08 de enero del 2018

C-001-2018

 

Máster

Gilberto Monge Pizarro

Alcalde

Municipalidad de Mora

 

Estimado señor:

 

Con aprobación del señor Procurador General de la República, se conoce oficio número AMM-549-2017 fechado 20 de noviembre  de 2017, a través del cual solicita criterio respecto al Salario Escolar.  Así, peticiona dilucidar lo siguiente:

 

“¿Para el régimen municipal, el salario escolar debe tratarse como un componente salarial…?”

 

 

I.- SOBRE LOS ANTECEDENTES:

 

Conjuntamente, con el oficio supra mencionado se adjuntó pronunciamiento Legal de la Municipalidad consultante, el cual, referente al tema de interés concluyó lo siguiente:

 

“…1…el salario escolar para el sector público debe entenderse como un componente salarial, el cual deberá asumirlo de forma plena, directa y absoluta la parte patronal.

 

 2. Que las Municipalidades…formamos parte del sector público. Así pues, los colaboradores municipales deben ser considerados como funcionarios públicos y todo criterio o posición contraria a ello debe ser catalogada como discriminatoria…

 

3. La jurisprudencia de la Sala Segunda establece que es de carácter obligatorio para el sector público la aplicación del componente salarial correspondiente al salario escolar…” 

 

 

II.- SOBRE EL PAGO DE SALARIO ESCOLAR A SERVIDORES MUNICIPALIDADES

 

La presente consulta se direcciona, puntualmente, a determinar la naturaleza jurídica del salario escolar en el régimen municipal.

De suerte tal que, resulte importante establecer, primeramente, la viabilidad normativa que ostentan los funcionarios del ente territorial para percibir el extremo dicho.

Sobre el particular, esta Procuraduría General de la República, se ha pronunciado al indicar que la normativa que rige el salario escolar es aplicable también a la Administración descentralizada, incluyendo, claro está, a las Municipalidades.

Por lo que, deviene palmaria la viabilidad jurídica que detentan los Gobiernos Locales para cancelar el salario escolar a sus servidores, siempre y cuando se emita el Reglamento requerido al efecto. Así, se ha indicado:

“…Así, este Despacho, en una consulta similar a la planteada, señaló muy atinadamente:

“Ahora bien, teniendo presente lo anterior, y considerando además que el denominado salario escolar fue pensado como una política salarial para el Sector Público, se extendió también al sector descentralizado, incluso a las empresas públicas, según lo dispuso la Autoridad Presupuestaria mediante resolución AP-34-94 mencionada con anterioridad. Por ello, al ser las municipalidades parte de este sector, y formar parte de la Administración Pública… (nada obsta para que dicho salario pueda serle retribuido a los servidores municipales. En ese caso, la municipalidad puede hacer uso de la autonomía administrativa y financiera que le confiere la Constitución Política y la Ley, a efecto de adecuar el pago en cuestión, dentro de los límites de la razonabilidad y proporcionalidad, con observancia de lo previsto en el artículo 122 del Código Municipal y previa aprobación de la Contraloría General de la República.“ El enfatizado no es del texto original) (Véase Dictamen No. 148 de 07 de abril del 2006)

Del texto transcrito, puede inferirse que, si bien el Decreto Ejecutivo en análisis, es aplicable a la mayor parte de las instituciones que conforman el Sector Público, incluso a las que se encuentran cubiertas por la Autoridad Presupuestaria, -al tenor de lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, No. 8131 de 18 de setiembre del 2001- nada impediría  que esa  modalidad de retención de un porcentaje sobre el aumento de costo de vida en los salarios que perciben los servidores públicos puede ser aplicado a los servidores municipales, haciendo uso de la autonomía administrativa y financiera que ostentan las municipalidades en virtud del artículo 170 de la Constitución Política y doctrina atinente. En todo caso, el pago del salario escolar en el mes de enero de cada año, forma parte del patrimonio salarial del trabajador, por lo que ello más bien constituye una especie de ahorro obligatorio en pro del trabajador.

De manera que, la retención salarial establecida en el Decreto Ejecutivo No. 23907-  H, incluiría a todos los trabajadores y plazas que tuviere la administración en el momento que la administración municipal la implemente en la reglamentación correspondiente…” (El énfasis nos pertenece) [1]

 

III.- SOBRE LA NATURALEZA JURÍDICA DEL SALARIO ESCOLAR

La disyuntiva planteada se direcciona, puntualmente, a determinar la  nomenclatura legal del salario escolar.

Así las cosas, conviene señalar que, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, varió el criterio que venía sosteniendo y estableció que este no constituye retención salarial, pagada en forma diferida, sino que refiere a un componente salarial acumulado.  Así ha sostuvo:

“… ya la Sala ha tenido la oportunidad de referirse a su naturaleza. Así, en la sentencia número 952, de las 9:30 horas del 12 de octubre de 2012, se resolvió: “El reparo relacionado con el salario escolar carece de sustento jurídico. Desde hace algún tiempo, la sala rectificó el criterio esbozado en esta materia y ha venido sosteniendo que, en el Sector Público, ese rubro no constituye una retención salarial que se paga en forma diferida en cada mes de enero sino de un componente salarial más. En tal sentido, en la sentencia número 833, de las 9:40 horas del 12 de octubre de 2011, se indicó: ‘Con base en lo anterior, se desprende claramente que el Salario Escolar en el sector público fue promovido como un componente salarial calculado sobre el salario total que perciben las personas trabajadoras y cuyo pago se realiza en forma acumulada en el mes de enero del año siguiente. Es decir, que a diferencia del sector [privado], en el que el salario escolar está conceptuado como una deducción del aumento salarial autorizado, en el sector público es un componente salarial acumulado, que se calcula con base en el salario mensual percibido en un año’. (El subrayado no consta en el original y lo indicado entre paréntesis cuadrado fue agregado, por la clara omisión en que se incurrió). Lo mismo se dijo en un fallo posterior: ‘En consecuencia, con base en este otro criterio según el cual, el salario escolar es un componente salarial acumulado, que se calcula con base en el salario mensual percibido en un año; y no, una retención acumulada de parte del salario, lo resuelto deberá ser revocado para disponer que a los actores y actora les asiste también el derecho para que las diferencias acordadas se vean también reflejadas en los salarios escolares correspondientes’. (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, voto 2017-000437 de diez horas cincuenta y cinco minutos del diecisiete de marzo de dos mil diecisiete)

 Sin perjuicio de lo expuesto, se impone ahondar en las implicaciones de tal designación y si realmente generan variación en el método que se ha empleado para retener y con posterioridad cancelar el rubro que nos ocupa.

En este sentido, cabe mencionar que, la modificación supra citada surge a raíz de demandas judiciales, planteadas para el reconocimiento del salario escolar dentro del cálculo de diferencias salariales, es decir, la discusión radicaba en si el monto concedido por ese rubro debía o no ser tomado en cuenta para conceder estas últimas.

Bajo esta inteligencia, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia,  mediante voto 2011-000833 de nueve horas cuarenta minutos del doce de octubre de dos mil once, realizó la variación que genera consulta, reiterado hasta la fecha, efectuando el siguiente análisis:

“… La sentencia del tribunal, a diferencia de la del juzgado, negó a los actores el derecho a ver reajustados los montos percibidos por salario escolar, que se deriven del reconocimiento de la disponibilidad en el incentivo por carrera hospitalaria. En criterio del tribunal, como la demandada no retuvo monto alguno por diferencias que apenas se están ordenando, a los actores no les corresponde devolución sobre esas diferencias no retenidas. Evidentemente, el tribunal no incurrió en la omisión de falta de fundamentación que le atribuye el recurrente; aunque lo sentenciado deberá revocarse por otra razón. El antecedente normativo de este componente salarial, en el sector público, no fue el decreto ejecutivo número 23495 de 19 de julio de 1994, sino el Acuerdo de Política Salarial para el Sector Público, suscrito por los representantes de la Comisión Negociadora de Salarios del Sector Público el 23 de julio de 1994, en donde se establece como uno de los principales componentes de la política de salarios crecientes, el salario escolar. A partir de ese Acuerdo, la Dirección General de Servicio Civil dictó la resolución DG-062-94 de 5 de agosto de 1994, en la que se conceptuó al salario escolar como un ajuste adicional al aumento de salarios otorgado a partir del 1° de julio de 1994, consistente en un porcentaje del salario nominal que sería pagado en forma acumulativa, en el mes de enero de cada año. En esa resolución se dispuso:  

 

Artículo 1°- “Crear un componente salarial denominado “Salario Escolar” el cual consistirá en un porcentaje calculado sobre el salario nominal de cada trabajador. El mismo será acumulativo y se regirá de conformidad con lo siguiente: 

 

 a.  A partir del 1° de julio de 1994 y hasta el 31 de diciembre de 1994, se calculará como un sobresueldo equivalente a un uno veinticinco por ciento (1.25%) del salario nominal mensual y el pago del mismo corresponderá al acumulado de dicho período. 

 

 b.  Para efectos del cálculo del sobresueldo que aquí se crea, se tomarán en cuenta los salarios devengados por el trabajador en el período correspondiente, exceptuando en dicho salario nominal, otros componentes salariales que también dependan y/o se calculen en función del monto del salario total del servidor. 

 

Artículo 2°. Este componente salarial está sujeto a las cargas sociales de ley.

 

Por su parte, mediante resolución AP-34-94, de 26 de agosto de 1994, la Autoridad Presupuestaria hizo extensiva esa resolución a las instituciones y empresas públicas cubiertas bajo su ámbito. Ese acuerdo dice expresamente:  

 

“CONSIDERANDO: …/…

 

Que la Autoridad Presupuestaria facultada por su Ley de Creación y los Lineamientos Generales de Política Salarial y Empleo para 1994, considera conveniente hacer extensiva la Resolución DG-062-94, a las Instituciones y Empresas Públicas cubiertas bajo su ámbito… 

 

DISPONE: 

 

“Crear un componente salarial denominado Salario Escolar, que consiste en un porcentaje calculado sobre el salario nominal de cada trabajador.

 

2.-

El porcentaje será acumulativo y se regirá de de conformidad con lo siguiente: 

 

a- A partir del 1° de julio de 1994 y hasta el 31 de diciembre de 1994, se calculará como un sobresueldo equivalente al 1.25% (uno veinticinco por ciento) del salario nominal mensual y se hará un solo pago en el mes de enero de 1995, correspondiente a dicho período.

 

b.- Salario nominal es la suma del salario base, aumentos anuales, dedicación exclusiva o prohibición y carrera profesional.

 

3.- Este componente salarial será presupuestado en una subpartida denominada “Salario Escolar” en la partida Servicios Personales y está sujeto a las cargas sociales de ley…”. 

 

Con ocasión de la resolución DG-062-94, en fecha 9 de setiembre de 1994, el Departamento de Salarios e Incentivos de la mencionada Dirección General de Servicio Civil, emitió la circular SI-04-94-0, en la cual se definió: 

 

“Salario Escolar: plus salarial que se acumula en forma anual, consiste en un porcentaje calculado sobre el salario nominal de cada trabajador.

 

Salario Nominal: todos los componentes del salario que le corresponden al servidor por el desempeño de un puesto, excepto las sumas adicionales que se reconozcan en función misma del salario nominal, excluye el salario en especie”.

En virtud de una serie de dudas planteadas, la Dirección General de Servicio Civil dictó la resolución DG-005-95 de 9:00 horas de 12 de enero de 1995, mediante la cual modificó los artículos 1° y 2° citados, en el siguiente sentido:  

 

“Artículo 1°. Crear el “Salario Escolar”, el cual consistirá en un porcentaje calculado sobre el salario de cada servidor, el mismo será acumulativo y se regirá de conformidad con lo siguiente: 

 

 a.  A partir del 1° de julio de 1994 y hasta el 31 de diciembre del mismo año, éste corresponde a un porcentaje de uno veinticinco (1.25%) adicional al aumento general otorgado a partir del 1° de julio de 1994, con lo cual se completa el 8% de aumento acordado, en la negociación salarial del Sector Público para el segundo semestre de 1994. 

 

 b.  Para efectos de cálculo se tomarán en consideración los mismos componentes salariales que se utilizan para determinar el aguinaldo.  

 

Artículo 2°. El “Salario Escolar” está sujeto a las cargas sociales de ley". 

 

A partir de esa resolución DG-005-95 el cálculo del salario escolar se realiza tomando en consideración los mismos componentes salariales que se utilizan para calcular el aguinaldo, y sobre la base de estos se fija un porcentaje que se paga en el mes de enero del año siguiente, y que para esa época se fijó en un 1.171%. Posteriormente, la misma Dirección emitió otras resoluciones a través de las cuales se fue aumentando gradualmente el porcentaje de cálculo del beneficio hasta un 3.58% del salario total (mediante resolución de la Dirección General de Servicio Civil DG-054-96 de las 16:00 horas del 3 de julio de 1996); y finalmente se incrementó una vez más, fijándolo en un 8.19% del salario total; porcentaje con el que se calcula este extremo en las relaciones de empleo público hasta el día de hoy (esto a partir de 1998, en virtud de lo dispuesto por la resolución de la Dirección General de Servicio Civil DG-136-97 de las 14:30 horas del 5 de diciembre de 1997), prescrita en estos términos:

“Artículo 1.-

Modifíquese la Resolución DG-041-97 del 01-07-97, de forma que se incremente el porcentaje de salario escolar en un uno cincuenta y ocho por ciento (1,58%), adicional al seis setenta y cinco por ciento (6,75%) existente, con lo cual se completa un ocho punto treinta y tres por ciento (8,33%) mensual que corresponde a un salario anual de manera que este beneficio ajustado de acuerdo con la metodología definida al efecto, queja fijado en un ocho diecinueve por ciento (8,19%) del salario total de los servidores públicos. 

Artículo 2. La aplicación de este porcentaje de acuerdo con la metodología establecida en el Oficio SI-002-95 es sobre todas las sumas que legalmente se tengan como salario.  

 

Artículo 3. Para efectos de pago este beneficio se establece como un acumulado mensual (de enero a diciembre) sobre el salario total, pagadero en el mes de enero de cada año”. 

 

Con base en lo anterior, se desprende claramente que el Salario Escolar en el sector público fue promovido como un componente salarial calculado sobre el salario total que perciben las personas trabajadoras y cuyo pago se realiza en forma acumulada en el mes de enero del año siguiente. Es decir, que a diferencia del sector, en el que el salario escolar esta conceptuado como una deducción del aumento salarial autorizado, en el sector público es un componente salarial acumulado, que se calcula con base en el salario mensual percibido en un año. En el subexamine, la institución accionada no ha descartado la aplicación, a sus funcionarios y funcionarias, del beneficio denominado “salario escolar”. Su oposición al pago de ese beneficio, sobre todo en el recurso de apelación planteado ante el tribunal, se fundó en que a los actores no se les aplicó deducción alguna. Como parte del sector público, evidentemente que el fundamento jurídico para el pago del salario escolar, en la institución accionada, no podrían ser los decretos ejecutivos dictados para regular el aumento de los salarios mínimos en el sector privado, sino la normativa mencionada, que regula el beneficio para los servidores del sector público. Por ende, al constituir el incentivo a la carrera hospitalaria parte del salario total del actor, lo resuelto por el tribunal deberá ser revocado para en su lugar, confirmar lo dispuesto en este tema por el fallo del a quo, en tanto, sobre las diferencias que se determinen en el incentivo por carrera hospitalaria corresponderá reajustar el salario escolar, en los porcentajes fijados para los períodos en los que corresponda el reconocimiento de las diferencias ordenadas.”   (El énfasis es propio)

La transcripción realizada, aunque extensa, deviene obligatoria para entender los alcances del pronunciamiento judicial.

Así, analizado que fuere aquel,  resulta notorio que no invalida la forma en que se calcula y paga el salario escolar, por el contrario, establece claramente que corresponde a un adicional en el aumento de la retribución patrimonial que reciben los funcionarios, el cual, en vez de cancelarlo mensualmente al trabajador, el patrono lo reserva y realiza un único pago en enero.

Ante la importancia del tema, se insiste, en lo dispuesto por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia que en voto transcrito indicó:

“…el Salario Escolar en el sector público fue promovido como un componente salarial calculado sobre el salario total que perciben las personas trabajadoras y cuyo pago se realiza en forma acumulada en el mes de enero del año siguiente.” (el resaltado nos pertenece)

Coincidiendo con lo dicho, la Sala Primera de la Corte Suprema  de Justicia señala que el salario escolar “…es un porcentaje del salario nominal de los servidores, que retiene el patrono y acumula para ser pagado de forma diferida en el mes de enero del año siguiente” (Resolución N° 001100-F-S1-2010 de las catorce horas treinta minutos del catorce de setiembre de dos mil diez.)

En esta línea, también, se ha decantado la jurisprudencia administrativa, al apuntar:

“…Como se ha señalado en líneas anteriores, el denominado salario escolar, surge a partir del mencionado Decreto Ejecutivo No. 23907-H, y consiste en un monto que el empleador retiene y acumula durante todo el año, para pagarlo en un solo tracto al trabajador, en forma diferida, con el último salario del mes de enero de cada año. Sin embargo, conviene aclarar, que lo dispuesto en esa normativa es aplicable a los funcionarios o servidores amparados al Régimen del Servicio Civil, según  Resolución Dg-062-94, así como a los servidores de las instituciones y empresas públicas cubiertas en la Resolución AP-34-94 de la Autoridad Presupuestaria, tal y como se dispone puntualmente en el Considerando de dicha normativa; es decir, esa regulación comprende a la mayor parte de las instituciones y empresas del Sector Público…” **

En idéntico sentido, la Contraloría General de la República, en oficio  número  DJ-0145-2017 de 09 de febrero de 2017, reseñó:

“1. El pago por salario escolar refiere a los ajustes de los aumentos que por costo de vida se decretaron para el cuatrienio 94-98 y que en atención al acuerdo de política salarial, se decidió otorgar en forma gradual, de manera que al finalizar el cuarto año se completará un salario adicional pagadero en el mes de enero de cada año; de ahí que se conceptualiza como un sistema de retención y pago diferido de un porcentaje del total del aumento decretado por costo de vida.

2. (…)

 3. El monto a pagar por salario escolar no responde a un monto adicional o extraordinario pagado por el Estado; sino que, es un monto que por derecho le corresponde al trabajador recibir en forma diferida en el mes de enero…”

Por lo que, bajo ninguna circunstancia podría entenderse que el empleador tiene la obligación de cancelar el aumento adicional  de forma mensual y con posterioridad también el salario escolar, ya que, tal interpretación sería abiertamente ilegal, al atentar contra el principio de legalidad y de forma alguna puede desprenderse de los criterios vertidos por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia.

Es decir, la variación en la nomenclatura jurídica del salario escolar lo único que implica es la inclusión del monto por este pagado cuando se calculan diferencias salariales.

Consecuentemente, el salario escolar como componente salarial acumulado, efectivamente, se aplica a los entes territoriales y por ende, deben considerarlo para cancelar diferencias salariales, en caso de ser reclamadas y resultar procedentes,  a los funcionarios que lo perciben. Sin que tal nomenclatura implique algún otro cambio en el método de pago del extremo citado, mucho menos imposición de obligaciones patrimoniales mayores para el ente territorial. 

 

IV.-CONCLUSIONES

 

A.- La normativa que rige el salario escolar es aplicable también a la Administración descentralizada, incluyendo, claro está a las Municipalidades.

Por lo que, deviene palmaria la viabilidad jurídica que detenta los Gobiernos Locales para cancelar el salario escolar a sus servidores, siempre y cuando se emita el Reglamento requerido al efecto.

 

B.- El salario escolar corresponde a un componente salarial acumulado.

C.- La modificación de la naturaleza del salario escolar surge a raíz de demandas planteadas para el reconocimiento dentro del cálculo de diferencias salariales, es decir, la discusión radicaba en si el monto concedido por aquel debía o no ser tomado en cuenta para la cancelación de extremos laborales al trabajador.

D.- La Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia que en voto 2011-000833 de nueve horas cuarenta minutos del doce de octubre de dos mil once, reiterado hasta la fecha, indicó:

“…el Salario Escolar en el sector público fue promovido como un componente salarial calculado sobre el salario total que perciben las personas trabajadoras y cuyo pago se realiza en forma acumulada en el mes de enero del año siguiente.” (el resaltado nos pertenece)

Por lo que, no invalida la forma en que se calcula y paga el salario escolar, por el contrario, establece claramente que corresponde a un adicional en el aumento de la retribución patrimonial que reciben los funcionarios, el cual, en vez de cancelarlo mensualmente al trabajador el patrono lo reserva y realiza un único pago en enero.

E.- Bajo ninguna circunstancia podría entenderse que el empleador tiene la obligación de cancelar el aumento adicional  de forma mensual y con posterioridad también pagar el salario escolar, ya que, tal interpretación sería abiertamente ilegal, al atentar contra el principio de legalidad y de forma alguna puede desprenderse de los criterios vertidos por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia.

Es decir, la variación en la nomenclatura jurídica del salario escolar lo único que implica es la inclusión del monto por este pagado cuando se calculan diferencias salariales.

F.- El salario escolar como componente salarial acumulado, efectivamente, se aplica a los entes territoriales y por ende, deben considerarlo para cancelar diferencias salariales, en caso de ser reclamadas y resultar procedentes,  a los funcionarios que lo perciben. Sin que tal nomenclatura implique algún otro cambio en el método de pago del extremo citado, mucho menos imposición de obligaciones patrimoniales mayores para el ente territorial. 

 

De esta forma se evacua la gestión sometida a conocimiento de este órgano consultivo. Sin otro particular, con toda consideración.

 

 

                                                                                Laura Araya Rojas

Procuradora

 

 

LAR/jlh