18 de diciembre 2018

OJ-126-2018

Licenciada

Erika Ugalde Camacho

Jefe de Área

Comisiones Legislativas III 

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a su oficio CPEM-024-18 del 18 de julio de 2018, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre el proyecto de ley denominado “Reforma a los artículos 4, 13, 17, 57 y 154 del Código Municipal, Ley N.° 7794 de 30 de abril de 1998”, el cual se tramita bajo el número de expediente 20.807.

Previamente debe aclararse que el criterio que a continuación se expone, es una simple opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, por lo que carece de efecto vinculante para la Asamblea Legislativa al no ser Administración Pública.  En consecuencia, se emite como una colaboración en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados.

Asimismo, debe señalarse que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

                                                                               I.            OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

Con el presente proyecto de ley se pretende otorgar a las corporaciones municipales, la potestad de presentar directamente proyectos de ley ante el Congreso, para lo cual se pretenden modificar cinco artículos del Código Municipal, Ley 7794 del 30 de abril de 1998, los cuales están referidos a las atribuciones de las Municipalidades, del Concejo Municipal, de los Concejos de Distrito y del Alcalde, así como las excepciones recursivas de los acuerdos del Concejo Municipal.

Como parte de la justificación del proyecto de ley se señala:

“… En efecto, nos encontramos actualmente ante un debilitamiento progresivo del gobierno local, pues la reducción de sus funciones, escaso recurso humano, material y financiero le impiden satisfacer eficiente y eficazmente las demandas de la población a la cual representa.  (…)

Indudablemente, producto de esa débil gestión municipal se ha generado una visión desfavorable del papel que dicho órgano desempeña, así como de las posibilidades que posee para desarrollar actividades novedosas y para intervenir en la dinámica política y socioeconómica del espacio local.  Existe una extendida incredulidad de parte de las y los ciudadanos, así como pocos ejemplos de relaciones satisfactorias entre colectividad y ayuntamiento.

Todo lo expuesto ha socavado la propia legitimidad de la institución, la cual ha perdido dramáticamente su funcionalidad e importancia como representante de "lo local" y como "movilizadora" de esfuerzos comunales en procura del bienestar ciudadano y del desarrollo cantonal.  No obstante, podemos afirmar que las municipalidades sí cuentan con el potencial para asumir o "reasumir" su papel dentro del desarrollo social local, pero para esto resulta impostergable la reestructuración del sistema estatal y, en consecuencia, del local; aunque lo anterior no puede ser realizable si no se cuenta con la suficiente voluntad política y conciencia ciudadana para gestar el cambio de una democracia representativa a una participativa.”

                                                                            II.            ANÁLISIS DEL PROYECTO DE LEY

La modificación que se pretende con este proyecto de ley contempla los artículos 4, 13, 17, 57 y 154 (el número correcto de este último artículo es el 163) del Código Municipal.

Debemos advertir que no corresponde a esta Procuraduría pronunciarse sobre la oportunidad y conveniencia del proyecto le ley, por lo que únicamente haremos un análisis del articulado a través de una comparación entre la Ley 7794 y el proyecto en estudio, advirtiendo que nos limitaremos a realizar las observaciones de los artículos que ameriten alguna discusión de tipo jurídico o de técnica legislativa, y dentro del ámbito competencial de este órgano asesor.

a)   Reforma al artículo 4 sobre las atribuciones de las Municipalidades

El proyecto de ley pretende adicionar un inciso j y, además, suprimir parte del inciso c.

A continuación de transcriben ambos textos:

Conforme se desprende del texto transcrito, así como de la exposición de motivos, el objetivo primordial de esta reforma al Código Municipal es facultar a las Municipalidades para que elaboren proyectos de ley y los presenten directamente ante la Asamblea Legislativa, con el fin de atender los intereses y servicios locales de una forma más ágil y efectiva.

      Sobre el particular, debe considerarse que actualmente, el Código Municipal en el inciso j del artículo 13, permite a las Municipalidades “Proponer a la Asamblea Legislativa los proyectos de ley necesarios para el desarrollo municipal, a fin de que los acoja, presente y tramite. Asimismo, evacuar las consultas legislativas sobre proyectos en trámite.”

Por tanto, pareciera que la diferencia entre la norma vigente y las que se pretenden introducir con el proyecto de ley, radica en que actualmente las municipalidades sólo pueden proponer a la Asamblea la aprobación de ciertos proyectos de ley, pero no cuenta con la iniciativa para elaborarlos, tal como pretende el proyecto de ley consultado.

En la actualidad, es la propia Asamblea quien elabora, presenta y da trámite a los proyectos de ley relacionados a la actividad municipal. Es decir, las corporaciones municipales no están facultadas para elaborarlos directamente y presentarlos en la corriente legislativa.

Dado que el inciso j que se pretende adicionar al artículo 4 del Código Municipal, señala que las iniciativas de ley serán elaboradas y presentadas por la municipalidad conforme lo indica la Constitución Política y disposiciones del Código Municipal, nos parece necesario referirnos el procedimiento de formación de las leyes contemplado en la Carta Fundamental.

Al respecto, señala el artículo 123 Constitucional:

“Artículo 123.- Durante las sesiones ordinarias, la iniciativa para formar las leyes le corresponde a cualquier miembro de la Asamblea Legislativa, al Poder Ejecutivo, por medio de los ministros de Gobierno y al cinco por ciento (5%) como mínimo, de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral, si el proyecto es de iniciativa popular.  

     La iniciativa popular no procederá cuando se trate de proyectos relativos a materia presupuestaria, tributaria, fiscal, de aprobación de empréstitos y contratos o actos de naturaleza administrativa.  

    Los proyectos de ley de iniciativa popular deberán ser votados definitivamente en el plazo perentorio indicado en la ley, excepto los de reforma constitucional, que seguirán el trámite previsto en el artículo 195 de esta Constitución.  

    Una ley adoptada por las dos terceras partes del total de los miembros de la Asamblea Legislativa, regulará la forma, los requisitos y las demás condiciones que deben cumplir los proyectos de ley de iniciativa popular.” (La negrita no es del original)

Del artículo transcrito se puede determinar que, la iniciativa en el proceso de formación de las leyes, ha sido autorizada constitucionalmente a la Asamblea Legislativa, al Poder Ejecutivo o bien, por iniciativa popular, cuando lo promueva al menos un cinco por ciento de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral, este último como un mecanismo específico de participación ciudadana.

Adicionalmente, resulta importante acotar que este mismo artículo de la Constitución Política excluye la posibilidad de que, por medio de iniciativa popular, se presenten proyectos de ley en materia relativa a presupuesto, tributaria, fiscal, aprobación de empréstitos y contratos o actos de naturaleza administrativa.  

A partir de lo anterior, podemos concluir que, la Constitución Política es la que define quienes están facultados para elaborar directamente proyectos de ley ante la Asamblea Legislativa, sin que la norma se refiera expresamente a las municipalidades.

En el caso de las municipalidades, si bien es cierto la misma Constitución Política les concede autonomía para la administración de los intereses y servicios locales circunscrita a cada cantón, lo cierto es que no les concedió la potestad expresa de elaborar directamente iniciativas de ley.

Es por lo anterior, que este órgano asesor debe señalar que será la Sala Constitucional la que determine en definitiva, si existe o no un roce de constitucionalidad, al extenderse vía ley, el poder de iniciativa en materia de formación de las leyes a las municipalidades, sin realizarse la reforma constitucional al artículo 123 ya comentado.

Debe considerarse que, en la actualidad, la competencia regulada en el numeral 13 inciso j del Código Municipal es muy limitada, pues las municipalidades únicamente pueden proponer proyectos de ley necesarios para el desarrollo municipal, pero su aceptación para trámite depende de la Asamblea Legislativa. Por el contrario, pareciera que los alcances del presente proyecto van más allá, otorgándole una verdadera iniciativa parlamentaria a las municipalidades.

En consecuencia, este órgano asesor advierte que este tema deberá ser dilucidado en definitiva por la Sala Constitucional.

Por otro lado, el proyecto de ley contempla eliminar parte del texto del inciso c, sin embargo, dentro de la exposición de motivos no se logra observar la justificación de dicho cambio, por lo que se sugiere valorar si suprimirlo es la verdadera intención del legislador. 

b)   Reforma al artículo 13 sobre las atribuciones del Concejo Municipal

La reforma contemplada en el proyecto de ley respecto al artículo 13 consiste en lo siguiente:

Tal y como se logra apreciar, algunas de las modificaciones contenidas en este artículo se refieren únicamente a la redacción del texto, por lo que, la aprobación o no se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador.

Por otro lado, el proyecto de ley contempla una reforma al inciso j (en el proyecto numerado i), a fin de establecer un procedimiento de elaboración, aprobación y remisión del proyecto de ley ante la Asamblea Legislativa. 

Dejando a salvo lo indicado en el apartado anterior, debemos indicar que en este inciso se exceptúan de esta disposición los proyectos o iniciativas de ley referentes a lo preceptuado en el artículo 68 del Código Municipal y en el artículo 175 de la Constitución Política. No obstante lo anterior, específicamente el artículo 68 del Código Municipal se refiere más bien a la “capacitación de la policía municipal”, texto que indica:

“Artículo 68- Capacitación de la policía municipal

Los integrantes de las policías municipales serán capacitados en la Academia Nacional de Policía, que debe estructurar lo pertinente para complementar la instrucción con temas de interés municipal, sin demérito de otra capacitación adicional específica que cada municipalidad facilite a estos funcionarios. Dichas capacitaciones deben tener una orientación civilista, democrática y defensora de los derechos humanos. El costo de la capacitación policial en dicha Academia correrá a cargo de cada municipalidad, según sus diferentes posibilidades de financiamiento.”

En ese sentido, debemos llamar la atención que el actual artículo 68 fue adicionado recientemente por el artículo 1° de la ley N° 9542 "Ley de Fortalecimiento de la Policía Municipal" del 23 de abril del 2018 (fecha similar a la presentación del presente proyecto de ley), por lo que, resulta válido suponer que dicha referencia que hace el proyecto de ley no contempló dicha reforma legal.

Ergo, como aspecto de técnica legislativa se sugiere respetuosamente aclarar y corregir dicha referencia para evitar problemas de aplicación futuros.

Adicionalmente, esta reforma al inciso j suprime la siguiente competencia del Concejo Municipal: “… evacuar las consultas legislativas sobre proyectos en trámite.”, por lo que, se sugiere valorar si suprimirla es la verdadera intención del legislador. 

Ahora bien, específicamente sobre el tema de equidad e igualdad de género, en el inciso g se está eliminando la siguiente frase: “…con un criterio de equidad entre géneros”, de igual forma, en el inciso l se elimina: “…e incorporando en él la diversidad de necesidades e intereses de la población para promover la igualdad y la equidad de género”.

No obstante, dentro de la exposición de motivos del proyecto de ley en estudio no se logra observar la justificación de esta reforma legal. En consecuencia, se sugiere valorar si eliminar lo relativo a este tema en estos dos incisos del artículo 13 es la intención del legislador. 

Asimismo, el proyecto de ley pretende eliminar por completo el inciso h del artículo 13, el cual se refiere al nombramiento que debe realizar el Concejo de los miembros de la Comisión Municipal de Accesibilidad (COMAD), y además contiene la competencia de estas Comisiones, que es velar por el cumplimiento de la Ley 7600 en los cantones.

En primer término, debemos señalar que la exposición de motivos no desarrolla la necesidad de eliminar esta atribución del Concejo, por lo que se sugiere valorar si suprimirlo es la verdadera intención del legislador. 

En segundo lugar, resulta necesario acotar que este inciso h fue adicionado al Código Municipal a través de la Ley N° 8822 del 29 de abril de 2010, que es precisamente el cuerpo legal que vino a crear las Comisiones Municipales de Discapacidad (COMAD) como parte de las nueve comisiones permanentes del Concejo Municipal, esto en concordancia con el artículo 49 de este mismo Código.

En ese sentido, en caso de suprimirse este inciso quedaría un vacío legal respecto al nombramiento y competencia de las Comisiones Municipales de Discapacidad (COMAD), por lo que, se sugiere respetuosamente a los señores Diputados valorar la pertinencia de eliminarlo de la Ley.

Finalmente, el proyecto de ley no contempla el actual inciso s del artículo 13, relacionado con la creación del servicio de policía municipal, el cual fue adicionado recientemente por el artículo 3 de la Ley N° 9542 Ley de Fortalecimiento de la Policía Municipal del 23 de abril del 2018.

Sobre lo anterior, este órgano asesor presume que dicha omisión se debe a que dicha adición se emitió en una fecha similar a la presentación del presente proyecto de ley y por tanto no fue contemplado dentro del artículo, por lo que, se sugiere respetuosamente aclarar este aspecto, para evitar problemas de aplicación futuros.

c)               Reforma al artículo 17 referido a las atribuciones y obligaciones del Alcalde Municipal

El proyecto de ley en análisis incorpora dos atribuciones adicionales para el Alcalde Municipal, las cuales consisten en lo siguiente:

“…

e) Presentar ante la comisión respectiva las iniciativas de ley que considere indispensables para el buen funcionamiento del gobierno municipal conforme a lo establecido en esta ley, el reglamento de la Asamblea Legislativa y la Constitución Política.

f) Sancionar o firmar los proyectos de ley que hayan sido aprobados por el concejo municipal conforme a esta ley y remitirlos a la Asamblea Legislativa para su trámite correspondiente.

…”

Como se logra apreciar, el Alcalde será quien firme los proyectos de ley que haya aprobado el Concejo Municipal y será el responsable de presentarlos ante la Asamblea Legislativa.

Sobre lo dicho, este órgano asesor reitera lo señalado sobre la necesidad de que la Sala Constitucional valore la constitucionalidad de esta reforma.

f)       Reforma al artículo 57 sobre las funciones de los Concejos de Distrito

La reforma al artículo 57 del Código Municipal consiste en lo siguiente:

Así, la intención del proyecto de ley consiste en adicionar el inicio g, con el fin de que una copia de los informes que presenten semestralmente los concejos de distrito sean enviados ante la Contraloría General de la República.

Al respecto, debemos acotar que en la exposición de motivos del proyecto de ley no se logra observar la justificación de esta reforma legal, por lo que, se sugiere respetuosamente a los señores Diputados valorar su pertinencia.

Adicionalmente, se desea eliminar el inciso h de este artículo, relacionado con la recepción y seguimiento de las denuncias o quejas que se realicen ante los concejos de distrito. En primer lugar, consideramos necesario indicar que en la exposición de motivos del proyecto no se desarrolló la importancia de eliminar esta función de los concejos de distrito, por lo que, se sugiere respetuosamente a los señores Diputados valorar la pertinencia de eliminarlo de la Ley. 

En segundo término, nos parece necesario hacer notar que este inciso h fue adicionado por el artículo 1 de la Ley N° 8489 del 22 de noviembre del 2005, "Función de los Concejos de Distrito en el control de la eficiencia del sector público". El objetivo de esta ley fue establecer el procedimiento para que una persona pueda dirigirse al concejo de distrito para plantear sus quejas, reclamos o denuncias dentro del ámbito de su jurisdicción, y, por tanto, en este tema se le otorgó un papel protagónico a los Concejos de Distrito.

En ese sentido, este órgano asesor considera que la intención que tuvo el legislador para adicionar el inciso h al artículo 57 del Código Municipal fue brindarle concordancia y armonía al ordenamiento jurídico respecto a las competencias de los Concejos Municipales, esto como consecuencia de la entrada en vigencia de la Ley N° 8489 “Función de los Concejos de Distrito en el control de la eficiencia del sector público”.

Por lo tanto, se sugiere respetuosamente a los señores Diputados valorar la pertinencia de eliminar este inciso del Código Municipal.

Finalmente, se desea incorporar el inciso i, otorgándosele así a los Concejos de distrito la posibilidad de presentar “ideas de proyectos de ley” ante el Concejo Municipal que beneficien a las comunidades que representan.

Sin perjuicio de lo señalado, es de considerar que esta facultad que se estaría otorgado a los concejos de distrito se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador, máxime tomando en consideración que actualmente el Código Municipal permite a las Municipalidades proponer a la Asamblea Legislativa los proyectos de ley necesarios para el desarrollo municipal.

j)        Reforma al artículo 163 referente a las excepciones recursivas de los acuerdos del Concejo Municipal

Finalmente, como parte de la reforma al Código Municipal, el proyecto de ley contempla exceptuar de la posibilidad recursiva, los acuerdos del concejo municipal que aprueben los proyectos de ley.

A continuación, se describe:

Sin perjuicio de lo señalado en cuanto al fondo, como aspecto de técnica legislativa debe corregirse la numeración, pues el número de artículo correcto es el 163 y no el indicado.

                                                                         III.            CONCLUSIÓN

A partir de lo expuesto, este órgano asesor recomienda a las señoras y señores diputados valorar los aspectos de constitucionalidad y de técnica legislativa aquí señalados antes de la aprobación del proyecto de ley.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz                                          Yolanda Mora Madrigal

Procuradora Adjunta                         Abogada de la Procuraduría