12 de diciembre de 2018

C-308-2018

 

 

Licenciada

Ana Cristina Brenes Jaubert

Auditora Interna

Municipalidad de San Rafael de Heredia

 

Estimada señora:

 

 

      Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos al oficio No. 0168-2018 AIM-MSRH, de fecha 2 de noviembre último, por medio del cual, con base en el dictamen C-093-2017, de 3 de mayo de 2017, se nos consultan una serie de interrogantes referidas a la presunta invalidez de la Convención Colectiva de Trabajo suscrita en esa corporación territorial y la posibilidad de utilizar remedios jurídicos.

 

      En concreto se consulta:

 

1.- ¿Se podría presumir que el procedimiento seguido para aprobar la Convención Colectiva está viciado de nulidad cuando la misma no ha sido aprobada por el máximo jerarca?

2.- ¿Puede el máximo jerarca ratificar o aprobar una convención colectiva que no cumplió con el debido proceso de negociación o aprobación?

3.- ¿Se debe ratificar y aprobar una convención colectiva, que además de no haber cumplido con el debido proceso para su aprobación, tiene varios artículos que se contraponen a lo que establece el Código de Trabajo de Costa Rica en materia de auxilio de cesantía, reconocimiento de antigüedad, subsidios por incapacidades y otros temas?

 

Dicha gestión se fundamenta en la facultad conferida a las auditorías internas institucionales con la reforma introducida por el artículo 45 de la Ley General de Control Interno al artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, en razón de estar directamente relacionada la materia con las potestades fiscalizadoras propias de la Auditoría enclavada en aquel ente territorial.

 

I.- Inadmisibilidad parcial de lo consultado y alcance de nuestro pronunciamiento.

El ámbito de nuestra competencia consultiva se enmarca dentro de los presupuestos que vienen contenidos en la gestión formulada por la Administración consultante.  Ello implica que debamos analizar el objeto de la consulta tal y como nos viene formulada, para precisar así el alcance de la misma, como muestra de la decisión sopesada, seria y concienzuda de someter formalmente determinado tema a conocimiento de este órgano asesor.

Ahora bien, analizado con detenimiento el objeto de la gestión promovida, es claro que se nos pide pronunciarnos acerca de la invalidez o no de la Convención Colectiva negociada y suscrita en esa Administración territorial y los representantes de los trabajadores municipales, a fin de que determinemos si es o no anulable, o bien, si la misma es subsanable.

Así las cosas, basados en un precedente similar contenido en el dictamen C-256-2017, de 7 de noviembre de 2017, debemos advertir que en el presente caso convergen al menos dos circunstancias que nos impiden verter nuestro criterio sobre lo consultado.

Por un lado, si bien en apariencia la consulta ha sido planteada en términos generales y abstractos por la autoridad de fiscalización y control consultante, no podemos desconocer, por su directa e innegable alusión, la existencia de un conflicto jurídico concreto relacionado con la validez o no de la Convención Colectiva suscrita con los trabajadores y empleados municipales, que está pendiente de resolución en sede administrativa. Por otro lado, se nos está pidiendo una valoración sobre la conformidad o no con el ordenamiento jurídico, de actuaciones y conductas concretas emanadas al respecto por esa administración territorial, cuando en definitiva, nuestra función consultiva no tiene un carácter revisor como el pretendido.

Interesa indicar entonces, en primer lugar, que conforme a nuestra jurisprudencia administrativa hemos reiterado que no son consultables asuntos concretos sobre los cuales se encuentre pendiente una decisión por parte de la Administración activa (véanse entre otros muchos, los dictámenes C-194-94, C-188-2002, C-147-94, OJ-085-2003, C-317-2004, C-307-2009, C-205-2010 y C-128-2011), pues en razón de los efectos vinculantes de nuestros dictámenes, admitir lo contrario en este caso, más que desnaturalizar la distribución de competencias que hace nuestro régimen administrativo, implicaría tanto un desapoderamiento ilegítimo, como una violación flagrante y grosera, de la “autonomía municipal” constitucionalmente reconocida y de la “autonomía colectiva” -potestad que tienen los sujetos colectivos de representar sus intereses por sí mismos y de autorregularse (dictámenes C-057-2005, C-093-2017 de 3 de mayo de 2017 y OJ-029-2005), ya que por el efecto vinculante de nuestros dictámenes, estaríamos inmiscuyéndonos, y en el peor de los casos, sustituyendo indebidamente a las partes destinatarias del convenio colectivo, en la toma de decisiones muy particulares y que les compete exclusivamente a ellas. Entiéndase que de acceder a su gestión, no sólo esa Corporación municipal -entidad patronal-, sino también el Sindicato suscriptor del Convenio Colectivo, quedarían vinculados por nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, la decisión final sobre la validez o no de la negociación colectiva concertada, no estaría exclusivamente residenciada inter partes, sino en este órgano superior consultivo (Dictámenes C-037-2017, de 24 de febrero de 2017 y C-256-2017 op. cit.).

 

Por otro lado, en lo concerniente a la valoración de conductas administrativas o actos concretos, cabe advertir que esta particular forma de requerir nuestro criterio técnico jurídico ha sido considerada improcedente, y así lo hemos expresado en reiteradas ocasiones, pues no corresponde a la Procuraduría General, como órgano superior consultivo de la Administración Pública, valorar si una determinada decisión administrativa, o incluso la opinión externada por asesorías o dependencias internas, son conformes o no al ordenamiento jurídico. Salvo los casos excepcionales expresamente previstos en los ordinales 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública, nuestra función consultiva debe ser ejercida respecto de competencias u organización de la Administración consultante, de la interpretación de normas jurídicas e incluso de sus efectos, pero no sobre actuaciones o criterios concretos vertidos por la Administración, sus dependencias o asesorías (Dictámenes C-277-2002, C-196-2003, C-241-2003, C-120-2004,  C-315-2005, C-328-2005, C-418-2005, C-392-2006, C-177-2010,   C-205-2010 y C-128-2011, entre otros muchos).

 

Y en este caso no puede ignorarse la singular naturaleza mixta o compuesta del Convenio Colectivo, que lo distingue de la noción tradicional del acto administrativo, como contrato con efectos normativos o norma de origen contractual que, como instrumento jurídico bilateral, es un instrumento jurídico neutro que integra en múltiples casos tanto el subsistema jurídico laboral, como el administrativo, que conforman el empleo público –arts. 112 incisos 1), 2) y 5) de la LGAP- (Resoluciones Nos. 000 801-C -S1- 2013 de las 09:00 hrs. del 25 de junio de 2013, 00 1503 -C-S1-2013 de las 09:15 hrs. del 7 de noviembre de 2013 y 00 1702 -C-S1-2013 de las 11:35 hrs. del 12 de diciembre de 2013, todas de la Sala I) y que mientras se mantenga vigente, aunque se discrepe acerca de su legalidad, aun en el ámbito administrativo, ello no autoriza, de ningún modo, a desaplicarla hasta tanto no sea anulada –por la Sala Constitucional o la jurisdicción ordinaria (art. 713 del Código de Trabajo vigente)-, reformada o denunciada por las partes, conforme a los procedimientos previstos por el ordenamiento jurídico, a efecto de anular o de corregir el vicio de inconstitucionalidad o de legalidad que adolezca; toda vez que, por su naturaleza y fuerza vinculante, no puede desconocerse su obligada eficacia (dictámenes C-260-2002 del 4 de octubre del 2002, C-262-2005 de 20 de julio de 2005, C-407-2005 del 28 de noviembre del 2005, C-332-2006 de 23 de agosto de 2006, C-172-2007 de 31 de mayo de 2007, C-131-2008 de 23 de abril de 2008, C-211-2010 de 15 de octubre de 2010 y C-170-2011 de 15 de julio de 2011). Criterio que también ha sido compartido por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia (Resolución Nº 2008-000781 de las 09:30 hrs. del 12 de setiembre de 2008).

 

Las razones expuestas son suficientes para denegar el trámite de la gestión formulada.

No obstante, tomando en cuenta el innegable interés de su promotor en obtener criterios jurídicos que le permitan esclarecer, de algún modo, las dudas que formula, y adoptar por su propia cuenta, y entera responsabilidad, una solución justa y acorde con el ordenamiento jurídico, a sabiendas de que hemos emitido criterios reiterados atinentes a varios temas de interés concernidos en su consulta, actuando siempre dentro de nuestras facultades legales como asesor técnico jurídico de la Administración Pública, hacemos de su formal conocimiento aquel precedente administrativo y reiteramos la postura jurídica interpretativa en él contenido, a modo de jurisprudencia administrativa.

Nos referimos al dictamen C-093-2017, de 3 de mayo de 2017, emitido en respuesta a la Auditoría Interna de la Municipalidad de Abangares, que formuló una serie de interrogantes especialmente referidas a deslindar las competencias específicas que, en materia de negociación, celebración y aprobación de convenciones colectivas, tendrían tanto el Concejo Municipal, como el Alcalde. Criterio jurídico que fuera reafirmado en el dictamen C-256-2017 op. cit., por el que declaró parcialmente inadmisible una consulta similar de la Municipalidad de Cañas.

II.- Generalidades referentes a la negociación colectiva en el ámbito de la Administración Municipal.

En lo conducente, aquel dictamen C-093-2017 dispone lo siguiente:

“(…) Comencemos por recordar que la posibilidad de negociar colectivamente para los servidores que no participan de la gestión pública de las Administraciones Públicas, obreros, trabajadores y empleados de empresas o servicios económicos del Estado, encargados de gestiones sometidas al Derecho común –Código de Trabajo-, ha sido legítimamente reconocida en nuestro medio por la Sala Constitucional, incluso en el ámbito municipal (Dictámenes C-032-2002 de 25 de enero de 2002, C-177-2002 de 8 de julio de 2002, C-036-2003 de 13 de febrero de 2003,  C-029-2004 de 26 de enero de 2004, C-073-2008 de 10 de marzo de 2008, C-136-2010 de 8 de julio de 2010 y C-018-2016 de 29 de enero de 2016, todos de la Procuraduría General. Así como las resoluciones Nºs 9690-2000 de las 15 horas de 1 de noviembre de 2000 y 2013-014499 de las 16:45 hrs. del 30 de octubre de 2013, ambas de la Sala Constitucional; 2007-000550 de las 09:55 hrs. del 15 de agosto de 2007 y 2007-000568 de las 10:20 hrs. del 22 de agosto de 2007, ambas de la Sala Segunda).

 

Y conforme a lo dispuesto por el Decreto Ejecutivo Nº 29576-MTSS de 31 de mayo de 2001, denominado Reglamento para la Negociación de Convenciones Colectivas en el Sector Público, publicado en La Gaceta Nº 115 de 15 de junio de 2001, hoy vigente, toda negociación colectiva en la Administración Pública -concepto este último que cubre sin lugar a dudas a las corporaciones municipales como entidades públicas, territoriales, autónomas y de base corporativa, según relación armónica de los artículos 168 y ss. de la Constitución Política, 1º y 2º de la Ley General de la Administración Pública, 1 inciso 3 punto c del Código Procesal Contencioso Administrativo y 2 del Código Municipal-, inexorablemente debe darse dentro del marco de los lineamientos, estructura y procedimiento establecido en aquella normativa reglamentaria y siempre sujeta y limitada además, por lo dispuesto en leyes de orden público y demás disposiciones de carácter imperativo vigentes en nuestro ordenamiento (dictamen C-322-2005 de 6 de setiembre de 2005), hasta tanto no entre a regir la legislación tendiente a regular dicha materia, contenida en la reforma procesal laboral (Ley Nº 9343).

 

De manera que en el caso de las corporaciones municipales, que a diferencia de otros entes descentralizados gozan de autonomía política o de gobierno plena, que les permite excluir cualquier interferencia que sea incompatible con sus potestades, la negociación colectiva, que comporta la autorregulación de las condiciones de empleo por el acuerdo de las partes, en virtud de su autonomía colectiva, pues tiene por finalidad evidente el permitir la determinación bilateral de las condiciones de trabajo, entre los representantes de la Administración y del personal (C-057-2005 y O.J.-029-2005), innegablemente conlleva para el Gobierno municipal un interés corporativo que se traduce en el poder de decidir y definir libremente políticas, programas de acción, metas, medios normativos, administrativos y presupuestarios  indispensables para el ejercicio de sus competencias y la satisfacción del interés público local (Artículos 168 y ss. de la Constitución Política, 1, 2, 3, 4.f) y 13. e) y m) del Código Municipal) para negociar y decidir los asuntos que le competen (Dictámenes Nº C-322-2005 op. cit. y C-136-2010 de 8 de julio de 2010), conforme aquel procedimiento establecido en aquella normativa reglamentaria aludida.

 

Ahora bien, “debe destacarse que en el contexto actual, los ayuntamientos tienen un régimen bifronte, compuesto por dos centros jerárquicos de autoridad, los que, por disposición expresa del artículo 169 de la Constitución Política y 3 y 12 del Código Municipal, conforman el Gobierno Municipal (jerarquía superior) de las Corporaciones Municipales. Por un lado, el Concejo, integrado por regidores de elección popular, con funciones de tipo política y normativa (ordinal 12 del C.M), es decir, trata de un órgano de deliberación de connotación política. Por otro, el Alcalde, funcionario también de elección popular (artículo 12 del C.M.), con competencias de índole técnica, connotación gerencial y de ejecución (numerales 14 al 20 ibidem). Su marco competencial se vincula a funciones ejecutivas y de administración. Entre ambos, no existe un ligamen jerárquico, sino una relación interadministrativa de coordinación, necesaria para la labor de  administración de los intereses y servicios locales del cantón a cargo del Gobierno Municipal que ambos conforman, en los términos del artículo 169 constitucional. Más simple, el Alcalde no es inferior jerárquico del Concejo; son órganos con competencias coordinadas pero no sujetas que en definitiva deben complementarse para un funcionamiento eficiente y ágil de los ayuntamientos. Su deber de velar por el debido cumplimiento de los acuerdos municipales no presupone una sujeción jerárquica con el Concejo. Consiste en una tarea consustancial a sus competencias gerenciales y ejecutorias, para la buena organización y funcionamiento de los servicios locales” (Resolución Nº 000776-C-S1-2008 de las 09:25 horas del 20 de noviembre de 2008, Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia).

 

En ese contexto jurídico-administrativo debemos ubicar las competencias específicas que en materia de negociación colectiva tendrían tanto el Concejo Municipal, como el Alcalde; pues no cabe la menor duda de la necesaria participación de ambos órganos municipales en la negociación, celebración y aprobación de convenciones colectivas de trabajo en el ámbito municipal; convenios que no tendrían validez ni eficacia más que a través de su adopción por actos autorizantes y aprobatorios adoptados por las autoridades y órganos municipales competentes, pues en suma la denominada autonomía colectiva -potestad que tienen los sujetos colectivos de representar sus intereses por sí mismos y de autorregularse- involucrada en estos casos, desde el punto de vista institucional, el poder de auto organizarse y normalizar su actuación interna, así como el normativo, que implica también la posibilidad de acordar condiciones de trabajo a través de la negociación colectiva, cuyo resultado generalmente es una convención colectiva que tiene carácter de ley profesional (artículo 54 del Código de Trabajo) (Resolución No. 2016-001038 de las 09: 55 hrs. del 5 de octubre de 2016, Sala Segunda).

Por ello, primeramente, conforme a lo dispuesto por el artículo 13 inciso e) del Código Municipal, es al Concejo municipal al que le compete, mediante acuerdo, autorizar la celebración de todo tipo de convenios; de suerte tal que aquellos convenios o contratos celebrados por el Alcalde municipal sin estar autorizado por el Concejo municipal, eventualmente resultarían viciados de nulidad (Dictámenes C-421-2014 de 27 de noviembre de 2014 y C-343-2015 de 9 de diciembre de 2015).

 

Y durante la negociación del convenio colectivo, la representación de la Administración municipal sería ejercida por una comisión o delegación del más alto nivel,  designada por el Concejo Municipal –jerarca supremo- (art. 6)[1] y entre sus integrantes podría estar el Alcalde municipal, quien para todos los efectos sería un representante patronal, que además resulta per se excluido del ámbito de aplicación de aquel instrumento normativo (Dictámenes C-029-2004 de 26 de enero de 2004, C-040-2005 de 28 de enero de 2005, Resolución No. 2006-01078 de las 09:35 hrs. del 24 de noviembre de 2006, Sala Segunda).

 

Luego de negociada, la convención colectiva deberá instrumentarse por escrito (art. 10) y remitirse al Concejo Municipal para su debida aprobación - forma de control a posteriori, cuyo objetivo es otorgar eficacia al acto sujeto a aprobación. Mientras dicha aprobación no se emita, el acto correspondiente carece de eficacia y, consecuentemente, no puede surtir efectos-. 

 

Esto último es así, porque aun tomando en cuenta que el Gobierno Municipal es ejercido por el Concejo Municipal y el Alcalde, lo cierto es que innegablemente el Concejo –como órgano plural y deliberativo- es el órgano superior supremo de la jerarquía administrativa (Entre otros, el dictamen C-077-2012 de 20 de marzo de 2012) que tiene atribuidas competencias específicas y en concreto: la normativa (art. 13 inciso c) del Código Municipal) así como la de suscripción de convenios (art. 13 inciso e) Ibíd.) y aprobar modificaciones presupuestarias subsecuentes (arts. 13 inciso b, 68, 91, 96 y 100 Ibídem. y 176 de la Constitución Política)[2], que no tiene asignadas el Alcalde como administrador general de la municipalidad y jefe de las dependencia municipales, quien incluso no puede suscribir convenios o contratos por sí –según aludimos-.

 

Y véase que aun considerando aquella competencia como una facultad implícita o función residual, es decir, como consecuencia del resto de funciones y atribuciones que se le han designado a un ente, o bien no expresamente atribuida a un órgano específico, la propia Sala Constitucional ha sido enfática en advertir “que en cualquier entidad de carácter corporativo (como el Estado o los Municipios) las potestades residuales, valga decir, las competencias de la entidad que no estén atribuidas expresamente por la Constitución o la ley, según el caso, a un órgano específico, le corresponde ejercerlas siempre y sin excepción al jerarca, entendiéndose por tal en el sistema democrático al órgano de mayor representación democrática y pluralista. En el Estado, a la Asamblea Legislativa, en el caso de las Municipalidades al Concejo Municipal, en las personas jurídicas corporativas no estatales, a las Asambleas correspondientes. El valor de este principio se refuerza con el general de derecho público de que las competencias residuales de toda persona jurídica pública le corresponden al jerarca (Junta Directiva –si ésta existe o su equivalente-". (Resolución N° 3683-94 de0 8:48 hrs. de 22 de julio de 1994, Sala Constitucional).

 

Todo lo cual es conforme a lo dispuesto por el Artículo 62 de la Ley General de la Administración Pública, según el cual: “Cuando una norma atribuya un poder o fin a un ente u órgano compuesto por varias oficinas, sin otra especificación, será competente la oficina de función más similar, y, si no la hay, la de grado superior, o la que ésta disponga”.

 

En consecuencia, siendo competencias exclusivas del Concejo Municipal el celebrar convenios, comprometer los fondos o bienes municipales y autorizar los egresos de la entidad, es lógico pensar en que es dicho órgano supremo el que debe aprobar el acuerdo colectivo definitivo concertado con los trabajadores[3] y autorizar posterior y expresamente al Alcalde, mediante acuerdo, para su suscripción, pues aunque el Alcalde ostente la representación legal de la municipalidad (art. 17 inciso n) del Código Municipal), dicha facultad estaría delimitada en estos casos, a falta de disposición normativa expresa, por el respectivo acuerdo en firme del Concejo municipal para dicho acto (Dictámenes C-421-2014, C-343-2015 op. cit., C-077-2012 de 20 de marzo de 2012 y C-109-2015 de 11 de mayo de 2015).

 

Lo anterior pone en evidencia la participación conjunta y coordinada de ambos órganos integrantes del Gobierno municipal en la negociación, celebración y aprobación de convenciones colectivas, pero cada quién en su ámbito especial de competencias y de manera responsable.

 

De modo que para efectos de la homologación y registro de dichos convenios colectivos, conforme lo previsto por el ordinal 57 del Código de Trabajo, estimamos que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, en concreto el departamento de Relaciones de Trabajo, debiera verificar que se reúnan, además de los requisitos de fondo, los de forma aludidos, a fin de que se ajusten y no se opongan a lo normativamente previsto por el Ordenamiento jurídico, pues innegablemente bajo el modelo de regulación heterónoma previsto en nuestro medio, posterior al depósito, debe darse una ratificación por parte de la autoridad Administrativa, que doctrinariamente se ha conocido como “homologación” del convenio colectivo, a fin de que se determine si el convenio se ajusta o no a las disposiciones normativas vigentes (Resoluciones Nos. 2001-00028 de las 15:20 hrs. del 10 de enero de 2001 y 2010-001066 de las 08:34 hrs. del 6 de agosto de 2010, ambas de la Sala Segunda), buscándose entonces garantizar un mínimo de coherencia con el ordenamiento jurídico estatal. Y esto es así, porque en definitiva, la fuerza de ley de la convención colectiva le está conferida en el tanto se haya acordado de forma válida; es decir, conforme los requisitos normativos expuestos (Resolución No. 2010-000783 de las 15:21 hrs. del 3 de junio de 2010, Sala Segunda). De modo que no tendrán validez ni eficacia más que a través de su asunción por los actos aprobatorios adoptados por las autoridades y órganos competentes.

 

Y cabe advertir que lo anteriormente expuesto tendría plena vigencia y aplicación incluso en el contexto de la reforma legal introducida  por la denominada Reforma Procesal Laboral –Ley No. 9343-; en concreto frente a las previsiones normativas contenidas en el Título Undécimo; Capítulo Tercero del Código de Trabajo, en las que se prevé expresamente la acreditación de una delegación del más alto nivel, escogida por el “órgano de mayor jerarquía” (art. 698 del Código de Trabajo, introducido por la citada Ley No. 9343), así como la necesaria “aprobación”, por parte del “órgano jerárquico” de la Administración Pública, con competencia para obligarla, en un plazo máximo de un mes, de lo convenido en forma definitiva en la mesa negociadora (arts. 695 y 704 Ibídem.); sin obviar, la obligada introducción de las modificaciones presupuestarias a fin de cumplir con lo pactado (art. 711 Ibíd.). Sin obviar que consideramos que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, de ningún modo perdería sus potestades de revisión de lo convenido (art. 57 del Código de Trabajo).” (Dictamen C-093-2017, op. cit.).

Por todo ello, en cuanto deslinde de competencias específicas que, en materia de negociación, celebración y aprobación de convenciones colectivas, tendrían tanto el Concejo Municipal, como el Alcalde, se ratifica lo indicado en los dictámenes C-093-2017 y C-256-2017 op. cit.; según lo cual:

“Si bien el Gobierno municipal está conformado y es ejercido por el Concejo municipal y el Alcalde, para los efectos propios de la negociación, celebración y aprobación de convenios colectivos de trabajo en el ámbito municipal, el citado Concejo como órgano plural, deliberativo, normativo, financiero y de control, es el que se constituye para todos los efectos como órgano superior supremo de la jerarquía administrativa a fin de llevar a cabo el procedimiento negocial y aprobar en definitiva lo convenido.

 

Por ello, le compete al Concejo municipal autorizar mediante acuerdo la celebración de convenciones colectivas en el ámbito municipal. Y durante la negociación del convenio colectivo, en su condición de jerarca supremo, delegar su representación en una comisión o delegación del más alto nivel, y entre sus integrantes podría estar incluso el Alcalde municipal, quien para todos los efectos sería un representante patronal, per se excluido del ámbito de aplicación de aquel instrumento normativo.

 

Luego de negociada, la convención colectiva deberá instrumentarse por escrito y remitirse al Concejo Municipal para su debida aprobación y autorizar expresamente al Alcalde, mediante acuerdo, para su suscripción, pues aunque el Alcalde ostente la representación legal de la municipalidad (art. 17 inciso n) del Código Municipal), dicha facultad estaría delimitada en estos casos, a falta de disposición normativa expresa, por el respectivo acuerdo en firme del Concejo municipal para dicho acto.

 

Para los efectos de la homologación y registro de dichos convenios colectivos, conforme lo previsto por el ordinal 57 del Código de Trabajo, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social debiera verificar que se reúnan, además de los requisitos de fondo, los de forma aludidos, a fin de que los convenios colectivos concertados en el ámbito municipal se ajusten y no se opongan a lo normativamente previsto por el Ordenamiento jurídico estatal.

 

Lo anteriormente expuesto tendría plena vigencia y aplicación incluso en el contexto de la reforma legal introducida  por la denominada Reforma Procesal Laboral –Ley No. 9343-; en concreto frente a las previsiones normativas contenidas en el Título Undécimo; Capítulo Tercero del Código de Trabajo (arts. 695, 698, 704 y 711). “

 

Y con respecto a una eventual anulación judicial, por contravención a lo descrito, de una convención colectiva, remitimos al artículo 713 del Código de Trabajo vigente con posterioridad a la denominada Reforma Procesal Laboral.” (Dictamen C-256-2017, op. cit.).

 

III.- La presunción de validez y el principio de conservación de las conductas administrativas.

 

De la necesidad doctrinal de preservar la presunción de validez de los actos administrativos (arts. 128, 171 y 176 LGAP), por disposición expresa de nuestro ordenamiento positivo nace el principio favorable a la conservación de los mismos (art. 168 Ibídem.), según el cual, el acto administrativo goza de una presunción de validez, aun en el supuesto de que padezca algún vicio o defecto de forma o de fondo – salvo el caso del acto absolutamente nulo (arts. 169 y 146.3 Ibídem)-; ello con el fin de garantizar la continuidad y la agilidad de la función pública, así como resguardar en algunos casos los derechos e intereses de los particulares. Y por ello, cuando el vicio pueda ser rectificado, la Administración no sólo tiene la facultad, sino el deber de procurar su corrección (Dictamen C-471-2006 de 23 de noviembre de 2006).

 

Tanto la doctrina como la legislación prevén distintos grados de nulidad, así como los remedios jurídicos o técnicas de conservación de la conducta administrativa, para solventar los vicios que las generan.  

 

Así que dependiendo del grado o categoría de invalidez que adolezca el acto administrativo, según sea o no sustancial el vicio del que adolezca, serían aplicables o no, algunos de los mecanismos de conservación del acto administrativo previstos en nuestro ordenamiento jurídico. Así la convalidación y el saneamiento están especialmente autorizados en nuestro medio cuando la invalidez del acto sea relativa, no así cuando es absoluta; y en este último supuesto sólo es factible la conversión (arts. 187, 188 y 189, en relación con los ordinales 165, 166 y 167 de la LGAP).

 

Y en consecuencia, serán las autoridades jerárquicas competentes de esa corporación municipal, y no esta Procuraduría General, las que deberán valorar adecuadamente las categorías o grados de invalidez a las que se enfrenta en este caso y con base en ello, según sea jurídicamente procedente, optar o no por la consecuencia más favorable a la conservación del convenio colectivo o bien pedir su anulación judicial.

 

IV.- Consideraciones finales sobre eventuales infracciones jurídicas de relevancia constitucional que, a juicio del órgano consultante, podría contener la convención colectiva suscrita en esa corporación territorial.

 

            Tal y como lo advertimos recientemente en un caso similar a la Municipalidad de Aserrí, “mientras se mantenga vigente la Convención Colectiva consultada, aunque se discrepe acerca de su legalidad, aun en el ámbito administrativo, ello no autoriza, de ningún modo, a desaplicarla hasta tanto no sea anulada –por la Sala Constitucional o la jurisdicción ordinaria (art. 713 del Código de Trabajo vigente)-, reformada o denunciada por las partes, conforme a los procedimientos previstos por el ordenamiento jurídico, a efecto de anular o de corregir el vicio de inconstitucionalidad o de legalidad que adolezca; toda vez que, por su naturaleza y fuerza vinculante, no puede desconocerse su obligada eficacia (dictámenes C-260-2002 del 4 de octubre del 2002, C-262-2005 de 20 de julio de 2005, C-407-2005 del 28 de noviembre del 2005, C-332-2006 de 23 de agosto de 2006, C-172-2007 de 31 de mayo de 2007, C-131-2008 de 23 de abril de 2008, C-211-2010 de 15 de octubre de 2010, C-170-2011 de 15 de julio de 2011, C-120-2013 de 1 de julio de 2013 y C-256-2017 de 7 de noviembre de 2017). Criterio que también ha sido compartido por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia (Resolución Nº 2008-000781 de las 09:30 hrs. del 12 de setiembre de 2008)”. (Dictamen C-263-2018, de 16 de octubre de 2018).

 

Así que, en tratándose de eventuales infracciones sustanciales a normas generales y objetivas derivadas de la jurisprudencia constitucional, por demás vinculantes (art. 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional), en virtud del control concentrado de constitucionalidad que rige en nuestro país, corresponde a la Sala Constitucional ₋y no a esta Procuraduría₋ declarar si esa Convención Colectiva es contraria o no al Derecho de la Constitución.

 

Entonces, si la consultante o las autoridades municipales estiman que la Convención Colectiva suscrita en esa municipalidad es contraria a la Constitución Política, y pretenden que así se declare, deben plantear la acción respectiva ante la Sala Constitucional, que es el único órgano legitimado para anular, por razones de constitucionalidad, una norma jurídica.

 

Conclusiones:

Por las razones expuestas, por advertirse la innegable existencia de un conflicto jurídico concreto relacionado con la validez o no de la Convención Colectiva suscrita con los trabajadores y empleados municipales, que está pendiente de resolución en sede administrativa, y por pretender la valoración sobre la conformidad o no con el ordenamiento jurídico de una Convención Colectiva, la consulta deviene parcialmente inadmisible en los términos en que fue planteada.

En cuanto deslinde de competencias específicas que, en materia de negociación, celebración y aprobación de convenciones colectivas, tendrían tanto el Concejo Municipal, como el Alcalde, se ratifica lo indicado en los dictámenes C-093-2017 y C-256-2017.

La eventual convalidación o el saneamiento de aquella convención colectiva dependerá en última instancia del grado o categoría de invalidez que de adolezca (arts. 187 y 188, en relación con los ordinales 165, 166, 167 y 168  de la LGAP); serán las autoridades jerárquicas competentes de esa corporación municipal, y no esta Procuraduría General, las que deberán valorarlo adecuadamente y con base en ello, según sea jurídicamente procedente, optar o no por la consecuencia más favorable a la conservación del convenio colectivo o bien pedir su anulación judicial.

Si la Administración Municipal nota o estima que ha incurrido en alguna ilegalidad al suscribir la convención colectiva o que la misma contiene normas con eventuales vicios de inconstitucionalidad, deberá instaurar el proceso judicial correspondiente a fin de conseguir, con efectos jurídicos erga omnes, la invalidez de las mismas. Esto es así, porque, como operadores jurídicos, los funcionarios públicos no están obligados a aplicar dichas normas impávida e indiscriminadamente, y deben reaccionar en consecuencia frente a ellas. Recuérdese que, como agentes públicos, los funcionarios están obligados a actuar siempre con pleno sometimiento a la legalidad administrativa (arts. 11 constitucional y de la LGAP).

 

Con base en la jurisprudencia administrativa expuesta y la normativa legal vigente, la Administración consultante cuenta con los criterios hermenéuticos necesarios para encontrar, por sus propios medios y bajo su entera responsabilidad, respuestas concretas a cada una de sus interrogantes y, subsecuentemente, sugerir a lo interno de la corporación territorial la adopción de las medidas correctivas necesarias, en caso de estimarse procedentes, para una solución justa y acorde con el ordenamiento jurídico del problema jurídico planteado.

Dejamos así evacuada su consulta,

  

           MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

 Procurador Ajunto

 Área de la Función Pública

 

 

LGBH/sgg