27 de junio de 2018

C- 157-2018

 

Licenciado

Mauricio Fernández Ulate

Secretaria Técnica

Consejo Nacional de Concesiones

Ministerio de Obras Públicas y Transportes

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República se da respuesta al oficio CNC-ST-OF-2016-1164 del 21 de noviembre de 2016, reasignada a esta oficina el 28 de mayo de 2018.

 

Mediante oficio CNC-ST-OF-2016-1164 se consulta lo siguiente:

 

¿Es factible que en aplicación del artículo 18 del Código Procesal Contencioso Administrativo, en concordancia con el artículo 12 inciso 2 del mismo cuerpo normativo, la Procuraduría General de la República ejerza la representación del Consejo Nacional de Concesiones en aquellos casos en los que figuren conjuntamente como demandados el Estado y el Consejo Nacional de Concesiones y exista paridad de criterios en cuanto a la estrategia de defensa propuesta?

 

La Administración consultante, adjunta el criterio legal del Área de Servicios Legales, suscrito por el Lic. Jorge Arturo Madrigal Sancho, quién señala que el artículo 3 inciso de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República establece como parte de las funciones de la Procuraduría General de la República la representación del Estado ante los Tribunales de Justicia. Por otra parte, el Consejo Nacional de Concesiones, creado en la ley N° 7762, es como órgano adscrito de desconcentración máxima del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, en el artículo 7 de dicha ley se le otorga personalidad jurídica instrumental, así afianzado en el artículo 85 del Decreto Ejecutivo N° 27098, por lo que tiene plena capacidad jurídica para tomar decisiones y ejercer sus competencias en nombre propio y bajo su responsabilidad; para lo cual cita el Voto N° 2011-31211 de la Sala Constitucional sobre la función de la personalidad

 

jurídica instrumental. Agrega, la asesoría legal, que la legitimación del Consejo en los procesos contenciosos administrativos nace por ser Administración Pública, dentro del concepto del artículo 1 del Código Procesal Contencioso Administrativo, y en concordancia con el artículo 2 inciso 2 del mismo código, el Consejo, representado por su Presidente, tiene la posibilidad de ser demandado ante la jurisdicción contenciosa administrativa y de forma conjuntamente con el Estado, en virtud de la personería jurídica instrumental, habiendo una litis consorcio pasiva necesaria. Explica que, dado el cambio de criterio sobre la imputación de responsabilidad por parte de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia (Voto N° 000293-F-S1-2016), al haber responsabilidad subsidiaria del Estado, es ineludible la participación del Estado en los procesos judiciales de sus órganos con personalidad jurídica instrumental. Recuerda que en el dictamen C-068-2009 de la Procuraduría, se indicó que el órgano con personería como emisor y ejecutor de la conducta administrativa, es el principal llamado a ejercer la defensa de sus intereses. El artículo 18 del Código Procesal Contencioso Administrativo permite litigar bajo una misma representación, la cual se daría cuando el Consejo Nacional de Concesiones y la Procuraduría General de la República coincidan en planteamiento de la estrategia, posiciones no contradictorias, decisión beneficiosa para el Estado, como forma de contención de gasto. Concluyendo la asesoría legal que al ser regla imperante la participación de la Procuraduría General de la República ante la jurisdicción contenciosa administrativa, es factible que ese órgano representante del Estado asuma la representación del Consejo Nacional de Concesiones en donde no haya posiciones contradictorias y coincidan los planteamientos de estrategia de defensa. Este criterio, es reiterado por oficio CNC-ASL-OF-2017-0095 del 09 de mayo de 2017, firmado por la Licda. Gabriela María Navarro Fernández.

 

Con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno abordar los siguientes extremos: A. En orden a la función sustancial de la Procuraduría General de la República como representante legal del Estado ante los Tribunales de Justicia, B. La competencia prevalente  de la Procuraduría General de la República en la aplicación del artículo 18 del Código Procesal Contencioso Administrativo sobre la representación de los órganos con personalidad jurídica instrumental.

 

 

A.                EN ORDEN A LA FUNCIÓN SUSTANCIAL DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA COMO REPRESENTANTE LEGAL DEL ESTADO ANTE LOS TRIBUNALES DE JUSTICIA.

 

 

 

Nuestro ordenamiento jurídico, otorga a la Procuraduría General de la República, la función de representación judicial del Estado en materias de su competencia. Esta es una función de naturaleza  técnico-jurídica y es una función esencial de este órgano. Esta trascendente función está  expresamente contenida en los artículos 1 y 20 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Ley N° 6815 del 27 de septiembre de 1982:

 

  “ARTÍCULO 1°.-NATURALEZA JURÍDICA:

 

    La Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, y el representante legal del Estado en las materias propias de su competencia.

 

    Tiene independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus atribuciones.

 

  ARTÍCULO 20.-REPRESENTACION EN JUICIO:   

 

Los procuradores tienen, en cuanto a los juicios en que intervengan ante las autoridades de justicia, las facultades que corresponden a los mandatarios judiciales, según la legislación común, con las restricciones siguientes:  les está absolutamente prohibido allanarse, transar, conciliar o desistir de las demandas o reclamaciones, así como someter los juicios a la decisión de árbitros,  sin la previa autorización escrita del procurador general, del procurador general adjunto o del funcionario en quien estos deleguen.

 

No tendrá valor ni efecto alguno, en juicio ni fuera de él, lo que se haga en oposición al párrafo anterior, y la nulidad de los procedimientos, a que razonablemente dé lugar la violación, deberá ser declarada, aun de oficio, por los tribunales de justicia.

 

El funcionario transgresor -aparte de otras responsabilidades en que pueda incurrir- será corregido con amonestación, la primera vez; con

 

 

suspensión hasta por quince días hábiles, la segunda, y con despido justificado,  cuando exceda de dos infracciones.”

 

           

 

            Debe insistirse. La función de la representación judicial del Estado es una competencia esencial de la Procuraduria General de la República,  por lo que su Ley Orgánica, de hecho,  le atribuye también ciertas  prerrogativas procesales específicas necesarias para cumplir de forma efectiva dicha función, verbigracia, dicha Ley le otorga a la Procuraduría la potestad de pedir la  facilitación de copias y  de requerir la ampliación de plazos, entre otras. Asimismo, la misma Ley le impone, en razón de esa misma  función de representación judicial, importantes restricciones y deberes legales especiales a la Procuraduría  General y a sus funcionarios. Como parte de esos deberes anexos a la función de representación judicial del Estado, la Ley le atribuye a la Procuraduría General de la República el deber de ocuparse de las labores que le han sido encargadas, con una activa, ética y responsable participación en los procesos judiciales en los que interviene, en aras de tutelar los intereses del Estado  en sede judicial. Por ser de interés conviene transcribir lo previsto en los artículos 3 incisos a), d), e), f), i), k) y l) y 21 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, a saber:

 

“ARTÍCULO 3º.-ATRIBUCIONES:

 

    Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:

 

a) Ejercer la representación del Estado en los negocios de cualquier naturaleza, que se tramiten o deban tramitarse en los tribunales de justicia.

(…)

d) Intervenir en las causas penales, de acuerdo con lo que al efecto disponen esta ley y el Código de Procedimiento Penales.

(…)

e) Interponer el recurso de revisión contra las sentencias de los tribunales del país, y contestar las audiencias que se le otorguen en los recursos de inconstitucionalidad, conforme con las disposiciones de la ley.

 

f) Cumplir con las actuaciones, facultades y deberes que el Código de Procedimientos Civiles y otras leyes atribuyen al Ministerio Público. Se exceptúan las materias de índole penal.

(…)

 

i) Actuar en defensa del patrimonio nacional, de los recursos existentes en la zona marítimo-terrestre, el mar territorial, la zona económica exclusiva y la plataforma continental.

(…)

 

Tomar las acciones legales procedentes en salvaguarda del medio, con el fin de garantizar el derecho constitucional de toda persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.

(…)

Ser tenida como parte, desde el inicio del procedimiento, en los procesos penales en que se impute la comisión de una infracción o la violación de la legislación ambiental y de la Ley sobre la Zona Marítimo-Terrestre. Para ello, podrá ejercitar la acción penal, de oficio, sin estar subordinada a las actuaciones y las decisiones del Ministerio Público; interponer los mismos recursos que el Código de Procedimientos Penales concede a aquel y ejercer la acción civil resarcitoria.

(…)

k) Intervenir, en representación de los intereses del Estado, en todos los demás asuntos que señalen las leyes del país.

 

l) Proponer y acordar arreglos o convenios durante la tramitación de cualquier proceso, cuando valore su procedencia y oportunidad.  En estos casos,  se requerirá autorización escrita del procurador general, del procurador general adjunto o del funcionario en quien estos deleguen.

(…)

 ARTÍCULO 21.-PROHIBICIONES PROCESALES:  

 

Prohíbese a los servidores a los que se refiere el artículo anterior: dejar de establecer las demandas o reclamaciones en las que deban intervenir como actores; omitir la contestación de los traslados o las audiencias que se les hayan dado; dejar de presentar las pruebas legales que les corresponda rendir y abandonar las que hayan propuesto; no interponer, oportunamente, los recursos legales contra los actos ejecutivos o las resoluciones dictadas en contra de las demandas o los pedimentos que hayan presentado, o en perjuicio de los intereses cuya defensa les esté confiada.

 

La inobservancia de esta prohibición, salvo disposición expresa del superior, se tendrá como falta, sancionable de acuerdo con su trascendencia, según lo disponga el Reglamento.

Tratándose del recurso de casación, queda a juicio del procurador general o del procurador general adjunto la  no interposición del recurso, previa solicitud del  criterio respectivo al procurador asesor.”

 

 

Así las cosas, es evidente que en nuestro Derecho, la Procuraduría es el representante natural del Estado en sede judicial. Esta función de la Procuraduría General se encuentra justificada en la necesidad de contar con un órgano técnico especializado que procure la defensa del interés público en sede judicial.  Al respecto, es importante transcribir lo comentado por CERVANTES:

 

 “El problema de la actuación del Estado en el proceso se ha venido a resolver estableciendo un órgano específico, independiente del órgano jurisdiccional, con la misión primordial de interponer pretensiones o de oponerse a ellas ante el órgano judicial, y de intervenir en vez o además de la actividad que en este sentido desarrollen los particulares. El Órgano al que en Costa Rica corresponde esta misión es precisamente la Procuraduría General de la República.” (Cervantes, Gonzalo. Tesis “La Procuraduría General de la República”, pág. 113-114, año 1982).

 

            En el mismo sentido, es oportuno acotar también las palabras del Lic. Gonzalo Facio Segreda, quien fuera el  principal promotor de la creación de la Procuraduría General:

 

“La idea principal al crear a la Procuraduría General de la República era que ésta fuera el centro de representación jurídica del Estado, por lo tanto el Procurador General venía a ser el jefe de todos los abogados del Estado, el principal responsable de la unidad del criterio de la administración y bajo cuya dirección se desarrollaban los asuntos técnico-jurídicos del Estado.” (Cervantes, Gonzalo. Tesis “La Procuraduría General de la República”, pág. 281, año 1982).

 

            Finalmente conviene advertir que  el artículo 16 del Código Procesal Contencioso Administrativo ha sido conteste con la doctrina expuesta. Esto al establecer que en la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y Civil de Hacienda, la representación y defensa de la Administración central, de los Poderes del Estado, el Tribunal Supremo de Elecciones, la Contraloría General de la República y la Defensoría de los Habitantes de la República, en tanto ejerzan función administrativa, corresponde a la Procuraduría General de la República:

 

“ARTÍCULO 16.- En la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y Civil de Hacienda, la representación y defensa de la Administración central, de los Poderes del Estado, el Tribunal Supremo de Elecciones, la Contraloría General de la República y la Defensoría de los Habitantes de la República, en tanto ejerzan función administrativa, corresponderá a la Procuraduría General de la República.”

 

 

B.                 COMPETENCIA PREVALENTE DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA EN LA APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 18 DEL CÓDIGO PROCESAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SOBRE LA REPRESENTACIÓN DE LOS ORGANOS CON PERSONALIDAD JURÍDICA INSTRUMENTAL.

       

            Debe insistirse. En la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y Civil de Hacienda, la representación y defensa de la Administración central, de los Poderes del Estado, el Tribunal Supremo de Elecciones, la Contraloría General de la República y la Defensoría de los Habitantes de la República, en tanto ejerzan función administrativa, corresponde a la Procuraduría General de la República.

 

No obstante lo anterior, es claro que, por vía de excepción, y  en aquellos casos que el Legislador haya dotado de personalidad jurídica instrumental  a un órgano del Estado – y que la misma Ley le haya otorgado a su jerarca con la potestad de representación judicial-,  éste se encontraría habilitado, en principio, para comparecer por sí mismo en juicio, precisamente a través de aquel funcionario a quien la Ley le reconozca dicha representación judicial o por medio de a quien éste le otorgue un poder judicial. En nuestro dictamen C-068-2009 de 10 de marzo de 2009, explicamos que la personalidad jurídica instrumental habilita al respectivo  órgano para defender su gestión y sus recursos en la vía judicial:

 

“En atención a lo dicho, y de cara a la nueva normativa contenciosa administrativa, si el órgano con personalidad instrumental ha emitido y ejecutado una conducta administrativa en ejercicio de las competencias que le han sido otorgadas, es el principal llamado a defenderla en caso de ser ésta impugnada en sede judicial, precisamente, al conocer éste su fundamento y justificación, de ahí que deba asumir la defensa de sus actuaciones.
(…).

 

Tal y como se desprende de la norma transcrita supra, la representación judicial y extrajudicial sin límite de suma del Consejo

de Transporte Público le corresponde al Director Ejecutivo y al Presidente, en conjunto o separadamente, de suerte que, ante tal atribución, éstos deben asumir los actos correspondientes a la

representación dicha, por ejemplo, el apersonamiento en juicio ejerciendo actuaciones judiciales, contestación de audiencias

 

escritas, participación en audiencias orales, etc., contando para ello con el asesoramiento técnico jurídico necesario brindado por la Dirección de Asuntos Jurídicos.

 

Pero además, la norma antes referida, prevé la posibilidad de que el Director Ejecutivo y el Presidente del Consejo, en su calidad de representantes judiciales y extrajudiciales de dicho órgano colegiado, puedan otorgar, previo acuerdo del Consejo, poderes judiciales o extrajudiciales cuando sea de interés debidamente comprobado por la Dirección Ejecutiva”.

 

            Así las cosas, se ha comprendido que la representación judicial ejercida propiamente por los órganos con personalidad jurídica instrumental es para responder administrativa y patrimonialmente de forma directa por sus actos, sin que esto implique, de ninguna forma, que dichos órganos dejen de ser parte del Estado, de ahí que conforme lo dispone el artículo 12 inciso 2 del Código Procesal Contencioso Administrativo, en caso de que se demande a un órgano con personalidad jurídica instrumental, debe comparecer también de forma conjunta el Estado representado por la Procuraduría General.

 

            Igualmente, se debe acotar que la función de representación judicial no es, sin embargo, una función esencial de los órganos con personalidad jurídica instrumental.

 

Ahora bien, sin perjuicio  de lo anterior, lo cierto es que el artículo 18 del Código Procesal Contencioso Administrativo, ha previsto  la posibilidad de que las administraciones públicas  demandadas en sede contenciosa, puedan actuar en dicho foro bajo una misma representación judicial  siempre que no existan  posiciones contradictorias.  El artículo 18 de mención prescribe:

 

“ARTÍCULO 18.- Quienes actúen como demandados, en virtud de lo dispuesto en el artículo 12 de este Código, o como coadyuvantes, con excepción de la Contraloría General de la República, podrán litigar unidos y bajo una misma representación y dirección, siempre que sus posiciones no sean contradictorias.”

           

Luego, debe indicarse que, al amparo del artículo 18 del Código Procesal Contencioso Administrativo cabe el supuesto de que mediante acuerdo, un órgano

del Estado con personalidad jurídica instrumental decida comparecer en juicio bajo la misma representación del Ente mayor, sea la que ejerce la Procuraduría General.

 

 

Debe insistirse. El representante natural del Estado ante los Tribunales de Justicia es la Procuraduría General de la República, por lo que de conformidad con los artículos 1 y 20 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República en relación con el artículo 18 del Código Procesal Contencioso Administrativo, cabe la posibilidad de que un órgano estatal a quien se le ha conferido personalidad jurídica instrumental, acuerde, sin embargo, comparecer en juicio bajo la misma representación judicial que ejerce la Procuraduría General.

 

Por supuesto, cabe aclarar, obiter dictum, que no sería dable ni válido pensar en la posibilidad inversa, sea que la Procuraduría General resuelva comparecer en juicio bajo la representación judicial de un órgano con personalidad jurídica instrumental. A este respecto, se debe ser enfático que, tal y como se ha explicado con suficiencia, la representación judicial del Estado es una función esencial de la Procuraduría General, la cual no podría ser delegable. (Doctrina del artículo 89 de la Ley General de la Administración Pública)

 

En definitiva, en el tanto el Consejo Nacional de Concesiones, es órgano del Ministerio de Obras Públicas y Transportes  con personalidad jurídica instrumental y en el cuanto la Ley le otorga la facultad de representación judicial– doctrina del numeral 7 de la Ley N.° 7762 de 14 de abril de 1998 -, cabe la posibilidad de que dicho Consejo acuerde comparecer en juicio bajo la misma representación judicial que ejerce la Procuraduría General, siempre que no exista contradicción entre la posición del Estado y la de ese Consejo.

                                                    

C.                CONCLUSION

 

Con fundamento en lo expuesto se concluye que al amparo del artículo 18 del Código Procesal Contencioso Administrativo, en relación con el artículo 16 de ese mismo Código y de los numerales 1 y 20 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, es válido y posible que el Consejo Nacional de Concesiones,  el cual es

órgano del Ministerio de Obras Públicas y Transportes  con personalidad jurídica instrumental y con capacidad para representación judicial, acuerde comparecer en juicio bajo la misma representación judicial que ejerce la Procuraduría General, siempre que no exista contradicción entre la posición del Estado y la de ese Consejo.  

 

Atento se suscribe;

 

 

Jorge Andrés Oviedo Álvarez                        Robert William Ramírez Solano

Procurador Adjunto                                                         Abogado Asistente