19 de abril del 2018

C-080-2018

 

 

MBA. César Enrique Quirós Mora

Auditor Interno

Consejo de Seguridad Vial

Ministerio de Obras Públicas y Transportes

 

 

Estimado Señor:

 

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio A.I.-17-292 de fecha 05 de junio del 2017, por medio del cual solicita criterio técnico jurídico respecto a lo siguiente:

 

“[…] La Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial N° 9078, en su Artículo 164, párrafo segundo, establece en lo que interesa lo siguiente: **..En caso de no haber ofrecido prueba testimonial que evacuar o si se trata de asuntos de naturaleza documental, se resolverá de acuerdo con los elementos disponibles, en un plazo no mayor de dos meses, contado a partir del día siguiente de la presentación de la apelación.

La duda que surge es ¿si existe un plazo mínimo para que la Unidades de Impugnaciones del Cosevi resuelvan los recursos de apelación contra las boletas de citación de multa fija que presenten los usuarios?

[…]

Adicionalmente quisiera consultar otro tema de la Ley de Tránsito N° 9078, que a esta Auditoría le interesa solicitar su pronunciamiento, el cual se refiere al artículo 199, el cual dice lo siguiente:

“Artículo 199.—Responsabilidad solidaria. Responderán solidariamente con el

conductor:

a) El propietario de un vehículo que permita que lo conduzca una persona carente de la respectiva licencia o bajo los efectos del licor u otras drogas.

b) Las personas físicas o jurídicas que, por cualquier título, exploten vehículos con fines comerciales o industriales, incluyendo el transporte público.

c) El Estado y sus instituciones, en los términos de la Ley No 6227, Ley General de la Administración Pública, de 2 de mayo de 1978, y sus reformas.

d) El propietario que permita que las placas de su vehículo sean utilizadas por otro al que no le han sido asignadas, o no las entregue al Departamento de Placas, para su custodia, si el vehículo al que le fueron asignadas queda imposibilitado permanentemente para circular.

e) El propietario que obligue o permita la circulación de un vehículo de carga liviana o pesada con exceso de carga, de acuerdo con los parámetros establecidos en la respectiva reglamentación.

f) El propietario de un vehículo que permita conducirlo a un menor de edad, salvo lo dispuesto para licencias tipo A1.-

La consulta especifica es ¿Sí el artículo 199 de la Ley de Tránsito, aplica para las infracciones de Multa Fija determinadas por esta misma Ley, ya que la Responsabilidad solidaria del conductor y del propietario del vehículo, están enmarcadas dentro del capítulo de Responsabilidades Civiles que contiene la Ley de Tránsito?.[…]” (Resaltado es del original)

 

Se adjunta a la consulta planteada, el criterio legal AL-1574-2016 del 08 de septiembre del 2016, elaborado por el Licenciado Carlos Rivas Fernández, Asesor Jurídico del Consejo de Seguridad Vial, en el cual se concluyó que: “[…] Se desprende de la norma, que hay dos momentos: uno máximo para resolver de dos meses y uno mínimo, que se refiere al día siguiente a partir de formulada la apelación para resolver. Con ello se inferiría, que no podría resolverse en el mismo momento la apelación, sino hacerlo a partir del día siguiente, mal que pese el que ello implique si hay un vehículo detenido o sus placas, que deba entregarse.”

 

De previo a referirnos al fondo del asunto, nos permitimos ofrecer las disculpas por el atraso en la emisión del criterio solicitado, todo motivado por el volumen de trabajo que tiene este Despacho.

 

 

I.         SOBRE EL FONDO.

 

En lo medular, solicita el señor auditor que de conformidad con los cardinales 164 y 199 de Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial (Ley N° 9078 vigente desde el 26 de octubre de 2012), se le indique respectivamente si existe un plazo mínimo para que la Unidades de Impugnaciones del Consejo de Seguridad Vial (COSEVI) resuelvan los recursos de apelación contra las boletas de citación de multa fija que presenten los usuarios y; si el artículo 199 de la Ley de Tránsito, aplica para las infracciones de multa fija determinadas por esa misma Ley.

 

 

II.              SOBRE LAS CARACTERÍSTICAS Y NATURALEZA JURÍDICA DE LA MULTA FIJA DETERMINADA EN LA LEY DE TRÁNSITO N° 9078. 

 

            De previo a realizar el análisis de las dos interrogantes planteadas a este Órgano Asesor, conviene establecer y delimitar cuál es el carácter y naturaleza jurídica de la multa fija que se encuentra estatuida en la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial (Ley N° 9078).

 

            Los tratadistas Eduardo García de Enterría y Tomás-Ramón Fernández, han definido la sanción administrativa como "un mal infligido por la Administración a un administrado como consecuencia de una conducta ilegal. Ese mal (fin aflictivo de la sanción) consistirá siempre en la privación de un bien o un derecho (revocación de un acto favorable, pérdida de una expectativa o de un derecho, imposición de una obligación de pago de una multa, eventualmente incluso, como veremos, arresto o prisión personal del responsable)"[1].

 

            Por otro lado, en doctrina de forma general se ha definido la multa como una “pena pecuniaria que se impone por una falta delictiva, administrativa o de policía o por incumplimiento contractual. En esta última hipótesis se habla con más frecuencia de cláusula penal o de pérdida de la señal (v.) Hay pues, multas penales, administrativas y civiles”[2].

 

            Ahora bien, a nivel de derecho administrativo el tratadista español Garrido Falla[3], explica que la multa administrativa es la más típica de las sanciones de policía y conceptúa esta como de seguido se expone:

 

“La multa es una sanción de tipo pecuniario que afecta, por tanto, inmediatamente, al patrimonio del transgresor de una norma administrativa. Su justificación está unánimemente admitida como medio represivo en manos de la Administración. Pero en el bien entendido de que su establecimiento es material reservada a la ley.”

 

            Por su parte, el autor argentino Agustín Gordillo, clasifica las multas como un acto administrativo de tipo punitivo, así señala:

 

“Existen muchos tipos de actos administrativos, lo que da origen a numerosas clasificaciones posibles de éstos; no corresponde aquí entrar a su estudio, pero a título ejemplificativo se pueden indicar los tipos más usuales. Empero, no debe olvidarse que todos entran dentro de la categoría general, y que por ello se les aplican sin excepción todos los principios generales del acto administrativo, con las particularidades que cada caso presente.

a) Autorización: Es un acto de control, por el cual un órgano faculta a otro a dictar un acto determinado; la autorización debe siempre ser previa al acto que se va a dictar;

b) aprobación: Es también un acto de control de la administración, que a la inversa de la autorización se produce con posterioridad al dictado del acto controlado: Éste, mientras la aprobación no se produce, carece de ejecutividad. c) orden: Tiene por objeto la constitución de una relación jurídica entre el Estado y otro sujeto de derecho (que puede ser un particular o un funcionario público), en virtud de la cual éste queda obligado a cumplir con la conducta que aquella preceptúa; d) permiso: Es un acto que autoriza a una persona (sea funcionario público o particular) el ejercicio de un derecho en principio prohibido por el orden jurídico; se diferencia de la autorización en que ésta se concede principalmente respecto de actos de órganos estatales, al par que el permiso se concede generalmente respecto de actos o hechos de sujetos de derecho; e) pena: Es una sanción que se aplica a la persona que viola un deber de tipo administrativo (no cumpliendo una orden, incurriendo en falta o contravenciones, cumpliendo irregularmente con las obligaciones impuestas por la administración etc.): Las más usuales son multa, decomiso, clausura, inhabilitación (respecto de los funcionarios públicos); excepcionalmente puede aplicarse a los particulares la pena de arresto o prisión.[4]” (Subrayado no es del original)

 

            En esa misma vertiente encontramos al jurista costarricense Ortiz Ortiz, quien clasifica a las multas como un acto desfavorable de tipo punitivo, siendo estos “sanciones de una conducta antijurídica del administrado”[5].

 

            De esta manera, las sanciones administrativas se distinguen de las penas propiamente dichas, en tanto las primeras son impuestas por la administración, mientras que las segundas por las autoridades judiciales penales. 

 

            En este sentido, se halla que para efectos de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial (Ley N° 9078), la multa fija se ha definido en el numeral Segundo, tal y como de seguido se transcribe:

 

“ARTÍCULO 2.- Definiciones. Para la interpretación de esta ley y de su reglamento, tienen el carácter de definiciones:

[…]

73. Multa fija: sanción administrativa por infracción a esta ley, expresada en el pago de la suma que se establece en cada caso.” (Subrayado no es del original)

 

Por su parte, el artículo 158 indica que, para el caso de aplicación de sanciones administrativas por motivo de las multas fijas establecidas en la Ley, será necesario que el oficial de tránsito que la practica, levante una boleta de citación, por lo que:

 

Artículo 158.- Boleta de citación. El inspector de tránsito deberá confeccionar una boleta de citación en el caso de las infracciones sancionadas con multa fija y las que conlleven el retiro de la circulación del vehículo o su inmovilización.

Se podrán confeccionar boletas de citación impersonales, en los casos de infracciones detectadas por medios electrónicos de control automatizado, según lo disponen los artículos 160 y 161 de la presente ley, y en los casos de violación al contenido de lo dispuesto en el artículo 110 de la presente ley. Para la notificación de estas boletas impersonales, el Consejo de Seguridad Vial determinará el procedimiento vía reglamento, siempre respetando el debido proceso al afectado.

(Así reformado por el artículo 10° de la ley N° 9460 del 20 de junio de 2017)”.

 

            De forma que, según lo antes expuesto y la Ley N° 9078, la multa fija es una sanción pecuniaria de naturaleza administrativa que se impone al administrado como resultado de la contravención al ordenamiento jurídico en material de circulación y seguridad vial.

 

 

III.           SOBRE LOS PLAZOS QUE TIENE LA ADMINISTRACIÓN PARA RESOLVER LOS RECURSOS DE APELACIÓN CONTRA LAS BOLETAS DE CITACIÓN DE MULTA FIJA.

 

Una vez establecida la naturaleza jurídica de la multa fija, se procederá a evacuar la primera interrogante planteada a esta Procuraduría, es decir, si de conformidad con párrafo 2 del artículo 164 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial (Ley N° 9078) existe un plazo mínimo para que la Unidades de Impugnación del Consejo de Seguridad Vial resuelvan los recursos de apelación, que sean presentados por los administrados contra las boletas de citación de multa fija.

 

Así, el artículo 164 de la Ley N° 9078 objeto de esta consulta, reza:

 

“ARTÍCULO 164.- Trámite de la impugnación.

Recibido el recurso por la Unidad de Impugnación de Boletas de Citación del Cosevi, solicitará la documentación original y procederá a levantar la información sumaria correspondiente.

En caso de no haber ofrecido prueba testimonial que evacuar o si se trata de asuntos de naturaleza documental, se resolverá de acuerdo con los elementos disponibles, en un plazo no mayor de dos meses, contado a partir del día siguiente de la presentación de la apelación.

De haberse ofrecido prueba testimonial, pericial o documental, se señalará audiencia para su evacuación dentro del plazo de diez días hábiles, una vez que se encuentre listo el expediente para ser resuelto. Esta no podrá ser realizada más allá de los seis meses de la fecha de recibo del recurso. A la audiencia deberá ser convocado el oficial de tránsito que confeccionó la boleta de citación y estará obligado a asistir.

La prueba superabundante o impertinente deberá ser rechazada mediante resolución razonada y será comunicada, al interesado, en el lugar señalado para oír notificaciones.

Para el desarrollo de la audiencia se aplicarán los procedimientos establecidos en la Ley N.º 6227, Ley General de la Administración Pública, de 2 de mayo de 1978 y sus reformas, el Código Procesal Contencioso-Administrativo, Ley N.º 8508, de 28 de abril de 2006, la presente ley y el Código Procesal Penal, Ley N.º 7594, de 10 de abril de 1996, en lo conducente a materia de contravenciones.

La resolución de fondo del asunto podrá ser dictada de manera verbal siempre y cuando se dicte en un plazo no mayor de las veinticuatro horas después de concluida la audiencia. En caso contrario deberá ser dictada por escrito en un plazo no mayor de los diez días hábiles. Lo resuelto por la Unidad de Impugnación de Boletas de Citación del Cosevi pondrá fin al procedimiento administrativo y se ejecutará de inmediato.” (Subrayado no es del original)

 

            Al respecto, es criterio de esta Procuraduría que la norma antes transcrita no establece un plazo mínimo para resolver, de manera que la Administración podría resolver los recursos planteados en el momento que así lo considere oportuno y siempre y cuando no exceda el plazo máximo de dos meses establecido en la norma y que el acto administrativo que lo resuelva contenga los elementos exigidos para su validez y eficacia, garantizando así el debido proceso. Sobre este tema, el autor nacional Jinesta Lobo explica que:

 

“[…] La sanción administrativa es la consecuencia dañosa que le impone la administración pública a los infractores del ordenamiento jurídico administrativo. Para su imposición, debe seguirse un procedimiento administrativo con el objeto de proteger los derechos fundamentales del inculpado (debido proceso y defensa) y de asegurar el mejor acierto de la sanción.”[6]

 

            Nótese que la norma establece únicamente un plazo máximo para resolver el recurso recibido, no así un plazo mínimo, cuestión que resulta lógica, puesto que el legislador lo que buscó con esta regulación evitar la dilación excesiva de la Administración en la resolución de los asuntos sometidos a su conocimiento, garantizando así un parámetro de razonabilidad en el plazo para la resolución del asunto y, por ende, de los principios de debido proceso y seguridad jurídica.

 

De igual manera, el legislador buscó con la Ley N° 9078, garantizar la circulación por las vías terrestres y la seguridad vial, así como sancionar a quienes infrinjan las normas en esta materia y a quienes pongan en riesgo la integridad personal y los bienes de terceros, por lo que no sería conteste con el espíritu de la ley, la existencia de un plazo mínimo para que la Administración resuelva los recursos de apelación que los administrados inculpados interpusieren contra la boleta de citación de una multa fija. Así en el Proyecto de Ley N° 18.032 que dio origen a la Ley N° 9078, se indicó en la exposición de motivos lo siguiente:

 

“La seguridad vial consiste en la prevención de accidentes de tránsito o la minimización de sus efectos; por tanto abarca, desde la organización del Estado para hacer frente a esta labor, hasta las normas reguladoras de tránsito y la responsabilidad de los usuarios de la vía pública.

Partiendo de este amplio concepto, pretendimos direccionar esta iniciativa de ley hacia el cumplimiento de los siguientes objetivos:

a) Dotar al país de una legislación moderna e integral en materia de tránsito y seguridad vial, bajo estándares acordes a nuestra realidad nacional, sin el menos cabo de los parámetros internacionales en la materia.

b) Fomentar un cambio de cultura en los conductores y usuarios de la red vial nacional, y promover la convivencia segura de estos, a partir del posicionamiento de la temática en el ámbito educativo.

e) lnstrumentalizar herramientas que prevengan conductas reprochables en carretera, más allá del elemento punitivo, es decir, mediante la formación en seguridad vial y la consolidación de hábitos seguros para conductores y peatones.

d) Proveer el marco jurídico necesario y suficiente, a fin de que el Estado atienda con eficiencia y eficacia los requerimientos del país en materia de tránsito y seguridad vial.

e) Ejercer la potestad sancionatoria administrativa y penal del Estado en materia de tránsito, bajo una correcta ponderación de los bienes jurídicos tutelados, la reprochabilidad de las conductas, el resultado de la conducta reprochable y la magnitud de las sanciones. Esto en absoluta observancia de los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad.

f) Constituirse en una herramienta que establezca las bases para contribuir a la reducción de la accidentalidad en carretera, con resultado de muertes o lesiones.” (Subrayado no es del original).[7]

 

            En ese entendido, pese a que este Órgano Asesor considera que no existe un plazo mínimo determinado en el párrafo 2 del artículo 164 de la Ley de Tránsito N° 9078, para la emisión del acto administrativo resolutivo de la apelación de cita, se reitera que, si la Administración decisora dicta un acto, este debe contener todos los elementos constitutivos para su validez y eficacia, a saber:

 

a-   los elementos materiales (competencia, regularidad en la investidura del funcionario, legitimación y voluntad),

b-   los elementos objetivos (motivo, contenido y fin), y,

c-   los elementos formales (motivación y sustanciación del procedimiento administrativo establecido al efecto).

 

            Así las cosas, estima esta Procuraduría que de conformidad con lo dispuesto en el párrafo 2 del artículo 164 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial (Ley N° 9078), no existe un plazo mínimo para que la Unidades de Impugnación del Consejo de Seguridad Vial resuelvan los recursos de apelación, que sean presentados por los administrados contra las boletas de citación de multa fija.

 

IV.        SOBRE LA RESPONSABILIDAD CIVIL SOLIDARIA DISPUESTA EN EL ARTÍCULO 199 DE LA LEY N° 9078 Y LAS MULTAS FIJAS.

 

Consulta el señor Auditor si el artículo 199 de la Ley de Tránsito N° 9078 resulta aplicable para las infracciones de multa fija determinadas por esa misma Ley.

 

En primer lugar, se debe señalar que el numeral 199 de cita, se encuentra dentro del Capítulo VII denominado Responsabilidad Civil y este contiene una lista taxativa de los sujetos que serán responsables con el conductor en caso de accidente, así reza este artículo:

 

“ARTÍCULO 199.- Responsabilidad solidaria

Responderán solidariamente con el conductor:

a) El propietario de un vehículo que permita que lo conduzca una persona carente de la respectiva licencia o bajo los efectos del licor u otras drogas.

b) Las personas físicas o jurídicas que, por cualquier título, exploten vehículos con fines comerciales o industriales, incluyendo el transporte público.

c) El Estado y sus instituciones, en los términos de la Ley N.° 6227, Ley General de la Administración Pública, de 2 de mayo de 1978, y sus reforma.

d) El propietario que permita que las placas de su vehículo sean utilizadas por otro al que no le han sido asignadas, o no las entregue al Departamento de Placas, para su custodia, si el vehículo al que le fueron asignadas queda imposibilitado permanentemente para circular.

e) El propietario que obligue o permita la circulación de un vehículo de carga liviana o pesada con exceso de carga, de acuerdo con los parámetros establecidos en la respectiva reglamentación.

f) El propietario de un vehículo que permita conducirlo a un menor de edad, salvo lo dispuesto para licencias tipo A1.”

 

Lo apuntado anteriormente es de suma importancia, pues debe referenciarse el artículo 197 del mismo cuerpo legal, el cual determina cuáles son los supuestos y los sujetos de responsabilidad civil a los cuales les será aplicable el Capítulo VII, así:

 

“ARTÍCULO 197.- Sujetos de la responsabilidad civil.

En todo accidente de tránsito en el que no esté identificado el conductor, el propietario registral será el responsable civil objetivo de las consecuencias que se deriven del uso, manipulación, posesión o tenencia del vehículo. En tal caso, el interesado podrá plantear un proceso civil en contra del propietario registral. Dicho propietario podrá liberarse de responsabilidad mediante documento que demuestre que el vehículo fue vendido, traspasado a un tercero, sustraído, o no se encuentra dentro de su apoderamiento, con fecha anterior al accidente de tránsito. De comprobarse lo anterior, se tendrá que encausar el proceso en contra del nuevo adquirente o poseedor e igualmente se actuará por cualquier otra salvedad legítimamente válida.

En los accidentes en que el conductor sea identificado, la responsabilidad civil solidaria del propietario o poseedor podrá tramitarse dentro del proceso de tránsito respectivo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 199 y siguientes de la presente ley.

Los peatones, el conductor y los pasajeros de un vehículo a quienes les sea imputable un accidente de tránsito podrán ser civilmente responsables por los daños y perjuicios que se deriven de este.”

 

De esta manera, la propia Ley establece que las disposiciones contenidas en el Capítulo VII son de aplicación cuando concurra un accidente de tránsito que genere daños, a contrario sensu, quedarían excluidas todas aquellas sanciones de carácter administrativo que no sean derivadas de accidentes de tránsito.

 

Debe recordarse que la responsabilidad civil extracontractual con ocasión de daños, primigeniamente proviene de los artículos 1045, 1046 y siguientes del Código Civil (Ley N° 63 vigente desde el 01 de enero de 1888), los cuales al efecto estatuyen:

“ARTÍCULO 1045.- Todo aquel que por dolo, falta, negligencia o imprudencia, causa a otro un daño, está obligado a repararlo junto con los perjuicios.

 

ARTÍCULO 1046.- La obligación de reparar los daños y perjuicios ocasionados con un delito o cuasi-delito, pesa solidariamente sobre todos los que han participado en el delito o cuasi-delito, sea como autores o cómplices y sobre sus herederos.”

 

Asimismo, según la Ley de Tránsito vigente, la responsabilidad derivada por daños en accidentes de tránsito debe ser reclamada en la vía civil judicial, de forma que:

 

“ARTÍCULO 201.- Acción en vía civil

El perjudicado o su representante formularán ante el tribunal civil competente la acción para el resarcimiento de los daños y perjuicios producto del accidente, así como el cobro de las costas.”

 

De esta manera, el artículo 199 se encuentra ubicado dentro del capítulo de la responsabilidad civil, por lo que no podría entenderse que sea aplicable para el caso de las multas fijas establecidas dentro de la Ley de Tránsito N° 9078. Así, resulta evidente que por la naturaleza jurídica de las multas fijas como manifestación del ius puniendi del Estado en el ámbito administrativo, lo que se busca es sancionar la infracción a la Ley, lo cual resulta diametralmente diferente a la responsabilidad civil la cual es reparadora de daños y la responsabilidad penal, que es ante la comisión de delitos; estas dos últimas determinadas además por la autoridad judicial.

 

Véase, también, que la situación fáctica regulada en el artículo 199 es totalmente diferente a la que plantean individualmente cada una de las multas fijas establecidas en la Ley, en las cuales no siempre existen daños materiales o a la integridad de las personas debido a accidentes de tránsito que pudieren derivar responsabilidad civil. A manera de ejemplo se citan los artículos 143 (multa categoría A), 144 (multas categoría B), 145 (multas categoría C), 146 (multa categoría D) y 147 (multa categoría E), en los cuales se sancionan infracciones en las cuales no necesariamente concurren accidentes de tránsito y/o daños.

 

En el particular, las multas fijas establecidas por la Ley de Tránsito N° 9078, por su carácter sancionador en sede administrativa solo pueden ser fijadas contra el sujeto infractor que configura la conducta típica y antijurídica establecida, de manera que el artículo 199 no puede ser aplicado por analogía a las multas fijas.

 

Al respecto, existe profusa jurisprudencia constitucional, que ha establecido que, en lo referido a las multas y otras sanciones administrativas, aunque con matices propios de la materia, le son aplicables principios del derecho penal, así:

 

“IV.-Extensión de los principios de la materia penal al campo de las sanciones administrativas. Como reiteradamente ya ha señalado esta Sala, al menos a nivel de principios, no puede desconocerse una tendencia asimilativa de las sanciones administrativa a las penales, como una defensa frente a la tendencia de liberar –en sede administrativa- al poder punitivo del Estado de las garantías propias del sistema penal. Siendo innegable que las sanciones administrativas ostentan naturaleza punitiva, resulta de obligada observancia, al menos en sus líneas fundamentales, el esquema de garantías procesales y de defensa que nutre el principio del debido proceso, asentado principalmente en el artículo 39 de la Constitución Política, pero que a su vez se acompaña de las garantías que ofrecen los artículos 35, 36, 37, 38, 40 y 42 también constitucionales. Así, ya esta Sala ha señalado que "todas esas normas jurídicas, derivadas de la Constitución Política como modelo ideológico, persiguen ni más ni menos que la realización del fin fundamental de justicia que es el mayor de los principios que tutela un Estado de Derecho, en la que se incluyen reglas –principios generales- que tienen plena vigencia y aplicabilidad a los procedimientos administrativos de todo órgano de la Administración, se reitera, pues, los principios que de ella se extraen son de estricto acatamiento por las autoridades encargadas de realizar cualquier procedimiento administrativo que tenga por objeto o produzca un resultado sancionador."

(resolución N° 1484-96) "...las diferencias procedimentales existentes entre las sanciones aplicables a infracciones y a delitos, no pueden conducir a ignorar en el ámbito del procedimiento administrativo las garantías de los ciudadanos, en efecto, los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado."(resolución N° 3929-95). Así, la tendencia inequívoca de este Tribunal ha sido pronunciarse a favor de la aplicación, aunque ciertamente con variaciones, de los principios rectores del orden penal al derecho administrativo sancionador, de manera que resultan de aplicación a las infracciones administrativas mutatis mutandis los principios de legalidad, tipicidad y culpabilidad propios de los delitos.” (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, voto 2000-08193 de las quince horas con cinco minutos del trece de setiembre del dos mil. Reiterado en voto de las 2011-6805 de las diez horas treinta y un minutos del veintisiete de mayo de dos mil once, voto 2010-005891 de las catorce horas y cincuenta y cuatro minutos del veinticuatro de marzo del dos mil diez) (Resaltado no es del original)

 

Tesis que ha sido recogida por esta Procuraduría en el dictamen C-222-2001 de 8 de agosto de 2001 (reiterado en el dictamen C-026-2002 del 23 de enero de 2002), en la cual se manifestó:

 

"El desarrollo de la potestad punitiva del Estado ha conducido a una unificación de sus principios y de la teoría de las infracciones, al punto que en la actualidad no existe una diferencia sustantiva entre los ilícitos penales y los administrativos. Lo que ayer fue tipificado por el legislador como delito, hoy puede estar consagrado como una mera infracción administrativa. De allí que la diferencia entre ambos ámbitos resida fundamentalmente en la titularidad de la potestad para imponer sanciones: las penas se imponen a través de un proceso judicial, mientras que las sanciones administrativas son impuestas por la autoridad administrativa. Lo anterior es el reconocimiento de que tanto el campo penal como el administrativo sancionador constituyen manifestaciones del ius puniendi del Estado, o sea, de la potestad del Estado de castigar ciertas conductas antijurídicas de los habitantes. Este reconocimiento ha llevado a desdibujar la línea divisoria que existe entre el Derecho Administrativo Sancionador y el Derecho Penal. En ambos casos se trata de la afectación de la esfera de libertad de los administrados en razón del proceder del Poder Público; de allí que la tendencia actual de los diversos ordenamientos jurídicos sea aplicar el nivel de garantías de los habitantes establecido en el ámbito penal al ámbito administrativo. Quedan de lado, entonces, los tiempos en que la Administración Pública se encontraba autorizada para sancionar a los administrados sin el cumplimiento de mayores requisitos y, lo que es peor, sin estar sujeta a un sistema lógico de principios y procedimientos que asegurara la adecuada defensa de los derechos fundamentales de los habitantes. De esta forma, la validez de las sanciones administrativas está condicionada a que hayan sido impuestas por una autoridad imparcial y que el procedimiento para su aplicación haya respetado el derecho de defensa del administrado -debido proceso-. Los principios de legalidad, irretroactividad, non bis in idem, entre otros, resultan igualmente aplicables al Derecho Administrativo Sancionatorio

    De esta forma, la validez de las sanciones administrativas está condicionada a que hayan sido impuestas por una autoridad imparcial y que el procedimiento para su aplicación haya respetado el derecho de defensa del administrado -debido proceso-. Los principios de legalidad, irretroactividad, non bis in idem, entre otros, resultan igualmente aplicables al Derecho Administrativo Sancionatorio.

[…]

     Esta aplicación "matizada" de los principios del Derecho Penal a la materia sancionadora administrativa obedece a la necesidad de diferenciar ambos campos jurídicos, aun y cuando los dos sean manifestación del ius puniendi del Estado. En efecto, la pretensión de aplicar los principios del Derecho Penal al Derecho Administrativo sin respetar las diferencias que los caracterizan, conduciría a una desnaturalización de este último. La diversidad y especificidad de las infracciones administrativas requiere de la flexibilidad propia de la naturaleza de la actividad administrativa. Y de allí, precisamente, que la Sala Constitucional haya señalado que a las infracciones administrativas les resultan aplicables mutatis mutandis los principios de legalidad, tipicidad y culpabilidad (ver voto No. 8193-00), y que esta Procuraduría, siguiendo el desarrollo jurisprudencial y doctrinal en la materia, ya se haya pronunciado sobre el carácter específico que adquieren los principios del orden penal en el ordenamiento jurídico administrativo (en ese sentido, Dictamen C-310-2000 del 18 de diciembre del 2000, en relación con la posibilidad de que el ICT cancele los llamados "contratos turísticos" a los empresarios que hagan publicidad que fomente el homosexualismo)

Ahora bien, entre los principios del Derecho Penal aplicables al Derecho Administrativo Sancionador tenemos el de legalidad, el de tipicidad, el de culpabilidad y el de proporcionalidad de las sanciones.

El principio de legalidad o nullum crimen, nulla poena sine lege, determina la conocida reserva de ley en materia sancionatoria, según la cual únicamente en virtud de la ley se puede afectar la esfera jurídica de los administrados, creando sanciones o infracciones

El principio de tipicidad, derivación directa del principio de legalidad, requiere que las infracciones administrativas y las sanciones correspondientes se encuentren claramente definidas por la ley. Al respecto, la Sala Constitucional ha manifestado que la exigencia de predeterminación normativa de las infracciones y las sanciones correspondientes se proyecta sobre "…la tipificación de las conductas como tales, y también respecto de su graduación y escala de sanciones, de modo que el conjunto de normas aplicables permita predecir, con suficiente certeza, el tipo y el grado de sanción susceptible de ser impuesta al administrado" (Voto No. 8193-00).

    El principio de culpabilidad, por su parte, supone dolo, culpa o negligencia en la acción sancionable. Se supera, entonces, la concepción anterior según la cual la responsabilidad administrativa es de carácter objetiva y que, por ende, no requería culpa o dolo en la infracción para la imposición de la sanción correspondiente. Por el contrario, para referirse al ámbito de la responsabilidad subjetiva el infractor ha de ser responsable y, por lo tanto, se le ha de imputar la conducta sancionada (Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, Curso de Derecho Administrativo, II, CIVITAS, Madrid, 1998, 173-174).

    Por último, el principio de proporcionalidad de las sanciones deriva del ya conocido "principio de proporcionalidad de las penas" formulado en los orígenes modernos del Derecho Penal. Este principio se traduce en la garantía que debe existir de que la sanción que se aplique sea proporcional a la infracción cometida. Este principio ha sido calificado por el Tribunal Supremo de España como "principio propio del Estado de Derecho" y actualmente se encuentra consagrado en el artículo 131 inciso 3) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en el que se fijan los criterios concretos de graduación de las sanciones administrativas (intencionalidad o reiteración, perjuicios causados, reincidencia) (Ibid. p. 175). Por su parte, en Derecho Francés el Consejo Constitucional (decisión N. 87-237 en relación con una sanción tributaria) ha señalado que las sanciones, administrativas o penales, deben ser proporcionales a la falta cometida, conforme lo dispuesto en el artículo 8 de la Declaración de Derechos del Hombre: "la ley no puede establecer sino las penas evidente y estrictamente necesarias" (Jacques - Henri Robert Unions et désunions des sanctions du droit pénal etde celles du droit administratif,L'Actualité Juridique, 20 de junio de 1995, p. 78)."

 

Aunado a lo ya explicado, debe hacerse notar que, aunque no se trata de responsabilidad solidaria de tipo civil, es la Propia Ley de Tránsito N° 9078, la que determina cuáles son los supuestos en los cuales el dueño registral del vehículo responde por infracciones a la Ley, aun y cuando el infractor no se encuentre. Así se indica en el artículo 158 de la normativa de cita que es posible la imposición de multas de tipo impersonal:

 

“Artículo 158.- Boleta de citación. El inspector de tránsito deberá confeccionar una boleta de citación en el caso de las infracciones sancionadas con multa fija y las que conlleven el retiro de la circulación del vehículo o su inmovilización.

Se podrán confeccionar boletas de citación impersonales, en los casos de infracciones detectadas por medios electrónicos de control automatizado, según lo disponen los artículos 160 y 161 de la presente ley, y en los casos de violación al contenido de lo dispuesto en el artículo 110 de la presente ley. Para la notificación de estas boletas impersonales, el Consejo de Seguridad Vial determinará el procedimiento vía reglamento, siempre respetando el debido proceso al afectado.

(Así reformado por el artículo 10° de la ley N° 9460 del 20 de junio de 2017)”

 

            De esta manera, y según lo determinan los numerales 160 y 161 de la Ley, se habilita la imposición de multa impersonal en los casos de que las infracciones sean registrada a través de medios automatizados –fotografías, audio, video, sistemas de control-, y no solo eso, cuando estas infracciones hayan sido configuradas y no se encuentre presente el infractor, pero sí sea identificable el vehículo, será posible multar al dueño registral, previa notificación y debido proceso, tal y como de seguido se transcribe:

 

“SECCIÓN II

INFRACCIONES SANCIONADAS CON MULTAS Y OTRAS

SANCIONES CONEXAS REGISTRADAS POR MEDIO

DE SISTEMAS DE CONTROL AUTOMATIZADO

 

ARTÍCULO 160.- Equipos de registro y detección de infracciones por medio de sistemas de control automatizado

En las vías públicas que determine el MOPT y se encuentren debidamente señaladas con no menos de sesenta metros de antelación y no más de ciento cincuenta metros de antelación, podrán utilizarse equipos de registro y detección de infracciones a esta ley. El Cosevi tramitará la infracción registrada, tras cerciorarse que la prueba se obtuvo en apego al reglamento respectivo.

Los equipos de registro de infracciones podrán consistir en fotografías u otras formas de reproducción de la imagen y el sonido, que se constituyan como medios aptos para comprobar la falta.

El MOPT adoptará medidas tendientes a asegurar el respeto y la protección de la intimidad del conductor. Mediante reglamento se establecerán los estándares técnicos que dichos equipos deben cumplir, así como las medidas de confiabilidad y certeza del sistema; además, las condiciones en que han de ser usados, así como quiénes serán los encargados de operarlos, para que las imágenes u otros elementos de prueba que de ellos se obtengan, puedan servir de base para denunciar las infracciones contra la presente ley. (Resaltado no es del original)

 

ARTÍCULO 161.- Confección de boletas por infracciones detectadas por medios electrónicos

Se podrán confeccionar boletas impersonales mediante el sistema establecido en el artículo 160 de esta ley, aun cuando el infractor no esté presente. El propietario registral del vehículo será responsable de cancelar todas las multas que graven al vehículo por la comisión de infracciones a esta ley detectadas por medios electrónicos, salvo que se individualice al responsable del hecho. El propietario podrá liberarse de responsabilidad mediante documento que demuestre que el vehículo fue vendido, traspasado a un tercero, sustraído o que no se encuentra dentro de su apoderamiento, con fecha anterior al hecho. De comprobarse lo anterior, se tendrá que encausar el proceso en contra del nuevo adquirente, poseedor o apoderado.

El Cosevi notificará las infracciones a los propietarios registrales de los vehículos en un plazo máximo de diez días hábiles siguientes al registro electrónico del hecho infractor, según lo establecido en el artículo 81 de esta ley. La comunicación deberá acompañarse de los documentos que comprueben la comisión de la infracción o la indicación de los medios por los cuales el propietario pueda consultarlos de forma ágil, bajo pena de la nulidad del acto. Para tales efectos, el propietario tendrá derecho a apersonarse dentro de los diez días posteriores a la notificación para hacer valer sus derechos de conformidad con el artículo 163 de esta ley.” (Resaltado no es del original)

 

Asimismo, la Ley habilita a la Autoridad Administrativa a tramitar multa impersonal en los supuestos contenidos en el numeral 110, referido a las infracciones por estacionamiento irregular del vehículo. De forma que:

 

“Artículo 110.- Estacionamiento. Todo vehículo estacionado deberá mantener activado el freno de emergencia. Además, los vehículos de carga de más de dos toneladas deben calzarse con las cuñas reglamentarias. En zonas urbanas, las llantas del vehículo deben quedar a una distancia no mayor de treinta centímetros (30cm) del borde de la acera.

Se prohíbe estacionar un vehículo en las siguientes condiciones:

a) Frente a cualquier entrada o salida de planteles educativos, hospitales, clínicas, estaciones de bomberos o Cruz Roja, estacionamientos privados o públicos y garajes. Asimismo, en locales o edificios mientras se lleven a cabo espectáculos o actividades deportivas, religiosas, sociales, siempre que se encuentren identificados para la información del público en general.

b) En las calzadas o en las aceras, de forma que impida el libre tránsito, afecte la visibilidad o ponga en peligro la seguridad de los demás.

c) En los lugares que así se indique expresamente o demarcados con una franja amarilla, salvo que la prohibición se limite a un horario específico.

d) A una distancia menor de cinco metros (5 m) de un hidrante o a zonas de paso para peatones, a menos de diez metros (10 m) de una intersección de las vías urbanas o a menos de veinticinco metros (25 m) de una intersección de las vías no urbanas.

e) En la parte superior de una pendiente o en curva.

f) En las vías públicas, salvo por razones especiales, en cuyo caso el conductor colocará su vehículo fuera de la calzada, señalando su presencia mediante las luces de emergencia y dispositivos luminosos o retrorrefiectivos, de conformidad con esta ley y su reglamento. En caso de que no exista espaldón, el conductor deberá estacionario en el lugar más seguro.

g) Utilizar una ciclovía, carril-bici, carril-bici protegido o acera-bici para el tránsito automotor, para estacionarse, hacer reparaciones, cargar y descargar bienes y personas o para cualquier otro uso que no sea el estipulado en las definiciones para estos dispositivos.

h) En incumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 43 de la Ley N.° 7600, Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, de 2 de mayo de 1996, y su reglamento, al estacionar en los espacios destinados a los vehículos de las personas con discapacidad. Dichos espacios reservados deben estar debidamente rotulados e indicar la ley, en caso de ser utilizados sin la identificación correspondiente.

i) A los camiones, autobuses u otros vehículos que tengan un peso bruto mayor de dos toneladas se les prohíbe el estacionamiento en las vías urbanas y suburbanas, salvo que estén en las paradas autorizadas para tal efecto o en las zonas autorizadas de carga y descarga.

j) En zonas de carga y descarga, salvo lo indicado en el inciso i) del artículo 114 de esta ley, para los vehículos de carga liviana o de carga pesada, siempre que permanezcan en zona autorizada el tiempo determinado por el órgano competente del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT).

Se exceptúan los vehículos de emergencia autorizados cuando actúen en razón de sus funciones, siempre que se identifiquen por medio de señales visuales o sonoras.

El incumplimiento de las disposiciones anteriores faculta a la autoridad de tránsito para que retire el vehículo cuando no esté el conductor, u obligar a este a retirarlo, sin perjuicio de la multa respectiva.

(Así reformado por el artículo 3° de la ley N° 9460 del 20 de junio de 2017)”

 

Por lo anterior, este órgano Asesor arriba a la conclusión de que el artículo 199 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial (Ley N° 9078) no es de aplicación a las sanciones por multa fija establecidas en la Ley.

 

 

V.            CONCLUSIONES.

 

 

            De conformidad con lo expuesto la Procuraduría General de la República concluye que:

 

 

1.   A tenor de lo establecido en el párrafo 2 del artículo 164 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial (Ley N° 9078), no existe un plazo mínimo para que la Unidades de Impugnación del Consejo de Seguridad Vial resuelvan los recursos de apelación, que sean presentados por los administrados contra las boletas de citación de multa fija.

2.   De conformidad con el análisis realizado, el artículo 199 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial (Ley N° 9078), únicamente es de aplicación en los supuestos de responsabilidad civil por accidente de tránsito y no es extensible por analogía ni aplicable a las multas fijas establecidas por la Ley.

 

 

 

Atentamente,

 

 

 

 

Licda. Karen Quirós Cascante                   Licda. Grettel Rodríguez Fernández

Abogada de Procuraduría                          Procuradora B

 

 

 

GRF/KQC