14 de febrero 2019

OJ-015-2019

Señora

Nery Agüero Montero

Jefe de Área

Comisiones Legislativas VII

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a su oficio AL-CPAJ-OFI-0183-2018 del 2 de octubre de 2018, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre el proyecto de ley denominado “Modificación Parcial a la Ley de Tránsito por Vías Públicas, Terrestres y Seguridad Vial, Ley 9078, del 26 de octubre de 2012 y sus reformas”, que se tramita bajo el número de expediente 20.263.

Previamente, debe aclararse que el criterio que a continuación se expone, es una simple opinión jurídica de la Procuraduría General de la República que carece de efecto vinculante para la Asamblea Legislativa, pues no se plantea dentro del ejercicio de una competencia administrativa de dicho órgano, sino más bien como parte de sus funciones parlamentarias. En consecuencia, el criterio se da únicamente como una colaboración en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados.

Asimismo, debe señalarse que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

                                                                               I.            OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

El proyecto de ley que se consulta pretende establecer sanciones más graves y hasta la acumulación total de los puntos permitidos para los conductores (que conllevaría a la suspensión de la licencia de conducir), para todo aquel que irrespete las señales de alto en el derecho de vía ferroviario y colisione con el tren.

Lo anterior se justifica en el proyecto de ley, como consecuencia del aumento de accidentes en los que se ve afectado el sistema de trenes de pasajeros en el área metropolitana.

           II.  COMPARACIÓN DE LAS NORMAS VIGENTES Y PROPUESTAS

Con la intención de facilitar el análisis del proyecto de ley consultado, procederemos a realizar una comparación de las normas actualmente vigentes y las que se proponen con el proyecto de ley consultado, dejando para el siguiente apartado el análisis de fondo del articulado.

        III.ANÁLISIS DE FONDO DEL PROYECTO DE LEY

Este órgano asesor ha manifestado, en numerosos criterios, que el diseño de las multas impuesto en la Ley de Tránsito se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador y, que, dentro de dicho ámbito, pueden imponerse sanciones disuasivas que hagan a la población conducirse de la mejor manera en carretera, dada la importancia de los bienes jurídicos tutelados (vida y seguridad).

            A pesar de ello, la Sala Constitucional ha considerado que el margen de discrecionalidad del legislador es reducido en esta materia y, ha entrado a analizar diferentes normas jurídicas de la Ley de Tránsito, para determinar la razonabilidad y proporcionalidad de las multas impuestas y del sistema de puntos establecido en la legislación de tránsito existente en diferentes momentos históricos.

En lo que se refiere al sistema de puntos, la Sala Constitucional en la sentencia 2012-7598 de las 9:05 horas del 8 de junio de 2012, consideró razonable su existencia al fundamentarse en una norma legal. Sobre el particular indicó:

“…Ante dicho panorama, al constatar que la actuación cuestionada se fundamenta en una norma legal (artículo 71 ter) que indica que el objetivo de la implementación del sistema de puntos es permitir a las autoridades de tránsito, tener un mecanismo del desempeño de los conductores, y que, el responsable de conservar o perder los puntos de la licencia que le fueron asignados, es el conductor, lo procedente es declarar sin lugar el recurso.”

Sin embargo, en la sentencia 2011-12657 de las 15:16 horas del 21 de setiembre de 2011, la Sala había considerado que el rebajo de la totalidad de los puntos por una sola falta resultaba desproporcionado, señalando en lo que interesa:

“Sobre la pérdida de los puntos de la licencia de conducir. El accionante cuestiona el artículo 71 bis inciso a) de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, que prevé la sanción accesoria de pérdida de la totalidad de los puntos de la licencia de conducir por infracción a lo dispuesto en el artículo 80 párrafos 3) y 4) de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres (utilización de dispositivos de seguridad por parte de menores de edad). Dicha norma, en su párrafo primero prevé el sistema de puntos, según el cual, al momento de expedirse una licencia se le asigna a cada conductor un total de cincuenta puntos con el fin de establecer un mecanismo de control de su desempeño. Esos puntos se van perdiendo automáticamente conforme el conductor incurra en las conductas que prohíbe la Ley. En el caso concreto de la conducta atribuida al accionante, el legislador estableció como sanción accesoria a la multa, la pérdida de la totalidad de los puntos de la licencia (artículo 71 bis inciso a), lo que implicaría la suspensión de la misma por el plazo de 2 años (artículo 71 ter).

(…)

Con base en los criterios expuestos, estima la Sala que la pérdida de la totalidad de los puntos de la licencia de conducir en el supuesto de los conductores que no se aseguren de la utilización de los dispositivos de seguridad, por parte de los ocupantes menores de doce años; es una consecuencia desproporcionada, si se toma en cuenta que esa misma sanción está prevista para los supuestos de comisión de los delitos previstos en los artículos 117 (homicido culposo) 128 (lesiones culposas) y 254 bis (conducción temeraria) del Código Penal. Al distinguir entre infracciones administrativas y delitos, el legislador parte de una mayor gravedad de las conductas subsumidas en los tipos penales. Por ello, resulta irrazonable que se establezca para ambas categorías de conductas, de igual modo, la pérdida de la totalidad de los puntos. Por otra parte, si lo que se pretende es evaluar el desempeño del conductor, tomándose en cuenta que se trata de una infracción administrativa, no resulta razonable que por una sola falta se descuente la totalidad de los puntos asignados. El efecto preventivo que se pretende alcanzar podría lograrse con una menor restricción del derecho de conducir. Asimismo, debe tomarse en cuenta que el conductor también es objeto de la imposición de la pena de multa prevista en el artículo 130 inciso d), por lo que la pena accesoria de pérdida de los puntos constituye una carga excesivamente onerosa. En consecuencia, se considera que el artículo 71 bis inciso a) de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres es inconstitucional en cuanto señala que se descontará la totalidad de los puntos al conductor por la comisión de la conducta prevista en el artículo 130 inciso d) de la misma Ley.

De igual forma, en la sentencia 2012-009205 de las 16:05 horas del 4 de julio de 2012, la Sala estimó inconstitucional el rebajo de la mitad de los puntos por cometer una falta una única vez, indicando:

“IV.- En cuanto a la pérdida de puntos de la licencia de conducir

El accionante aduce que el rebajo de puntos previsto en el artículo 71 bis inciso b) de la Ley de Tránsito es desproporcionado. Dicha norma establece la pérdida de 25 puntos de un total de 50 que son asignados inicialmente al conductor que sea sancionado –entre otras conductas- por prestar el servicio de transporte público sin contar con las respectivas autorizaciones (artículo 130 inciso c). Sobre el particular, advierte la Sala que la pérdida del 50% de los puntos de la licencia aunado a la imposición de una multa de un salario base mensual correspondiente al auxiliar administrativo I del Poder Judicial, (¢365.800) a la que además debe sumarse el 30% destinado al Patronato Nacional de la Infancia, es una sanción sumamente gravosa que resulta desproporcionada en relación con la falta atribuida. El hecho de perder con una sola acción la mitad de los puntos asignados implica que ante la eventual comisión de nuevas infracciones, la persona tendría un grave riesgo de que se le suspenda su licencia hasta por dos años, en virtud de lo dispuesto en el artículo 71 ter.  En consecuencia, se declara con lugar la acción en cuanto al rebajo de puntos de la licencia previsto en el artículo 71 bis inciso b) en relación con el artículo 130 inciso c) de la Ley de Tránsito.”

De los antecedentes jurisprudenciales citados, podríamos concluir que el sistema de rebajo o más bien de acumulación de puntos que establece actualmente la Ley 9078 no es en sí mismo inconstitucional, sino que su constitucionalidad dependería del número de puntos que se sumen con relación a la falta cometida. Es así como la Sala consideró que el rebajo de la mitad y de la totalidad de los puntos por una sola falta, resulta desproporcionado, pero no así el rebajo de diez puntos.

En el caso del proyecto de ley que analizamos, se observa que pretende establecer la acumulación de doce puntos al conductor que irrespete la señal de alto en el derecho de vía ferroviario y colisione con el tren o sus vagones. Esta disposición genera dudas de constitucionalidad pues esos doce puntos constituyen la totalidad que se pueden sumar antes de perder la licencia. Al respecto, la Ley 9078 señala:

“ARTÍCULO 135.- Determinación de puntos

En el momento de expedirse la licencia, se le indicará a cada conductor los puntos que podrá acumular por infracciones cometidas y las consecuencias del proceso de acumulación, los cuales se establecerán de acuerdo con el rango de vigencia de la licencia, de conformidad con las disposiciones siguientes:

a) Si la licencia se expide con una vigencia de seis años, el conductor podrá acumular un máximo de doce puntos durante este período.

b) Si la licencia se expide con una vigencia de cuatro años, el conductor podrá acumular un máximo de ocho puntos durante este período.

c) Si la licencia se expide con una vigencia de tres años, el conductor podrá acumular un máximo de seis puntos durante este período.”

“ARTÍCULO 139.- Suspensión de licencia por acumulación de la totalidad de puntos

La acumulación total de los puntos permitidos afectará la validez de todas las licencias de conducir del infractor, cualquiera que sea su clase y tipo.

El conductor cuya licencia hubiese perdido validez como consecuencia de la acumulación total de los puntos permitidos no podrá reacreditarse para conducir hasta que hayan transcurrido doce meses. Este plazo se reducirá a seis meses en el caso de que el conductor demuestre fehacientemente y por medios idóneos, ante el Cosevi, que laboralmente depende de la conducción de vehículos automotores como modo de subsistencia.

Si el conductor reacreditado acumula por segunda vez la totalidad de los puntos permitidos no podrá obtener una nueva licencia de conducción hasta que hayan transcurrido veinticuatro meses, contados desde la firmeza de la sanción. Este plazo será de treinta y seis meses tras una tercera infracción y siguientes. Lo anterior, sin perjuicio de las sanciones conexas.

En caso de inhabilitación para conducir, declarada en sentencia penal, se ajustará a lo dispuesto por la autoridad jurisdiccional correspondiente.

La suspensión de licencia, declarada en vía administrativa, o la inhabilitación para conducir, declarada en vía judicial, se extenderá a cualquier tipo de licencia de conducir que ostente el infractor.”

            Nótese en consecuencia que, a la luz de dichas normas, quien colisione con el tren sumaría la totalidad de los puntos previstos antes de perder la licencia. Incluso si dicha licencia es otorgada por menos de seis años, ni siquiera alcanzarían los puntos máximos permitidos.

            De igual forma debe considerarse que, en el caso de las colisiones con el tren, el proyecto de ley pretende establecer la suma de los mismos puntos que ocurre cuando existe un conductor condenado por sentencia firme por la comisión de los delitos tipificados en los artículos 117, 128 y 254 bis del Código Penal, lo cual podría considerarse desproporcionado por la Sala Constitucional.

Por lo anterior, tomando en cuenta los criterios señalados de la Sala, se recomienda valorar este aspecto, el cual, en todo caso, tendrá que determinarse en definitiva en la sede constitucional.

Ahora bien, el proyecto de ley también pretende establecer una multa categoría B (₡189.000) a quien dañe los dispositivos colocados como sistema de alerta y prevención ante el paso del tren y, una multa categoría C (₡ 94.000) a quien evada el control y la señal de alto en el derecho de vía ferroviario.

La primera observación que debemos realizar es que el proyecto de ley no establece una multa pecuniaria a quien colisione con el tren o sus vagones, sino únicamente a quienes dañen los dispositivos de alerta y prevención o evadan la señal de alto. Esto debe ser revisado por las señoras y señores diputados para determinar si es la verdadera intención del proyecto de ley.

Asimismo, debe considerarse que el actual artículo 143 d) de la Ley de Tránsito sanciona con una multa de ₡318.950,69 al conductor que adelante en cruces de ferrocarril. Por tanto, debe unificarse dicha multa con la que se propone en el inciso z del artículo 145 del proyecto de ley, para evitar problemas futuros de interpretación.

Finalmente, debemos señalar que la Constitución Política deja al criterio del legislador, establecer el tipo de pena para una conducta determinada, siempre y cuando ésta no sea desproporcionada, irrazonable, perpetua o confiscatoria, lo cual en definitiva deberá ser determinado por la Sala Constitucional como intérprete máximo de la norma constitucional.

                                                                         IV.            CONCLUSIÓN

A partir de lo expuesto puede concluirse que la aprobación o no del proyecto se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador, sin embargo, se recomienda de manera respetuosa valorar los aspectos de constitucionalidad aquí señalados.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz

Procuradora Adjunta