08 de agosto de 2018

C- 188-2018

 

 

Licenciada

Mauren Navas Orozco

Auditora Interna

Dirección Nacional

Centros de Educación y Nutrición y de Centros Infantiles de Atención Integral

Ministerio de Salud

S. D.

 

 

Estimado señor:

 

              Con la aprobación del señor Procurador General de la República se da respuesta al oficio A.I. 08-2017 de fecha 10 de noviembre de 2017, reasignado a esta oficina el 28 de mayo de 2018.

 

              Mediante oficio A.I. 08-2017 se consulta lo siguiente:

 

1.                       El CEN CINAI de conformidad con esa potestad supra, ¿Es la institución que debe ejecutar los procedimientos de índole presupuestario, de recursos humanos, resoluciones, entre otros? Por ejemplo resoluciones administrativas por reclamos, contrataciones, etc.

2.                       En caso que la anterior consulta fuera positiva. ¿Qué sucedería si el Ministro (a), por ejemplo, revisa un reclamo administrativo y revoca la decisión del Acto Administrativo efectuado por el CEN CINAI? Tiene esa potestad?

3.                       Todos los convenios que se efectúen por el CEN CINAI de cualquier índole, deben ser firmados por el Ministro (a) de Salud o por el Director (a) de CEN CINAI?

4.                       ¿Puede la Asesoría Jurídica de esta institución, resolver recursos de cualquier índole, que se le interpongan a estos comités?

 

              La consulta de la Auditoría se realiza al amparo de la parte final del artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el cual faculta a los auditores internos para consultar directamente.

 

              Explica la Auditoría Interna, que mediante el artículo 1 de la Ley N° 8809 se crea la Dirección Nacional de los Centros de Educación y Nutrición y de Centros Infantiles de Atención Integral (en adelante CEN-CINA), estando las atribuciones del Director Nacional en el artículo 7 de la referida ley, y los artículos 10 y 11 del mismo cuerpo contienen las disposiciones sobre financiamiento y administración de los recursos, a lo cual, considera necesario tener claro las facultades que la ley otorga mediante la desconcentración mínima a dicha institución. Además, cita la función que tiene la Asesoría Legal del CEN-CINA, conforme el artículo 22 del Reglamento Orgánico del CEN-CINA.

 

              Con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno abordar los siguientes extremos:

 

 

A.                     ALCANCE DE LA PERSONALIDAD JURÍDICA INSTRUMENTAL Y DE LA DESCONCETRACIÓN: DIFERENCIA ENTRE AMBAS FIGURAS.

 

              El ordenamiento jurídico contempla la desconcentración como una técnica de distribución y cambio de competencias de la Administración Pública, la cual puede darse en grado máximo o mínimo.

 

              El artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública, Ley N° 6227 (en adelante LGAP), regula la desconcentración mínima y máxima, norma que de seguido citamos:

 

“Artículo 83.-

1. Todo órgano distinto del jerarca estará plenamente subordinado a este y al superior jerárquico inmediato, salvo desconcentración operada por ley o por reglamento.

2. La desconcentración mínima se dará cuando el superior no pueda:

a)      Avocar competencia del inferior; y

b) Revisar o sustituir la conducta del inferior, de oficio o a instancia de parte.

3. La desconcentración será máxima cuando el inferior esté sustraído además, a órdenes, instrucciones o circulares del superior.

4. La imposibilidad de revisar o sustituir la conducta del inferior hará presumir la potestad de avocar la misma y a la inversa.

5. Las normas que crean la desconcentración mínima serán de aplicación restrictiva en contra de la competencia del órgano desconcentrado y las que crean la desconcentración máxima serán de aplicación extendida en su favor.”

 

El artículo 83 explica los alcances de la desconcentración mínima y máxima. La desconcentración mínima impide al superior avocarse la competencia del órgano desconcentrado así como revisar o sustituir sus actos (Art. 83.2 ibídem), otorgando una competencia legal bajo su cargo. Por su parte, la desconcentración máxima, además imposibilitar al jerarca la avocación, sustitución y revisión de la conducta del inferior, no posibilita el dar órdenes, instrucciones o circulares al inferior.

 

               En la desconcentración mínima, el jerarca puede emitir órdenes, instrucciones o circulares al órgano (Art. 105 de la LGAP), no así en la desconcentración máxima.

 

              La desconcentración modifica la relación de dependencia entre el órgano desconcentrado y el jerarca, porque mediante ley, una potestad del Estado -como ente mayor-, le es trasladada y asignada específicamente a un órgano menor, para que la ejerza de manera directa, especializada y bajo su propia responsabilidad (Art. 59.1, 60.1 y 70 de la LGAP), sin embargo, no puede dejarse de señalar que, los órganos desconcentrados en grado mínimo y máximo, en todo momento están sujetos a la potestad de dirección del Estado.

 

              Por su parte, la personalidad jurídica instrumental tiene una función distinta. En ocasiones, para que la Administración Pública pueda tener una mayor celeridad y una directa ejecución de los recursos públicos asignados para el cumplimiento de sus metas, el Legislador opta por dotar a los órganos desconcentrados de una personalidad jurídica instrumental.

 

La personalidad jurídica instrumental es una habilitación legal especial presupuestaria a favor de un órgano desconcentrado. En nuestro dictamen C-152-2002 del 12 de junio de 2002 explicamos sobre la personalidad jurídica instrumental lo siguiente:

 

“En el dictamen N. 115-89 de 4 de julio de 1989 nos referimos al otorgamiento de personalidad jurídica a organizaciones respecto de las cuales no opera una verdadera descentralización administrativa. Se indicó al respecto:

"B.- Las personificaciones presupuestarias.

En Costa Rica, el legislador ha recurrido a separar ciertos fondos públicos, no incorporándolos a ciertos fines. La gestión de esos fondos es atribuida a un organismo, al cual se atribuye no sólo autonomía presupuestaria si también personalidad jurídica. La figura que se presenta es la que la doctrina conoce como "personificación presupuestaria". El desmembramiento de la Administración Central no se justifica exclusivamente en criterios técnicos sino en el interés de que ciertos fondos escapen a la aplicación de las normas y principios relativos a la aprobación, ejecución y control del presupuesto del Estado, permitiendo entonces, una ejecución autónoma. Es por ello que, a pesar de la personalidad jurídica, la nueva persona pública permanece integrada orgánicamente a la Administración Central. Empero, desde el punto de vista financiero, la autonomía es plena: la personalidad se otorga para "librarse" de disposiciones aplicables a la gestión de los fondos del Gobierno Central y en ese sentido, los fondos separados tendrán un régimen jurídico diferente, en lo que concierne a su gestión y disposición. En consecuencia, habrá muchas disposiciones y controles referidos al presupuesto del Estado que no podrán ser aplicados a la gestión financiera de ese nuevo ente. Este encontrará limitados sus poderes en orden a los fines asignados, pero conservará una gestión financiera autónoma, sólo sujetable a las disposiciones expresamente establecidas por la ley al respecto, por lo que, en principio podrá realizar directamente los contratos que requiera para el cumplimiento de sus fines. E igual posibilidad cabe afirmar respecto de los llamados entes "adscritos"".

 

              Luego, la personalidad jurídica instrumental dota a un órgano menor del Estado una limitada independencia financiera y una flexibilización de las normas presupuestarias con el fin de que el respectivo órgano pueda administrar, custodiar, ejecutar y fiscalizar de manera directa los fondos públicos que le son asignados, para utilizarlos conforme los fines particulares que la Ley haya dispuesto (Sobre el tema ampliamente tratado véase la Opinión Jurídica OJ-137-2014 del 27 de octubre de 2014 y el dictamen C-307-2017 de 15 de diciembre del 2017).

 

              Ahora bien, la diferencia entre la desconcentración y la personalidad jurídica instrumental radica en su naturaleza. Como se dijo, la desconcentración es la distribución de competencias por habilitación de ley, a favor de un órgano menor del Estado, así, el ordenamiento jurídico refuerza una independencia técnica para que el órgano menor la ejerza bajo su responsabilidad, estando el superior impedido de intervenir. Se trata de una asignación de una competencia técnica a un órgano.

 

              Por su parte, la personalidad jurídica instrumental es de naturaleza presupuestaria, por ley se otorga una independencia presupuestaria a un órgano para manejar bajo su responsabilidad recursos públicos, habilitándose una flexibilización a las normas ordinarias presupuestarias, previéndose como una mejoría  cumplimiento de los objetivos de la ley que el órgano está llamado a cumplir.   

 

              Por lo expuesto, se puede concluir que ambas figuras -de reserva de ley- son distintas, no obstante, compatibles entre sí, perfectamente un órgano del Estado puede ser desconcentrado y ostentar personalidad jurídica instrumental al mismo tiempo. Uno y otra tienen procuran el mismo fin, mejorar el funcionamiento del órgano, la desconcentración reconoce la independencia una función técnica especializada y la personalidad pretende una eficiencia en el uso de los recursos públicos asignados para el cumplimiento de los fines que la ley establezca.

 

 

B.                     NATURALEZA Y FUNCIONAMIENTO DE LA DIRECCIÓN DE CENTROS DE EDUCACIÓN Y NUTRICIÓN Y DE CENTROS INFANTILES DE ATENCIÓN INTEGRAL.

 

              La Ley N° 8809 de 28 de abril de 2010,  denominada “Ley de Creación de la Dirección Nacional de Centros de Educación y Nutrición y de Centros Infantiles de atención integral”, en su artículo 1 define la naturaleza jurídica de la Dirección Nacional de los Centros de Educación y Nutrición y de Centros Infantiles de Atención integral (adelante CEN-CINA), norma que de seguido citamos:

 

“ARTÍCULO 1.- Creación de la Dirección Nacional de Centros de Educación y Nutrición y de Centros Infantiles de Atención Integral.

Créase la Dirección Nacional de Centros de Educación y Nutrición y de Centros Infantiles de Atención Integral, cuyo acrónimo será Dirección de CEN-Cinai, como un órgano de desconcentración mínima, adscrito al Ministerio de Salud. La Dirección de CEN-Cinai gozará de personería jurídica instrumental para realizar las funciones establecidas en el artículo 4 de esta Ley.”

 

              El artículo 1 de la Ley N° 8809 establece, entonces, que la Dirección Nacional de los CEN-CINA es un órgano de desconcentración mínima adscrito al  Ministerio de Salud. Además, la misma norma legal le atribuye personalidad jurídica instrumental, por lo tanto, por disposición legal, este órgano está  dotado de independencia financiera y técnica legal para el cumplimiento de sus objetivos, punto que ya ha sido analizado en el dictamen C-142-2013 del 26 de julio del 2013.

 

              Luego, el artículo 3 de la Ley N° 8809 dispone las atribuciones para lograr el cumplimiento de las competencias de la Dirección Nacional de los CEN-CINAI, artículo que dice:

 

“ARTÍCULO 3.- Atribuciones.

La Dirección de CEN-Cinai tendrá las siguientes atribuciones:

a) Contratar bienes y servicios de acuerdo con los procedimientos establecidos en la Ley Nº 7494, Contratación administrativa, de 2 de mayo de 1995, y sus reformas. Prioritariamente, deberá proveerse de los productos que requiera para la ejecución de sus programas mediante los centros de comercio regional o local.

b) Girar los fondos públicos a los comités de CEN-Cinai que se hallen debidamente acreditados, única y exclusivamente para cumplir los fines de esta Ley. Esta atribución requiere la autorización previa por parte de la Contraloría General de la República.”

 

              En virtud de la personalidad jurídica instrumental, aquellos actos relacionados con la materia presupuestaria (contratación administrativa, contable y financiera)  así como las actuaciones de orden técnico necesarias para el cumplimiento de las funciones que el artículo 4 de la Ley N° 8809 enuncia, deben ser ejecutadas de manera directa por la Dirección Nacional de los CEN-CINAI, mediante sus distintas dependencias, estando impedido el Ministerio de Salud avocarse, revisar o sustituir las competencias del CEN-CINAI, conforme lo establece el artículo 83 inciso 2 sub incisos a) y b) de la Ley General de la Administración Pública.

 

              Es importante hacer la salvedad, por supuesto, que aquellas competencias que no le hayan sido desconcentradas al Ministerio de Salud por la Ley N° 8809, ese Ministerio las sigue reteniendo, y por ende la Dirección Nacional de los CEN-CINA queda bajo su sujeción normativa.  

 

              En cuanto la materia relativa a la suscripción de los convenios, los artículos 7 inciso g) y 16 de la Ley N° 8809 de forma diáfana especifican que corresponde al Director Nacional de los CEN-CINAI, como jerarca institucional su suscripción (Art. 103 de la LGAP); dichos artículos disponen:

 

“ARTÍCULO 7.- Atribuciones del director o la directora.

g) Gestionar la suscripción de convenios de cooperación internacional y nacional para apoyar y fortalecer el cumplimiento de los objetivos de la entidad.

ARTÍCULO 16.- Titularidad.

Para todos los efectos legales, la Dirección de CEN-Cinai asume el Programa de nutrición CEN-Cinai del Ministerio de Salud, de modo que en todas las leyes, los reglamentos, los decretos, los convenios y los instrumentos de cualquier naturaleza en que se mencione el Programa de nutrición CEN-Cinai, deberá entenderse que se hace referencia a la Dirección de CEN-Cinai.”

 

              Finalmente, cabe advertir que, de acuerdo con el artículo 9 de la Ley N° 8809, la Dirección Nacional CEN de CINAI debe contar con una asesoría jurídica. La Asesoría Legal de la Dirección Nacional de los CEN-CINA, tiene como función “[…] brindar el soporte jurídico 9ue solicite el Despacho del Director o Directora Nacional; así como normalizar el desarrollo de la función de soporte jurídico dentro de la Dirección Nacional de CEN-CINAI, revisar los instrumentos legales en los que interviene la institución, así como mantener un inventario de leyes, decretos, acuerdos, convenios y otros instrumentos jurídicos relacionados con la provisión de servicios de la Dirección Nacional de CEN-CINAI. Esta instancia es responsable también de garantizar que las acciones de los funcionarios y funcionarias estén acorde con el bloque de legalidad y el ordenamiento jurídico vigente. Además tendrá a su cargo la inscripción y registro de los Comités de CEN-CINAI.” (Art. 22 del Decreto Nº 37270-S de 27 de junio de 2012, Reglamento Orgánico de la Dirección Nacional de Centros de Educación y Nutrición de Centros Infantiles de Atención Integral)

 

              Conforme lo anterior, es evidente que  la asesoría legal de la Dirección Nacional de los CEN-CINAI, tiene como competencia el asesorar jurídicamente a todas las dependencias de la Dirección Nacional de los CEN-CINAI, como lo es preparar los borradores de las resoluciones que resuelven los reclamos o recursos administrativos, no obstante, jurídicamente no es procedente que la asesoría legal los resuelva. Corresponde a la administración activa resolver aquellas peticiones o gestiones puestas a su conocimiento, para lo cual puede requerir el criterio legal del órgano consultivo, para así sustentar su decisión.

 

 

CONCLUSION

 

              Con fundamento en lo expuesto, se concluye que la Dirección Nacional de los Centros de Educación y Nutrición y de Centros Infantiles de Atención Integral, como órgano de desconcentración mínima con personalidad jurídica instrumental adscrito al Ministerio de Salud, creado por el artículo 1 de la Ley N° 8809, puede ejecutar de manera directa los procedimientos presupuestarios y técnicos necesarios para el cumplimiento de los fines que la ley especial le ordena.

 

              La desconcentración mínima que la Ley N° 8809 otorga a la Dirección Nacional de los Centros de Educación y Nutrición y de Centros Infantiles de Atención Integral, impide al Ministro de Salud avocarse, revisar o sustituir las competencias técnicas y legales de ese órgano, como lo establece el artículo 83 inciso 2 sub incisos a) y b) de la Ley General de la Administración Pública.

 

              Corresponde al Director Nacional de los Centros de Educación y Nutrición y de Centros Infantiles de Atención Integral firmar los convenios, como jerarca institucional, con sustento en los artículos 7 inciso g) y 16 de la Ley N° 8809, en concordancia con el artículo 103 de la Ley General de la Administración Pública. 

 

              La Asesoría Legal de la Dirección Nacional de los de los Centros de Educación y Nutrición y de Centros Infantiles de Atención Integral, es un órgano de asesoramiento esencial en el funcionamiento de esa institución, por ser responsable de la asesoría jurídica, pudiendo emitir los borradores de las resoluciones que resuelvan los recursos o reclamos administrativos, sin embargo, no le corresponde a esa dependencia resolverlos, porque es una función de la administración activa la toma de decisiones.

 

 

Atentos se suscriben;

 

 

 

 

          Jorge Andrés Oviedo Álvarez                Robert William Ramírez Solano

          Procurador Adjunto                                       Abogado Asistente  

 

 

JOA/RRS/dsa