17 de abril de 2018

C-070-2018

Licenciado

Manuel A. González Sanz

Ministro de Relaciones Exteriores y Culto

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio NºDM-645-16, de fecha 9 de diciembre de 2016 –recibido el día 14 de diciembre de ese mismo año-, por medio del cual solicita el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría General en cuanto a la posibilidad de considerar el tiempo de servicio en alguno de los cargos de jerarquía superior de ese Ministerio, para que un funcionario de carrera diplomática pueda ascender.

En concreto se consulta:

¿Es posible para un funcionario que pertenece a la carrera diplomática, ascender a un rango diplomático superior, considerando para ello el tiempo de servicio en alguno de los cargos de la jerarquía superior de este ministerio, a saber el de Canciller o Vicecanciller o Viceministro Administrativo?

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, incorpora en la consulta y la acompaña, tanto el criterio de la Dirección Jurídica institucional, materializado en el oficio DJC-004-2016, de 31 de marzo de 2016, como el de la Comisión Calificadora del Servicio Exterior, oficio CCSE-007-16, de fecha 29 de enero de 2016, que resultan antagónicos entre sí con respecto al tema en consulta.

I.- Consideraciones previas.

            Partiendo de que la gestión ha sido planteada en términos generales e inconcretos por el consultante, y reconociendo su innegable interés en obtener criterios jurídicos que le permitan esclarecer la duda que formula, con total prescindencia de la frugal alusión a un caso particular que contienen los antecedentes que acompañan la consulta, actuando siempre dentro de nuestras facultades legales como asesores técnico-jurídicos de las Administraciones Públicas, procederemos a emitir en abstracto nuestro criterio al respecto; esto con base en lineamientos jurídico-doctrinales emanados especialmente de nuestra jurisprudencia administrativa, atinentes al tema.

Debe quedar claro también, que la Procuraduría General de la República entra a conocer la presente consulta no con el afán de analizar si las referidas posiciones contradictorias de los órganos internos asesores, están o no conformes al ordenamiento jurídico, pues dicha labor obviamente excedería el marco jurídico de nuestras competencias (Véase al respecto el dictamen C-272-2017, de 16 de noviembre de 2017, entre otros muchos). Nos limitaremos entonces a una interpretación normativa.

II.- Sobre el fondo.

Para responder adecuada y correctamente la interrogante formulada, debe partirse de una premisa fundamental, cual es que el régimen jurídico estatutario del Servicio Exterior y la carrera diplomática tienen una regulación normativa especial que los diferencian sustancialmente del régimen estatutario propio del Servicio Civil, a pesar de que comparten las bases constitucionales de la función pública, según las cuales, el personal al servicio de las Administraciones Públicas debe ser designado bajo criterios de mérito y capacidad (idoneidad comprobada), en estrictas condiciones de igualdad (arts. 191 y 192 de la Constitución Política).

Efectivamente, en lo que interesa a la presente consulta, el Estatuto de Servicio Exterior de la República –Ley No. 3530- regula de manera especial lo relativo al personal de Servicio Exterior, el cual comprende indistintamente actividades propias del Servicio Diplomático, del Servicio Consular y del Servicio Interno (arts. 1); las cuales, salvo excepciones contempladas en la ley, deben ser ejercidas por funcionarios de carrera (art. 8; 4 de su Reglamento –Decreto Ejecutivo Nº 29428-RE-); es decir, funcionarios incorporados a la “carrera diplomática” de conformidad con los procedimientos y requisitos establecidos en el Estatuto del Servicio Exterior de la República, que constituye un cuerpo profesional del Estado, organizado en carrera pública jerarquizada (art. 61 del citado Decreto Ejecutivo Nº 29428-RE).

Y según advertimos en el dictamen C-156-95 de 7 de julio de 1995, una de las particularidades del régimen estatutario del Servicio Exterior es que a diferencia del Servicio Civil, la rotación que impone la diplomacia entre cargos del Servicio Interno, del Servicio Consular y del Servicio Diplomático, hace que los funcionarios de carrera no adquieran derecho alguno a la función o puesto que desempeñen en un momento determinado, sino a una categoría dentro de la jerarquía de la carrera, según el escalafón (arts. 9, 11, 12, 19 y 22 de la citada Ley No. 3530 y 2.4, 2.10, 2.24, 41, 62 y 74 del Decreto Ejecutivo Nº 29428-RE). De modo que el objetivo primordial del Estatuto de Servicio Exterior es lograr la profesionalización del Servicio Exterior; es decir que la ocupación habitual y normal del funcionario sea el fungir en puestos propios del Servicio Exterior, en lo cual se especializará por medio de capacitación y de la experiencia que va acumulando en los diversos puestos que ocupe (pronunciamiento OJ-102-99 de 30 de agosto de 1999) y ya no por la consolidación de funciones específicas y concretas en el tiempo, como se exige, por antonomasia, en el régimen de mérito del Servicio Civil.

Así, el sistema de ascensos en la carrera diplomática está estructurado bajo esos criterios especiales prefijados y regula el ascenso o avance gradual y progresivo dentro de los escalafones sucesivos de las categorías establecidas (pronunciamiento OJ-102-99, op. cit.), en torno a dos criterios básicos: derecho a una categoría específica y actualidad en el empleo en actividades propias del Servicio Exterior, así como su desarrollo a través del mérito profesional, en el que la antigüedad, así como la importancia, lugar y condiciones de los servicios prestados, ocupan un lugar preferente.

Veamos, el ordinal 17 de la Ley No. 3530 dispone:

“Ningún funcionario podrá ascender en la carrera si no es a la categoría inmediata superior y una vez llenados los siguientes requisitos:

a) Haber estado en servicio activo y continuo por lo menos dos años en la categoría de la que se trata de ascender, o tres años en casos de servicios no continuos:

b) Estar en el desempeño de un cargo en alguno de los servicios de la carrera.

También se tomarán en cuenta los datos registrados en el expediente personal que llevará la Comisión Calificadora referente a la conducta, capacidad, méritos y antigüedad del aspirante en su categoría, la importancia de sus servicios y el lugar y condiciones en que éstos fueron prestados”[1].

Ahora bien, en el caso de funcionarios de carrera con permiso o licencia temporal –presumiblemente sin salario- que ocupen cargos de jerarquía superior en el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, más concretamente de Canciller o Vice Canciller, que legalmente tienen encomendadas innegables funciones diplomáticas del más alto nivel (art. 1 de la Ley No. 3008 y arts. 6, 7, 8, 10 y 11 de su Reglamento –Decreto Ejecutivo No. 19561-), considerando que aun en esa especial condición suspensiva de la relación de empleo público, aquel personal permanente conserva innegablemente su derecho a una categoría específica dentro de la carrera diplomática y que en dichos cargos, con total independencia de su naturaleza político-gubernativa, se ejercen funciones propias del denominado “servicio exterior”, resulta razonable interpretar que es jurídicamente procedente reconocer aquel tiempo de servicio a los efectos de que obtengan un eventual ascenso a la categoría inmediata superior a la suya. Para lo cual, deberán de seguirse los procedimientos reglados establecidos al efecto por el Estatuto de Servicio Exterior de la República y su Reglamento.

            Lo anterior, por obligada exclusión, no es extensible al supuesto de haber ocupado el cargo de Vice Ministro Administrativo, pues sus funciones no son de naturaleza diplomática, sino estrictamente administrativas (arts. 48 de la LGAP y 12 del citado Decreto Ejecutivo No. 19561), aun cuando esporádicamente pudiera haber asumido ad interim el cargo de Canciller (art. 47.3 de la LGAP).

Conviene indicar que las anteriores consideraciones jurídicas se sustentan primordialmente en los criterios interpretativos que se logran extraer de los numerales 8, 10 y 113 de la Ley General de la Administración Pública; según los cuales es preciso interpretar las disposiciones normativas en la dirección más racional y acorde al ordenamiento jurídico, es decir, en la que mejor se corresponda a la satisfacción del "interés público" (Art. 113 de la L.G.A.P.), todo en resguardo del equilibrio entre la eficiencia de la Administración y el respeto de la libertad, dignidad y demás derechos  fundamentales de los administrados (Art. 8 Ibidem). Y sobra decir que la interpretación hecha no sólo es congruente con la especial regulación legal del Servicio Exterior de la República vigente, sino que también con ella se potencia, a favor de los funcionarios de carrera, las oportunidades de ascenso y movilidad en el seno del Servicio Exterior, lo cual facilita su autorrealización profesional y estimula su perfeccionamiento profesional, recompensando, sin duda, su esfuerzo en la promoción interna.

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Conclusiones:

            Con base en lo expuesto, la Procuraduría General concluye que:

La denominada “carrera diplomática” se configura en torno a dos criterios básicos: derecho a una categoría específica y actualidad en el empleo, por el desempeño de actividades propias del Servicio Exterior, el cual comprende indistintamente actividades propias del Servicio Diplomático, del Servicio Consular y del Servicio Interno (arts. 1 del Estatuto de Servicio Exterior de la República –Ley No. 3530-, 2.27 y 4 de su Reglamento), así como su desarrollo a través del mérito profesional, en el que la antigüedad, así como la importancia, lugar y condiciones de los servicios prestados, ocupan un lugar preferente.

En ese contexto especial y específico propio del régimen Estatutario del Servicio Exterior, en el caso de funcionarios de carrera con permiso o licencia temporal que ocupen cargos de jerarquía superior en el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, más concretamente de Canciller o Vice Canciller, que legalmente tienen encomendadas innegables funciones diplomáticas del más alto nivel (art. 1 de la Ley No. 3008 y arts. 6, 7, 8, 10 y 11 de su Reglamento –Decreto Ejecutivo No. 19561-), y considerando que aun en esa especial condición suspensiva de la relación de empleo público, aquel personal permanente conserva innegablemente su derecho a una categoría específica dentro de la carrera diplomática y que en dichos cargos, con total independencia de su naturaleza político-gubernativa, se ejercen funciones propias del denominado “servicio exterior”, resulta razonable interpretar que es jurídicamente procedente reconocer aquel tiempo de servicio a los efectos de que obtengan un eventual ascenso a la categoría inmediata superior a la suya. Para lo cual, deberán de seguirse, en todo caso, los procedimientos reglados establecidos al efecto por el Estatuto de Servicio Exterior de la República y su Reglamento.

            Lo anterior no es extensible al supuesto de haber ocupado, en aquellas condiciones, el cargo de Vice Ministro Administrativo, pues sus funciones no son de naturaleza diplomática, sino estrictamente administrativas (arts. 48 de la LGAP y 12 del citado Decreto Ejecutivo No. 19561), aun cuando esporádicamente pudiera haber asumido ad interim el cargo de Canciller (art. 47.3 de la LGAP).

En estos términos dejamos evacuada su consulta.

                                                              MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública.

LGBH/sgg