa misma ley. Este último numeral dispone

 “ARTÍCULO 27.- Administración de recursos

 

Todos los recursos financieros a que hace mención esta ley ingresarán a la Tesorería Nacional. Por medio del Presupuesto de la República el Ministerio de Hacienda destinará la totalidad de los ingresos provenientes de esta ley en favor del Consejo y del Tribunal, para cubrir los gastos correspondientes a la ejecución de las funciones que les han sido asignadas a dichos órganos”.

 

            Nótese que la obligación de sujetarse a caja única refiere a todos los recursos financieros. El Consejo encuentra su financiamiento en las fuentes que dispone el artículo 24 de la Ley 7969:

 

“ARTÍCULO 24.- Fuentes de financiamiento

 

El Consejo y el Tribunal tendrán el siguiente financiamiento:

 

a)                 Los fondos procedentes de los presupuestos ordinarios y extraordinarios de la República.

 

b)                 Los aportes, las donaciones, los préstamos, las subvenciones y las contribuciones de personas naturales o jurídicas, nacionales e internacionales.

 

c)                  Los cánones que esta ley establece sobre las concesiones y los permisos de transporte remunerado de personas en la modalidad de buses y taxis.

 

d)                 El cobro de los trámites y servicios que se fijen por reglamento”.

 

 

            Ciertamente, conforme lo dispuesto en el primer párrafo del artículo 66 antes transcrito los recursos del Consejo forman parte de caja única. Lo que comprende los cánones. Empero, esta incorporación no innova respecto del Consejo. En efecto, esa incorporación ya estaba ordenada por el legislador, que dispuso esa incorporación en la Ley 7969. En consecuencia, lo dispuesto en el artículo 66 no se contrapone en forma alguna a lo dispuesto en la Ley 7969.

 

            Recalcamos, la propia Ley 7969 obliga a que los recursos financieros, incluyendo los cánones que reciba el Consejo, se incorporen a caja única y sea desde allí que sean presupuestados y administrados. Ergo, en el presupuesto nacional el Poder Ejecutivo deberá incluir a favor del Consejo las transferencias correspondientes a esos ingresos, con la finalidad de que este pueda hacer frente a las necesidades conforme la programación que se haya realizado.

 

            Notamos, por otra parte, que la necesidad de que los recursos sean incorporados al presupuesto nacional es conforme con lo dispuesto en el artículo 7 de la misma ley. De acuerdo con ese numeral, el Consejo propone al Ministerio de Obras Públicas y Transportes sus presupuestos anuales, aspecto que es importante para efecto de la transferencia de los recursos correspondientes. Pero quizás más relevante en orden a esa incorporación es lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley 7969 en orden a los cánones. Se dispone:

 

“Artículo 25.- Cálculos del canon

 

Por cada actividad regulada, el Consejo cobrará un canon consistente en un cobro anual que se dispondrá de la siguiente manera:

 

a)                 El Consejo calculará el canon de cada actividad según el principio de servicio al costo y deberá establecer un sistema de costeo apropiado para cada actividad regulada.

 

b)                 Cuando la regulación por actividad involucre varias empresas, la distribución del canon seguirá criterios de proporcionalidad y equidad.

 

c)                  En el mes de junio de cada año, el Consejo presentará ante la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos, para su aprobación, el proyecto de cánones para el año siguiente, con su justificación técnica. Recibido el proyecto, la Autoridad Reguladora dará audiencia, por un plazo de diez días hábiles, a las empresas reguladas para que expongan sus observaciones al proyecto de cánones. Transcurrido el plazo, se aplicará el silencio positivo.

 

d)         El proyecto de cánones deberá aprobarse a más tardar el último día hábil de agosto del mismo año. Vencido este término sin el pronunciamiento de la Autoridad Reguladora, el proyecto se incluirá dentro del Ministerio de Obras Públicas y Transportes y se tendrá por aprobado en la forma presentada por el Consejo y el Tribunal. El Consejo determinará los medios y los procedimientos adecuados para recaudar los cánones referidos en esta Ley”.

           

Como se indicó en el dictamen C-072-2002 de 11 de marzo de 2002:

 

“Es evidente que entre "del" y "Ministerio" falta una palabra. Pero del orden lógico se deriva que esa palabra no puede ser sino "presupuesto del". Lo cual viene ratificado por el artículo 7, in fine de la Ley.

 

Aspecto que se tomó en cuenta en el dictamen C-073-2016 de 13 de abril de 2016, que si bien reconoce que los recursos del canon constituyen un destino específico, que deben ser destinados a financiar al Consejo y al Tribunal Administrativo de Transportes, también señaló que el artículo 27 dispone que esos recursos deben ser incorporados para su presupuestación en el Presupuesto Nacional.

 

Se argumenta que al no ser el Consejo parte de la Administración Central y al contar con una ley especial que establece la titularidad de un presupuesto específico, no opera la derogación tácita de los artículos 7, 26,  27 y 61 de la Ley 7969, que dispone el numeral 127 de la Ley 8131.

 

            Ciertamente, el artículo 127, inciso e) de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos dispone la derogatoria de las disposiciones que otorguen a entes y órganos públicos incluidos en los incisos a) y b) del artículo 1, entre los cuales se encuentra el Consejo, la facultad de manejar recursos financieros sin que estos ingresen a la caja única del Estado. Pero es lo cierto que entre el artículo 66 de la Ley 8131, que dispone el ingreso de los recursos a caja única del Estado y los artículos 7, 26 y 27 de la Ley 7969 no hay una situación de antinomia jurídica. Por el contrario, en el tanto el artículo 27 impone la incorporación a caja única (a la Tesorería) se sigue que hay una correspondencia entre ese artículo 66 y el 27.

 

            Por demás, en vista de que el artículo 66 no impide la titularidad de un presupuesto propio sino que regula la administración de la liquidez, se sigue que tampoco contraviene la facultad de contratar que el numeral 61 de la Ley 7969 reconoce al Consejo de Transporte Público. Por ende, de ningún modo respecto de ese numeral se presenta una situación de antinomia normativa.  

 

 

CONCLUSION:

 

            Conforme lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

1-.  El Consejo de Transporte Público, órgano desconcentrado del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, es parte de la Administración Central del Estado, para los efectos del artículo 1, inciso a) de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos.

 

2-. Como parte de la Administración Central, el Consejo está sujeto a la competencia de la Autoridad Presupuestaria, según los términos de los artículos 21 y 23 de la Ley 8131. No existe, en el estado actual del ordenamiento, una norma de rango legal que excepcione esa aplicación.

 

3-.Conforme lo dispuesto en los artículos 25 y 27 de la Ley de 7962 de los recursos del Consejo de Transporte Público, están sujetos al principio de caja única. Lo que comprende necesariamente los cánones.

 

4-. La administración de los recursos financieros correspondientes se sujeta, en consecuencia, a lo dispuesto en el artículo 66 de la Ley de Administración Financiera y Presupuesto Público.

 

Atentamente,

 

 

 

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA GENERAL ADJUNTA

 

MIRCH/gap