8 de enero de 2019

C-001-2019

 

Señor

José Luis Li Sing

Auditor Interno

Municipalidad de Bagaces

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio número MB-AI-040-2018 de 3 de diciembre de 2018, mediante el cual solicita nuestra interpretación sobre el artículo 75 incido d) del Código Municipal referente a la construcción y mantenimiento de aceras.

 

Además del texto de esa norma, transcribe los comentarios que al parecer realiza el editor de una publicación del Código Municipal, según el cual, a partir de la entrada en vigencia de la Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal (No. 9329 de 15 de octubre de 2015), se reformó tácitamente la obligación de los propietarios de construir las aceras y darles mantenimiento.

 

Según lo expuesto, la duda que motiva su consulta se origina en ese comentario, el cual, debe advertirse, se trata de un criterio personal de un editor de una publicación comentada del Código Municipal, que, como tal, no forma parte de la norma ni se trata de una interpretación oficial de ésta.

 

Por otra parte, debe señalarse que las obligaciones de los munícipes que establecía el artículo 75 fueron trasladadas al artículo 84 del Código Municipal (Ley No. 7794 de 30 de abril de 1998), dado que mediante la Ley de Fortalecimiento de la Policía Municipal (No. 9542 de 23 de abril de 2018) se modificó y corrió la numeración de dicho Código.

 

El texto actual del artículo 84 establece:

 

“Artículo 84.-De conformidad con el plan regulador municipal, las personas físicas o jurídicas, propietarias o poseedoras, por cualquier título, de bienes inmuebles, deberán cumplir las siguientes obligaciones:

 

a) Limpiar la vegetación de sus predios ubicados a orillas de las vías públicas y recortar la que perjudique o dificulte el paso de las personas.

 

b) Cercar y limpiar tanto los lotes donde no haya construcciones y como aquellos con viviendas deshabitadas o en estado de demolición.

 

c) Separar, recolectar o acumular, para el transporte y la disposición final, los desechos sólidos provenientes de las actividades personales, familiares, públicas o comunales, o provenientes de operaciones agrícolas, ganaderas, industriales, comerciales y turísticas, solo mediante los sistemas de disposición final aprobados por la Dirección de Protección al Ambiente Humano del Ministerio de Salud.

 

d) Construir las aceras frente a sus propiedades y darles mantenimiento.

 

e) Remover objetos, materiales o similares de las aceras o los predios de su propiedad que contaminen el ambiente u obstaculicen el paso.

 

f) Contar con un sistema de separación, recolección, acumulación y disposición final de desechos sólidos, aprobado por la Dirección de Protección al Ambiente Humano del Ministerio de Salud, en las empresas agrícolas, ganaderas, industriales, comerciales y turísticas, cuando el servicio público de disposición de desechos sólidos es insuficiente o inexistente, o si por la naturaleza o el volumen de desechos, este no es aceptable sanitariamente.

 

g) Abstenerse de obstaculizar el paso por las aceras con gradas de acceso a viviendas, retenes, cadenas, rótulos, materiales de construcción o artefactos de seguridad en entradas de garajes. Cuando por urgencia o imposibilidad de espacio físico deben de colocarse materiales de construcción en las aceras, deberá utilizarse equipos adecuados de depósito. La municipalidad podrá adquirirlos para arrendarlos a los munícipes.

 

h) Instalar bajantes y canoas para recoger las aguas pluviales de las edificaciones, cuyas paredes externas colinden inmediatamente con la vía pública.

 

i) Ejecutar las obras de conservación de las fachadas de casas o edificios visibles desde la vía pública cuando, por motivos de interés turístico, arqueológico o histórico, el municipio lo exija.

j) Garantizar adecuadamente la seguridad, la limpieza y el mantenimiento de propiedades, cuando se afecten las vías o propiedades públicas o a terceros relacionados con ellas.

 

Cuando en un lote exista una edificación inhabitable que arriesgue la vida, el patrimonio o la integridad física de terceros, o cuyo estado de abandono favorezca la comisión de actos delictivos, la municipalidad podrá formular la denuncia correspondiente ante las autoridades de salud y colaborar con ellas en el cumplimiento de la Ley General de Salud.

 

Salvo lo ordenado en la Ley General de Salud, cuando los munícipes incumplan las obligaciones anteriores o cuando la inexistencia o mal estado de la acera ponga en peligro la seguridad e integridad o se limite la accesibilidad de los peatones, la municipalidad está facultada para suplir la omisión de esos deberes, realizando de forma directa las obras o prestando los servicios correspondientes.  Por los trabajos ejecutados, la municipalidad cobrará al propietario o poseedor del inmueble el costo efectivo del servicio o la obra.  El munícipe deberá reembolsar el costo efectivo en el plazo máximo de ocho días hábiles; de lo contrario deberá cancelar por concepto de multa un cincuenta por ciento (50%) del valor de la obra o el servicio, sin perjuicio del cobro de los intereses moratorios.

 

Con base en un estudio técnico previo, el Concejo Municipal fijará los precios mediante acuerdo emanado de su seno, el cual deberá publicarse en La Gaceta para entrar en vigencia. Las municipalidades revisarán y actualizarán anualmente estos precios y serán publicados por reglamento.        

 

Cuando se trate de las omisiones incluidas en el párrafo trasanterior de este artículo y la municipalidad haya conocido por cualquier medio la situación de peligro, la municipalidad está obligada a suplir la inacción del propietario, previa prevención al munícipe conforme al debido proceso y sin perjuicio de cobrar el precio indicado en el párrafo anterior. Si la municipalidad no la suple y por la omisión se causa daño a la salud, la integridad física o el patrimonio de terceros, el funcionario municipal omiso será responsable, solidariamente con el propietario o poseedor del inmueble, por los daños y perjuicios causados.

 

En todo caso y de manera excepcional, se autoriza a la municipalidad para que asuma, por cuenta propia, la construcción o el mantenimiento de las aceras cuando se demuestre, mediante un estudio socioeconómico, que los propietarios o poseedores por cualquier título carecen de recursos económicos suficientes para emprender la obra.”

 

Dado que lo dispuesto en ese artículo es lo que estaba contenido en el anterior artículo 75, le es aplicable el criterio reiterado de la Procuraduría en cuanto a que no existe ninguna incompatibilidad entre lo dispuesto por el artículo 2° de la Ley No 9329 y el artículo 75 inciso d) –hoy artículo 84 inciso d)- del Código Municipal, por lo que no debe considerarse que se ha derogado tácitamente la obligación de los propietarios y poseedores de construir las aceras frente a sus propiedades y darles mantenimiento que dispone el Código Municipal.

 

            Para su consideración, transcribimos parte del dictamen No. C-188-2016 de 8 de setiembre de 2016, en el cual se arribó a la conclusión antes mencionada:

           

“B. LA PROMULGACIÓN DE LA LEY ESPECIAL PARA LA TRANSFERENCIA DE COMPETENCIAS: ATENCIÓN PLENA Y EXCLUSIVA DE LA RED VIAL CANTONAL NO HA DEROGADO EL ARTÍCULO 75.D DEL CÓDIGO MUNICIPAL.

 

El artículo 75.d del Código Municipal ha establecido una obligación propter rem que vincula a los propietarios de inmuebles y que les impone el deber positivo de construir las aceras frente a sus propiedades y darles mantenimiento:

 

Artículo 75.—De conformidad con el plan regulador municipal, las personas físicas o jurídicas, propietarias o poseedoras, por cualquier título, de bienes inmuebles, deberán cumplir las siguientes obligaciones:

 

d) Construir las aceras frente a sus propiedades y darles mantenimiento

 

Luego, debe precisarse que la obligación prevista en el artículo 75.d del Código Municipal se adquiere con la adquisición, por cualquier título, de la propiedad o posesión de un bien inmueble y se trata de una obligación positiva de carácter permanente que le exige al titular del derecho real construir las aceras al frente de su propiedad y, adicionalmente darles mantenimiento.

 

En este sentido, es menester advertir que la obligación propter rem prevista en el artículo 75.d tiene un carácter urbanístico, exigible por parte de la Municipalidad respectiva, y que tiene por finalidad asegurar el ornato, buen orden y tránsito peatonal del vecindario.  En la sentencia N.° 2359-2002 de las 8:47 horas del 8 de marzo de 2002, la Sala Constitucional se refirió la naturaleza urbanística de las obligaciones impuestas por el numeral 75 del Código Municipal:

 

«II.- DE LA NATURALEZA DE LAS OBLIGACIONES DEL ARTÍCULO 75 DEL CÓDIGO MUNICIPAL. Tal y como lo alega el accionante, efectivamente, el artículo 75 del Código Municipal establece las siguientes obligaciones:

 

a) Limpiar la vegetación de sus predios ubicados a orillas de las vías públicas y recortar la que perjudique o dificulte el paso de las personas.

 

b) Cercar y limpiar tanto los lotes donde no haya construcciones y como aquellos con viviendas deshabitadas o en estado de demolición.

c) Separar, recolectar o acumular, para el transporte y la disposición final, los desechos sólidos provenientes de las actividades personales, familiares, públicas o comunales, o provenientes de operaciones agrícolas, ganaderas, industriales, comerciales y turísticas, solo mediante los sistemas de disposición final aprobados por la Dirección de Protección al Ambiente Humano del Ministerio de Salud.

 

d) Construir las aceras frente a sus propiedades y darles mantenimiento.

 

e) Remover objetos, materiales o similares de las aceras o los predios de su propiedad que contaminen el ambiente u obstaculicen el paso.

 

f) Contar con un sistema de separación, recolección, acumulación y disposición final de desechos sólidos, aprobado por la Dirección de Protección al Ambiente Humano del Ministerio de Salud, en las empresas agrícolas, ganaderas, industriales, comerciales y turísticas, cuando el servicio público de disposición de desechos sólidos es insuficiente o inexistente, o si por la naturaleza o el volumen de desechos, este no es aceptable sanitariamente.

 

g) Abstenerse de obstaculizar el paso por las aceras con gradas de acceso a viviendas, retenes, cadenas, rótulos, materiales de construcción o artefactos de seguridad en entradas de garajes. Cuando por urgencia o imposibilidad de espacio físico deben de colocarse materiales de construcción en las aceras, deberá utilizarse equipos adecuados de depósito. La municipalidad podrá adquirirlos para arrendarlos a los munícipes.

 

h) Instalar bajantes y canoas para recoger las aguas pluviales de las edificaciones, cuyas paredes externas colinden inmediatamente con la vía pública.

 

i) Ejecutar las obras de conservación de las fachadas de casas o edificios visibles desde la vía pública cuando, por motivos de interés turístico, arqueológico o histórico, el municipio lo exija.

 

j) Garantizar adecuadamente la seguridad, la limpieza y el mantenimiento de propiedades, cuando se afecten las vías o propiedades públicas o a terceros relacionados con ellas

(...)

Nótese que se trata de obligaciones que se exigen a las "personas físicas o jurídicas, propietarias o poseedoras, por cualquier título, de bienes inmuebles" respecto de esos inmuebles, cuya naturaleza es de orden urbanística, en tanto se refieren a la implementación de medidas de salubridad, seguridad, comodidad y ornato -entre otras- para los propietarios o poseedores de los lotes, cuya exigencia resulta legítima por parte de la municipalidad en virtud de la responsabilidad que tiene asignada en lo que respecta a la planificación urbana del cantón de su jurisdicción.»

Ahora bien, debe insistirse, entonces, que la obligación que el artículo 75.d le impone a los propietarios de inmuebles, no es incongruente ni incompatible con el hecho de que la Ley N.° 9329 le atribuya a las municipalidades una competencia en materia de atención integral y exclusiva de la Red Vial Cantonal.

En este orden ideas, conviene, en primer lugar, señalar que si bien la Ley N.° 9329 ha consolidado la competencia de las municipalidades en materia de la Red Vial Cantonal, lo cierto es que ya antes de la promulgación de dicha Ley, y en virtud de lo dispuesto por el artículo 1 de la Ley General de Caminos Públicos, las municipalidades tenían una competencia sobre la administración de red vial cantonal, lo cual incluía ciertamente el derecho de vía correspondiente. Al respecto, citamos nuevamente la Opinión Jurídica OJ-55-2011:

«En este sentido, debe destacarse que ya actualmente, en principio,  la administración de la red vial cantonal es una competencia de las municipalidades. Esto en virtud del artículo 1 de la Ley General de Caminos Públicos (LGCP), N.° 5060 de 22 de agosto de 1972, el cual transcribimos en lo que interesa.

RED VIAL CANTONAL: Corresponde su administración a las municipalidades.

Estará constituida por los siguientes caminos, no incluidos por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes dentro de la Red vial nacional:

a) Caminos vecinales: Caminos públicos que suministren acceso directo a fincas y a otras actividades económicamente rurales; unen caseríos y poblados con la Red vial nacional, y se caracterizan por tener bajos volúmenes de tránsito y altas proporciones de viajes locales de corta distancia.

b) Calles locales: Vías públicas incluidas dentro del cuadrante de un área urbana, no clasificadas como travesías urbanas de la Red vial nacional.

c) Caminos no clasificados: Caminos públicos no clasificados dentro de las categorías descritas anteriormente, tales como caminos de herradura, sendas, veredas, que proporcionen acceso a muy pocos usuarios, quienes sufragarán los costos de mantenimiento y mejoramiento.»

Sin embargo, es necesario constatar que a pesar del artículo 1 LGCP, el Poder Ejecutivo aún ha retenido importantes competencias en materia de la red vial cantonal.

Efectivamente, debe señalarse que ha sido reconocido que, a pesar de que la Red Vial Cantonal es administrada por las Municipalidades, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes todavía ejerce importantes competencias en materia de planificación, clasificación, desarrollo y conservación de dicha Red…

El proyecto de Ley, entonces, transferiría de forma definitiva e íntegra las competencias en materia de construcción y mantenimiento de la Red Vial Cantonal a favor de las Municipalidades…»

Es decir que si bien es claro que la Ley N.° 9329 ha traído cambios importantes en el orden competencial de las instituciones públicas, que afecta particularmente la distribución de competencias entre el Poder Ejecutivo y las Municipalidades,  no existe ninguna razón para suponer que  la promulgación de esa norma haya producido una modificación de tal naturaleza que suponga la supresión de la obligación urbanística de los propietarios de inmuebles de construir y dar mantenimiento a las aceras al frente de sus fundos. 

Por el contrario, debe indicarse que el artículo 76 claramente establece que corresponde a la Municipalidad respectiva exigir el cumplimiento de las obligaciones del artículo 75, incluyendo su inciso d), lo cual no solamente no es incompatible con la consolidación de competencias locales operada por la Ley N.° 9329 sino que incluso es congruente pues se trataría de una atribución propia de la entidad pública administradora de la Red Vial Cantonal.

Ergo, es evidente que no existe incompatibilidad entre la Ley N.° 9329 y el artículo 75.d del Código Municipal por lo que debe concluirse que éste no se encuentra derogado.” (Se añade la negrita).

 

            Ese criterio ha sido reiterado en los dictámenes Nos. C-239-2016 de 8 de noviembre de 2016, C-258-2016 de 5 de diciembre de 2016, OJ-162-2016 de 13 de diciembre de 2016 y C-13-2017 de 24 de enero de 2017, y no existe razón alguna para variarlo. Por tanto, lo allí dispuesto mantiene vigencia, salvo, claro está, la numeración de los artículos citados.

 

            Entonces, la obligación que tienen los propietarios y poseedores de construir las aceras y darles mantenimiento, no implica, de ninguna manera, que la Municipalidad renuncia a las competencias otorgadas por el artículo 2° de la Ley 9323 relativas a la atención plena y exclusiva de la red vial cantonal. Más bien, la exigencia y control del cumplimiento de esa obligación, en los términos dispuestos por el artículo 84 del Código Municipal, forma parte del ejercicio de esas competencias municipales.

 

            Con base en lo dispuesto en el artículo 84 citado, los propietarios y poseedores son los obligados directos a construir y dar mantenimiento a las aceras frente a sus inmuebles.

 

            Pero, en caso de que éstos incumplan ese deber, el mismo artículo establece dos supuestos excepcionales en los que la Municipalidad puede construir y dar mantenimiento a las aceras.

 

            La norma establece expresamente que cuando los munícipes incumplan las obligaciones impuestas o cuando la inexistencia o mal estado de las aceras pongan en peligro la seguridad e integridad o se limite la accesibilidad de los peatones, la Municipalidad puede suplir la omisión de esos deberes, realizando de forma directa las obras o prestando los servicios correspondientes. Para ello, dispone que se debe prevenir al munícipe el cumplimiento de la obligación desatendida, y en caso de que se incumpla lo ordenado, el Municipio puede realizar la obra requerida, cobrando al propietario o poseedor del inmueble el costo efectivo del servicio o la obra –según los precios que conforme a ese artículo se fijen-, que debe ser cancelado en el plazo máximo de ocho días hábiles, pues de lo contrario, deberá cancelar por concepto de multa un cincuenta por ciento del valor de la obra o el servicio, sin perjuicio del cobro de los intereses moratorios.

 

            Además, debe tenerse en cuenta que el artículo 85 establece que cuando se incumpla la obligación de construir y dar mantenimiento a las aceras, la Municipalidad cobrará trimestralmente con carácter de multa quinientos colones por metro cuadrado del frente total de la propiedad.

 

            Y, como segundo supuesto, la norma prevé que, de manera excepcional, la Municipalidad asuma, por cuenta propia, la construcción o el mantenimiento de las aceras cuando se demuestre, mediante un estudio socioeconómico, que los propietarios o poseedores por cualquier título carecen de recursos económicos suficientes para emprender la obra.

 

            Por lo tanto, según lo expuesto, el Gobierno Local debe exigir el cumplimiento de la obligación de construir y dar mantenimiento a las aceras, cobrar las multas correspondientes ante la omisión de esa obligación, construir las obras necesarias en caso de incumplimiento cobrando el costo al poseedor o propietario omiso en los términos expuestos, y valorar la aplicación del supuesto excepcional de asumir la construcción o mantenimiento de las aceras cuando se demuestre que los obligados no cuentan con los recursos necesarios para ello.

           

Conclusión:

 

            De conformidad con todo lo expuesto, la Procuraduría concluye que el artículo 2° de la Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal no ha derogado tácitamente el inciso d) del artículo 84 (antes 75) del Código Municipal.

 

            La exigencia y control del cumplimiento las obligaciones de los propietarios y poseedores dispuestas por esas normas, forman parte de las competencias municipales de atención plena y exclusiva de la red vial cantonal.

 

            El Gobierno Local debe exigir el cumplimiento de la obligación de construir y dar mantenimiento a las aceras, imponer las multas correspondientes ante la omisión de esa obligación, construir las obras necesarias en caso de incumplimiento cobrando el costo al poseedor o propietario omiso en los términos expuestos, y valorar y decidir la aplicación del supuesto excepcional de asumir la construcción o mantenimiento de las aceras cuando se demuestre que los obligados no cuentan con los recursos necesarios para ello.

           

            De Usted, atentamente,

 

 

Elizabeth León Rodríguez

Procuradora

Hellenga