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Texto Opinión Jurídica 135
 
  Opinión Jurídica : 135 - J   del 10/11/2017   

01 de abril, 2013

10 de noviembre de 2017


OJ-135-2017


 


Licenciada


Ericka Ugalde Camacho


Comisión Permanente de Gobierno y Administración


Asamblea Legislativa


Jefe de Área


 


 


Estimada señora:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, doy respuesta al oficio CG-141-2017 de 19 de setiembre de 2017.


 


Mediante oficio CG-141-2017   de 19 de setiembre de 2017 se nos ha puesto en conocimiento el acuerdo de la Comisión Permanente de Gobierno y Administración de consultarnos el proyecto de Ley N.° 20.390 “Ley para Fortalecer la capacidad de los gobiernos locales en materia de planificación urbana y el respeto a los Derechos de Propiedad.”


 


Ahora bien, es conocido que en lo que compete a la función consultiva, la Procuraduría General de la República es el Órgano Superior Consultivo de la Administración Pública. Esto está establecido en su Ley Orgánica. Sin embargo, también es notorio que, en un afán de colaboración y por un prurito de deferencia hacia el Poder Legislativo, ha sido práctica histórica de este Órgano Superior Consultivo atender las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por señores o señoras diputados, en relación con determinados proyectos de Ley. Lo anterior en razón de la existencia de un evidente interés público y sin perjuicio de que las opiniones jurídicas, que en estos casos se emitan, carezcan de un carácter vinculante. (Sobre el punto, basta consultarse la Opinión Jurídica OJ-31-2011 de 7 de junio de 2011).


 


Con el objetivo de evacuar la consulta, se ha considerado oportuno referirse a los tres siguientes extremos: a. El proyecto de Ley derogaría las competencias de la Dirección de Urbanismo en materia de control urbano b. En relación con la derogación parcial del artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana.


 


 


A.                EL PROYECTO DE LEY DEROGARIA LAS COMPETENCIAS DE LA DIRECCION DE URBANISMO EN MATERIA DE CONTROL URBANO.


 


El proyecto de Ley 20.390, aparte de pretender– mediante una reforma al artículo 2 de la Ley de Planificación Urbana – que la función de ordenamiento territorial sea una competencia esencialmente municipal, derogaría a su vez  las competencias de la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo en materia de control urbano.


 


En este sentido, conviene enumerar las competencias de la Dirección de Urbanismo que específicamente serían derogadas:


 


1.      Derogaría la competencia general en materia de control de cumplimiento de normas de interés nacional en materia urbanística (art.7.4 de la Ley de Planificación Urbana)


 


2.      Derogaría las funciones de control que la Dirección ejerce en materia de aprobación de planes reguladores, visados de planos de urbanización, y la atribución para denunciar ante las municipalidades las infracciones urbanísticas. (art. 10, 13, 17.2  y 18  ídem)


 


3.      Derogaría las competencias de la Oficina de Planeamiento del Área Metropolitana de San José, adscrita a la Dirección de Urbanismo, y que tiene funciones en materia de planificación del Desarrollo Urbanístico del Gran Área Metropolitana. (artículos 63. 64 y 65 ídem)


 


Así se eliminarían, sin sustituirlas por unas nuevas,  las potestades y atribuciones con las que actualmente cuenta la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo para ejercer el control urbano y garantizar una coordinación y concertación con las Municipalidades. 


 


Luego, conviene notar de que desde la promulgación de la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, N.° 1788 de 24 de agosto de 1954, se le ha reconocido a dicho Instituto una función reguladora y de control urbano que debe ser ejercida en coordinación con las municipalidades. Esto a pesar de que ya en dicha Ley se atribuía a las municipalidades la función de la planificación urbana. Tal y como se explicó en ese momento histórico, la función de control urbano del Instituto tendría un carácter complementario respecto de las municipalidades, pero también tendría una finalidad coordinadora para garantizar el bienestar general de los ciudadanos.  Al respecto, conviene hacer cita, en lo conducente, del artículo titulado Breves Consideraciones sobre el Problema del Urbanismo  escrito por el Gerente Fundador del Instituto, Rodrigo Carazo Odio, y que fueran publicados en la Revista de la Universidad de Costa Rica en 1958:


 


La debilidad jurídica y económica que padece nuestro Municipio y que le impide enfrentarse con propiedad al crecimiento urbano, se agrava con la circunstancia de que, en muchos casos, no existe en los funcionarios municipales fin~ conciencia clara de sus obligaciones. La tradición, la falta de recursos, la carencia de instrumentos jurídicos y la ignorancia, atentan contra el correcto cumplimiento de las funciones municipales. Si la Constitución obliga al Municipio y la ley exige al Instituto Nacional de Vivienda, y Urbanismo el cumplimiento de funciones complementarias, la coordinación se impone.(…)


 


(…) Dijimos que al INVU corresponde planear, asesorar y preparar planos reguladores; que la ejecución de los mismos corresponde a las Municipalidades y que éstas, sin recursos técnicos, jurídicos ni económicos, no están en capacidad de llevarlos a la práctica. La coordinación a que antes hicimos referencia, entre el INVU y las Municipalidades, debe cuanto antes ser efectiva. (CARAZO ODIO, RODRIGO. CONSIDERACIONES SOBRE EL PROBLEMA DEL URBANISMO. Revista de la Universidad de Costa Rica, Vol. 18, 1958)


 


En este mismo orden de ideas, conviene notar que un principio estructural de la Constitución costarricense es la necesaria coordinación entre el las instituciones nacionales y las municipalidades.  Es decir que la Constitución, en virtud de haber consagrado una forma unitaria de gobierno,  no ha previsto un sistema municipal que funcione a espaldas de las instituciones nacionales, sea el Estado o las instituciones descentralizadas. Esto en el tanto dichas instituciones tienen por finalidad última garantizar el interés general de la toda la población por lo que la coordinación entre ellas y las municipalidades es imperativa.


 


Luego, debe indicarse que en la sentencia N.° 5445-1999 de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999, la Sala Constitucional reconoció que este principio de coordinación es de aplicación en materia de urbanismo indicando que si bien la planificación urbana es competencia de los gobiernos locales, la misma debe ordenarse de conformidad con las directrices y lineamientos generales del Plan Nacional de Urbanismo elaborado por el Poder Ejecutivo (a propuesta de la Dirección de Urbanismo del INVU y el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica) e integrado en el Plan Nacional de Desarrollo a que alude la Ley de Planificación Nacional.


 


Valga incluso precisar que en esa misma sentencia, la Sala Constitucional expresamente señaló que en virtud de la necesaria coordinación que debe existir entre las instituciones nacionales y el gobierno local en materia de urbanismo, no se puede considerar inconstitucionales las potestades de la Dirección de Urbanismo para revisar y aprobar los planes reguladores y para examinar y visar los planes correspondientes a proyectos de urbanización o de fraccionamiento. Se transcribe en lo conducente la sentencia N.° 5445-1999:


 


Esta obligación de coordinación entre las instituciones del Estado y las municipalidades está implícita en la propia Constitución Política; así por ejemplo, en lo que se refiere a la potestad tributaria municipal, en tanto que, la iniciativa debe ser de los propios Concejos, tanto para su aprobación por parte de la Asamblea Legislativa, como para la exención de los tributos, aún tratándose de la política económica del Estado, como se indicó en sentencia número 2311-95, supra citada; con lo cual, se está diciendo que debe existir una debida y obligada coordinación entre el Estado y los entes corporativos locales, cumpliéndose así lo ordenado por esta disposición, sin que ello implique una invasión a la autonomía municipal. Igualmente, estima la Sala que en materia de planificación urbana se debe dar esa misma relación de coordinación, aun cuando se ha definido -por disposición constitucional- que la planificación urbana es competencia de los gobiernos locales, la misma debería ordenarse de conformidad con las directrices y lineamientos generales del Plan Nacional de Urbanismo elaborado por el Poder Ejecutivo (a propuesta de la Dirección de Urbanismo del INVU y el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica) e integrado en el Plan Nacional de Desarrollo a que alude la Ley de Planificación Nacional, en el entendido de que ese Plan debe ser aprobado por una ley ordinaria. Con este marco de referencia, es que analizan las normas cuestionadas…


 


En virtud de lo anterior, es que el artículo 16 impugnado no es inconstitucional en cuanto sujeta el contenido de los planes reguladores al Plan Nacional de Desarrollo Urbano; y consecuentemente, los artículos 10 incisos 1) y 2), 17 inciso 2) y 18 tampoco son contrarios a la autonomía municipal en cuanto confieren a la Dirección de Urbanismo las atribuciones para revisar y aprobar los planes reguladores y para examinar y visar los planes correspondientes a proyectos de urbanización o de fraccionamiento para efectos de urbanización, previamente a su aprobación por las municipalidades correspondientes, en tanto se entienda que esa tarea debe darse en los términos señalados en el propio artículo 18 impugnado, sea, por motivos "legales o técnicos, cuya vigencia sea de absoluto interés nacional o regional", de conformidad con los lineamientos dados en el Plan Nacional de Desarrollo Urbano; motivo por el cual, también debe desestimarse la acción en relación con estas disposiciones.


 


      En todo caso es necesario insistir en que el principio constitucional de coordinación exige que en aquellas materias donde se reconoce un interés local pero que tienen trascendencia en relación con el interés nacional, se exija una debida colaboración y concatenación de competencias entre las instituciones nacionales y las municipalidades. Al respecto, conviene citar la resolución N.° 13577-2007 de las 14:40 horas del 19 de setiembre de 2007, la cual resolvió un conflicto de competencias entre el Poder Ejecutivo y la Municipalidad de Santa Ana:


 


Esta Sala en anteriores oportunidades ha realizado una ponderación entre las competencias nacionales y las competencias locales, entendiendo en principio, que no puede crearse un conflicto por antagonismo entre ambas, por cuanto la materia que integra el fin general de "los intereses y servicios locales" debe coexistir con los intereses y servicios públicos "nacionales" o "estatales", sobre todo en resguardo de la autonomía garantizada constitucionalmente a las municipalidades frente al poder central. Es por ello como se indicó, que resulta indispensable que exista una relación de coordinación entre las entidades municipales y los demás órganos públicos, incluyendo al Poder Ejecutivo.


 


Así las cosas, conviene acotar que en el tanto las derogatorias propuestas por el proyecto de Ley eliminarían, del todo, los instrumentos jurídicos de coordinación, es claro que dicha iniciativa podría contener un vicio de inconstitucionalidad.


 


Cabe aclarar que el vicio de inconstitucionalidad que creemos haber hallado en el proyecto de Ley persiste aunque éste no pretenda derogar el instituto del Plan Nacional de Desarrollo Urbano – previsto desde el artículo 1 de la Ley de Planificación Urbana – ni elimine el artículo 7.1 de esa misma Ley – que le da a la Dirección de Urbanismo una competencia para elaborar dicho Plan Nacional de Desarrollo Urbano -, pues es claro que al derogarse la competencia de aquella Dirección para aprobar los planes reguladores cantonales, se priva a las autoridades del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo de las atribuciones necesarias y efectivas para garantizar la sujeción de los planes cantonales al Plan Nacional de Desarrollo Urbano y por tanto, para hacer eficaz la coordinación entre las autoridades centrales y las municipalidades en materia de urbanismo.


     


Una suerte semejante correrían las disposiciones derogatorias del proyecto que pretenden eliminar los artículos 28 al 31 de la Ley Orgánica del Ambiente y que le otorgan al Poder Ejecutivo, además de a las municipalidades, competencias en materia de ordenamiento territorial.


 


Finalmente, es de advertir que el proyecto de Ley, mediante una reforma parcial del inciso 5 del artículo 58 de la Ley de Planificación Urbana, pretendería eliminar el impedimento que tienen actualmente las municipalidades para otorgar permisos de construcción en zonas declaradas administrativamente bajo régimen de Renovación Urbana.


 


En este sentido, conviene notar que, de acuerdo con el artículo 1 de la Ley de Planificación Urbana, se debe entender por Renovación Urbana, aquel  proceso de mejoramiento dirigido a erradicar las zonas de tugurios y rehabilitar las áreas urbanas en decadencia o en estado defectuoso y la conservación de áreas urbanas y la prevención de su deterioro.


 


      Luego, debe advertirse que en virtud del artículo 53 de la Ley de Planificación Urbana, declarada una zona bajo el régimen de Renovación Urbana, se le reconoce a las municipalidades una facultad remodeladora para rehabilitar dicha área. Esto implica la imposición de una limitación a los permisos de construcción por un plazo máximo de 5 años. Esto de conformidad con los numerales 52 y 53 de la misma Ley.


 


No debe soslayarse la importancia de las limitaciones a los permisos de construcción en relación con el régimen de Renovación Urbana, pues dicho proceso puede llegar a implicar la redistribución de lotes para asegurar el bienestar de las personas. Así se comprende que la limitación temporal  a los permisos de construcción es una condición necesaria para los procesos de Renovación Urbana se realicen de forma ordenada y eficaz.


 


 


B.                EN RELACIÓN CON LA DEROGACIÓN PARCIAL DEL ARTÍCULO 70 DE LA LEY DE PLANIFICACIÓN URBANA.


 


De otro extremo, el proyecto de Ley pretende la derogatoria parcial  del artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana. Particularmente pretende eliminar su último párrafo,  el cual  exime al Estado y sus instituciones de pagar el impuesto municipal de construcciones, siempre que se trate de obras de interés social, o  de instituciones de asistencia médico-social o educativas. De acuerdo con el mismo artículo 70, este impuesto se paga una vez otorgada la respectiva licencia de construcción. Al respecto, baste citar la Opinión Jurídica OJ-139-2015 de 7 de diciembre de 2015:


 


Las municipalidades, además de estar facultadas para el otorgamiento de la licencia de construcción, tienen la potestad de cobrar un impuesto  sobre el valor de las “construcciones y urbanizaciones” que previamente hayan autorizado a través de la respectiva licencia municipal, de conformidad con lo previsto en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana. Dice en lo que interesa el artículo 70:


Articulo 70.-


 


Se autoriza a las municipalidades para establecer impuestos, para los fines de la presente ley, hasta el 1% sobre el valor de las construcciones y urbanizaciones que se realicen en el futuro, y para recibir contribuciones especiales para determinadas obras o mejoras urbanas. Las corporaciones municipales deberán aportar parte de los ingresos que, de acuerdo con este artículo se generen, para sufragar los gastos originados por la centralización que de los permisos de construcción se realice. No pagarán dicha tasa las construcciones del Gobierno Central e instituciones autónomas, siempre que se trate de obras de interés social, ni las de instituciones de asistencia médico-social o educativa.


 


Teniendo en cuenta las disposiciones contenidas en la Ley de Construcciones y en la Ley de Planificación Urbana, el cobro de la licencia de construcción y del impuesto respectivo, responde no solo a la necesidad de las municipalidades de contar con fondos para sufragar los gastos propios de la localidad que administra, sino también a la necesidad de ejercer un control ordenado de la planificación urbana dentro de una determinada circunscripción territorial.


 


No obstante, el artículo 75 de la Ley de Construcciones, N° 833 del 2 de noviembre de 1949, establece algunos supuesto en los que no se requiere la licencia municipal para construir, tal es el caso de los edificios públicos construidos por el Gobierno Central y construcciones y las edificaciones construidas por otras Dependencias del Estado debidamente autorizadas por la Dirección General de Obras Públicas. Indica el citado artículo


 


“Artículo 75.- Edificios Públicos. Los edificios públicos, o sean, los edificios construidos, por el Gobierno de la República, no necesitan licencia Municipal. Tampoco la necesitan edificios construidos por otras dependencias del Estado, siempre que sea autorizados y vigilados por la Dirección General de Obras Públicas”.


     


Luego, debe indicarse que, en una buena técnica legislativa, y a efecto de ponderar adecuadamente la derogatoria parcial  del artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana, el Legislador debe tener en consideración que, tal y como se ha dicho en la Opinión Jurídica recién transcrita, el artículo 75 de la Ley de Construcciones ha establecido que los edificios públicos construidos por el Gobierno Central, amén de las  construcciones y las edificaciones construidas por otras Dependencias del Estado debidamente autorizadas por la Dirección General de Obras Públicas, no requieren licencia de construcción por lo que, de por sí, no se hallan sujetas al impuesto de construcciones.


 


 


C.        CONCLUSION                                        


 


Con fundamento en lo expuesto se tiene por evacuada la consulta del proyecto de Ley N.° 20.390 indicando que podría tener problemas de inconstitucionalidad amén de defectos de técnica legislativa.


 


Atentamente,


 


 


 


 


                                                                                Jorge Oviedo Álvarez


                                                                                Procurador Adjunto 


JOA/gcga