3 de mayo de 2018

C-090-2018

Señora

Gioconda Oviedo Chavarría

Auditora Interna a.i.

Dirección General del Archivo Nacional

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio DGAN-AI-053-2017, del 15 de diciembre de 2017, por medio del cual nos plantea una consulta relacionada con el fraccionamiento de vacaciones en la Dirección General del Archivos Nacionales.

I.                   Alcances de la consulta

            Nos indica que según el dictamen C-042-2001, emitido por esta Procuraduría el 20 de febrero del 2001, la Dirección General del Archivo Nacional es un órgano desconcentrado del Ministerio de Cultura y Juventud y que, por tanto, le es aplicable el Reglamento Autónomo de Servicio de ese Ministerio.

            Agrega que el artículo 53 del Reglamento Autónomo de Servicio citado, admite la posibilidad de asimilar a vacaciones las ausencias justificadas de los servidores del Ministerio de Cultura y Juventud, por lo que en la Dirección General del Archivo Nacional se acostumbra otorgar vacaciones de un día, o de medio día, a los funcionarios que así lo soliciten, al margen de la programación de vacaciones que exista para cada uno de ellos.

            Sostiene que esta Procuraduría, en su dictamen C-217-2008 del 25 de junio del 2008, indicó que no es posible fraccionar las vacaciones de los funcionarios en más de tres periodos, fundamentándose para ello en el artículo 32 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil y en el 158 del Código de Trabajo.

            Ante la situación descrita, nos plantea las siguientes consultas:

“1. ¿Es permitido legalmente que se fraccionen las vacaciones en más de tres tractos amparándose en el artículo 53 del Reglamento Autónomo del Ministerio de Cultura y Juventud?, es decir, que se autorice a los funcionarios disfrutar medios días o días completos de vacaciones durante el año, aunque las mismas estén fuera de la programación anual correspondiente.

2. ¿Se debe aplicar la máxima citada por la Asesoría Legal de que “El que puede lo más, puede lo menos?

3. ¿Podría existir responsabilidad para aquellas personas que autoricen este posible “fraccionamiento” de vacaciones, amparados en el artículo 53 del Reglamento?”.

            Adjunto a la consulta se nos remitió copia del oficio DGAN-DG-AJ-193-2017, del 28 de setiembre de 2017, por medio del cual la Asesoría Jurídica de la Dirección General del Archivo Nacional se refirió al tema que aquí interesa.    Ese estudio sostuvo que “… es procedente otorgar vacaciones al amparo del artículo 53 del Reglamento Autónomo de Servicio del Ministerio de Cultura y Juventud, siempre y cuando se trate de casos muy calificados a juicio del jefe inmediato, que los días solicitados no sobrepasen el número de días de vacaciones que le corresponden al funcionario, tomando en cuenta para el rebajo de vacaciones, de manera prioritaria los periodos acumulados, cuyo fraccionamiento puede sobrepasar el máximo permitido sin que se afecte la continuidad y eficiencia del servicio público”.

            Asimismo, se nos envió copia del oficio DGAN-DG-AJ-205-2017 del 17 de octubre de 2017, en el cual la Asesoría Jurídica de la Dirección General del Archivo Nacional indicó que “Siendo los principios generales del derecho parte de nuestro ordenamiento jurídico y aplicables ante un vacío legal, es oportuna la máxima que en derecho corresponde de que “el que puede lo más, puede lo menos”, por tanto, si el jefe inmediato puede autorizar el rebajo de uno o más días completos de vacaciones, con base en el artículo 53 de repetida cita, no encuentra esta Unidad impedimento para que autorice el rebajo de medios días de vacaciones, sin que esto configure una violación a la norma.”

II.                Consideraciones generales sobre el fraccionamiento de vacaciones

Antes de referirnos a los puntos específico en consulta, debemos indicar que esta Procuraduría, en su dictamen C-209-2015 del 12 de agosto del 2015, estableció las bases para abordar el tema del fraccionamiento de vacaciones.

En ese pronunciamiento se reconsideró ₋entre otros₋ el dictamen C-217-2008, del 27 de junio del 2008, citado en la consulta, el cual establecía la improcedencia de fraccionar las vacaciones de los empleados públicos en más de tres periodos sin distinguir, por una parte, si se trata de vacaciones correspondientes al periodo actual o de vacaciones acumuladas de periodos anteriores; y, por otra parte, si se trata del periodo básico legal y constitucionalmente previsto (de dos semanas) o si se trata de un periodo adicional agregado como mejora.

El dictamen aludido indicó que la improcedencia de fraccionar el período de vacaciones aplica para el “periodo actual” que se está disfrutando, entendido como el mínimo de dos semanas previsto tanto en el Código de Trabajo (artículo 153) como en la Constitución Política (artículo 59), no así para el resto de días añadidos a modo de mejora sobre ese mínimo, ni para los periodos que, por diversas circunstancias, no han sido disfrutados oportunamente por el servidor, supuestos estos últimos en los que sí resulta procedente efectuar los fraccionamientos necesarios para que el servidor disfrute de su periodo de vacaciones, sin demérito del servicio público eficiente que debe brindarse.

Esa posición fue reiterada recientemente en el dictamen C-257-2017 del 7 de noviembre de 2017, con motivo de una consulta planteada por la Dirección General de Migración y Extranjería.  En este último dictamen se resumieron las pautas sobre el fraccionamiento de vacaciones, de la siguiente forma:

“Por aplicación del principio de autointegración normativa del Derecho Administrativo (art. 9º de la LGAP), en ausencia de disposición especial que regule el fraccionamiento de las vacaciones, la noma aplicable sería el artículo 32 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, que regula la materia en el empleo público y que posibilita fraccionar las vacaciones hasta en tres tantos.

El fraccionamiento de las vacaciones en tres tractos es posible, a modo de excepción, especialmente en aquellos casos en que por “la índole especial” de las labores desplegadas no permitan la ausencia prolongada del servidor, y en todo caso, debe existir un acuerdo entre aquel y su patrono al respecto.

El fraccionamiento de las vacaciones hace referencia al “periodo actual” que se está disfrutando, entendido como el mínimo de las dos semanas constitucional y legalmente previsto, no así al resto de días añadidos a diversos colectivos del empleo público, a modo de mejora de condiciones por sobre aquel mínimo, ni a los periodos anteriores que, por diversas circunstancias, no han sido disfrutados oportunamente por el trabajador, supuestos estos últimos en los que sí resulta procedente efectuar los fraccionamientos necesarios para que el trabajador disfrute de su periodo de vacaciones, sin demérito del servicio público eficiente que debe brindarse.

Las denominadas “vacaciones colectivas” programadas unilateralmente por la entidad patronal por razones de conveniencia y de utilidad pública, no se configuran dentro de las hipótesis de fraccionamiento a que se refiere el mencionado artículo 32 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil.

En virtud del carácter que posee el instituto vacacional en nuestro ordenamiento jurídico, es dable que la Administración, en el ejercicio de sus potestades constitucionales y legales, pueda obligar de manera planificada a los servidores que poseen vacaciones no disfrutadas en años anteriores (acumuladas), para que procedan a disfrutarlas en su propio beneficio. Ello, bajo una programación racional y ordenada, tal que puedan disfrutarse sin menoscabo del servicio público que allí se presta, habida cuenta que ese derecho no prescribe mientras subsista la relación de servicio.”

            Consideramos que las pautas citadas deberían aclarar, en gran medida, las dudas que se formulan en la consulta; sin embargo, realizaremos algunas precisiones particulares aplicables a los servidores de la Dirección General del Archivo nacional. 

III.      Sobre el fraccionamiento de vacaciones en el caso de los servidores de la Dirección General del Archivo Nacional

La Dirección General del Archivo Nacional, como bien se indicó en nuestro dictamen C-042-2001 del 20 de febrero del 2001, es un órgano desconcentrado del Ministerio de Cultura y Juventud.  Ante esa situación, y en ausencia de un reglamento autónomo específico que regule las relaciones entre ese órgano y sus servidores, a éstos últimos les es aplicable el Reglamento Autónomo de Servicio del Ministerio de Cultura y Juventud.

Se nos consulta si es posible fraccionar las vacaciones de los funcionarios de la Dirección citada en más de tres tractos con fundamento en lo dispuesto en el artículo 53 del Reglamento Autónomo del Ministerio de Cultura y Juventud.  El texto de esa norma es el siguiente:

“Artículo 53.— Las ausencias justificadas que no implican pago de salario o de subsidio, según este Reglamento y demás textos legales, podrán asimilarse a vacaciones, siempre y cuando el número de días otorgados no exceda el número de días de vacaciones que le corresponden, a solicitud del servidor interesado y con la aprobación del Jefe inmediato o Director respectivo, según corresponda. En este caso debe pagarse el salario y disminuirse el número de días de vacaciones a que tiene derecho el servidor de que se trate.

Las disposiciones contempladas en este artículo, procederán en casos muy calificados, a juicio del Jefe inmediato, debiendo el servidor gestionar ante el Departamento de Recursos Humanos del Ministerio o del Órgano Desconcentrado cuando lo tenga, la autorización previa. En aquellos casos que por la urgencia no sea posible presentar la gestión con anterioridad, el servidor deberá hacerlo dentro del término de los dos días hábiles siguientes a que se dio la ausencia, de lo contrario se tomará su inasistencia como injustificada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 117 del presente Reglamento.”

            Partiendo de las pautas descritas en el apartado anterior de este dictamen sobre el tema del fraccionamiento de vacaciones, y aplicándolas armónicamente con lo dispuesto en el artículo 53 recién transcrito, debemos indicar que sí es posible que los servidores de la Dirección General del Archivo Nacional fraccionen en más de tres tractos sus vacaciones, siempre que ese fraccionamiento no se produzca en relación con el período mínimo de dos semanas previsto legal y constitucionalmente, sino con respecto a los días añadidos a modo de mejora sobre ese mínimo; o bien, con respecto a los periodos acumulados, es decir, aquellos que no hayan sido disfrutados oportunamente, todo ello supeditado a que no se afecte la continuidad ni la eficiencia en la prestación del servicio público.

            Debe advertirse, en todo caso, que la acumulación de vacaciones, según lo dispuesto en el artículo 32 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil y en el artículo 159 del Código de Trabajo, solo es permitida por un único periodo, por lo que corresponde al patrono establecer las pautas necesarias para que se cumpla lo dispuesto en esas normas.

            Por otra parte, en lo que se refiere a la posibilidad de otorgar medios días de vacaciones (media jornada), debemos indicar ₋tal como lo hicimos en el dictamen C-209-2015 ya citado₋ que según la doctrina “Lo que sí parece deseable es que, en lo posible, la época de vacación sea fijada por acuerdo entre las partes.  Ellas, pueden mejor que nadie, armonizar las justas aspiraciones del trabajador para disfrutar mejor del descanso, y los razonables intereses del patrono para no perjudicar la empresa”. (CALDERA, Rafael, Derecho del Trabajo, 2ª edición 1960, 7ª reimpresión 1981, Tomo I, Librería “El Ateneo”, Editorial Buenos Aires, p.4).

            En este caso, consideramos que la posibilidad de otorgar medio día de vacaciones podría beneficiar tanto al patrono como al servidor.  Al primero, porque no requeriría reemplazar por un periodo prolongado al personal ausente por vacaciones y, al segundo, porque esa posibilidad le permitiría atender situaciones personales, familiares, o de cualquier otra índole, sin ver reducida significativamente la cantidad de vacaciones disponibles.   Todo ello, por supuesto, siempre que, como regla general, medie un acuerdo previo entre el representante patronal y el servidor, acuerdo en el cual debe ser prioritaria la prestación de un servicio público continuo y eficiente.

            Si bien es cierto, no existe una norma de alcance general para el sector público que permita otorgar medio día de vacaciones, esa posibilidad es compatible con la potestad que se le otorga normativamente al patrono de señalar la fecha en que los trabajadores habrán de disfrutar de sus vacaciones, y con el derecho de éstos últimos al disfrute efectivo de aquellas.

Sin lugar a dudas, los aspectos esenciales de las relaciones de empleo público deben estar regulados en las normas que rigen esa materia; empero, no es posible pretender que los innumerables aspectos de detalle que podrían surgir de una relación de ese tipo estén previstos en una norma jurídica, pues muchos de ellos se desprenden de las potestades que se otorgan al patrono, en combinación con los derechos de los servidores.

III.             Conclusión

            Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

1.                  Los servidores de la Dirección General del Archivo Nacional están en posibilidad de fraccionar en más de tres tractos sus vacaciones, siempre que ese fraccionamiento no se produzca en relación con el período mínimo de dos semanas previsto legal y constitucionalmente, sino con respecto a los días añadidos a modo de mejora sobre ese mínimo; o bien, con respecto a los periodos acumulados, es decir, aquellos que no hayan sido disfrutados oportunamente, todo ello supeditado a que no se afecte la continuidad ni la eficiencia en la prestación del servicio público.

2.                  No existe una norma de alcance general para el sector público que permita otorgar medio día de vacaciones, no obstante, esa posibilidad es compatible con la potestad que se le otorga normativamente al patrono de señalar la fecha en que los trabajadores habrán de disfrutar de sus vacaciones, y con el derecho de éstos últimos al disfrute efectivo de aquellas.

3.                  Los aspectos esenciales de las relaciones de empleo público deben estar regulados en las normas que rigen esa materia; empero, no es posible pretender que los innumerables aspectos de detalle que podrían surgir de una relación de ese tipo estén previstos en una norma jurídica, pues muchos de ellos se desprenden de las potestades que se otorgan al patrono, en combinación con los derechos de los servidores.

Cordialmente;

Julio César Mesén Montoya

Procurador de Hacienda

JCMM/Kjm