25 de abril 2019

C-109-2019

Licenciado

Alfredo Córdoba Soro

Alcalde Municipal

San Carlos

Estimado señor:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio MSC-A.M-2200-2018 del 13 de diciembre de 2018, mediante el cual solicita criterio sobre la interpretación de lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo, N° 8488 de 22 de noviembre de 2005, específicamente plantea las siguientes interrogantes que transcribimos textualmente:

“1. Dentro de las categorías de Administración Central, Administración Pública Descentralizada y Empresas Públicas, se encuentras las Municipalidades incluidas dentro de alguna de estas.

2. Tienen las Municipalidades conforme a lo que establece el artículo 46 de la Ley No. 8488 Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo, la obligación de girar a la Comisión un tres por ciento (3%) de las ganancias y del superávit presupuestario acumulado, libre y total, que cada una de ellas reporte, el cual será depositado en el Fondo Nacional de Emergencias, para el financiamiento del Sistema Nacional de Gestión de Riesgo.”

En cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aporta el criterio de la Directora de Servicios Jurídicos de la Municipalidad de San Carlos, en el cual concluye que las municipalidades no forman parte de la Administración Descentralizada, según lo dispone el “Clasificador Institucional del Sector Público”.

I.                   SOBRE LA OBLIGACIÓN LEGAL SOBRE LA QUE SE CONSULTA

El artículo 46 de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo, N° 8488 de 22 de noviembre de 2005, establece que la Administración Central, la Administración Pública Descentralizada y las empresas públicas son contribuyentes de un impuesto del tres por ciento (3%) sobre las ganancias y superávit presupuestario acumulado libre y total reportado, el cual será depositado en el Fondo Nacional de Emergencias, para el financiamiento del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo.

Señala este numeral:

“Artículo 46.-Transferencia de recursos institucionales. Todas las instituciones de la Administración Central, la Administración Pública Descentralizada y las empresas públicas, girarán a la Comisión un tres por ciento (3%) de las ganancias y del superávit presupuestario acumulado, libre y total, que cada una de ellas reporte, el cual será depositado en el Fondo Nacional de Emergencias, para el financiamiento del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo.

Para aplicar esta disposición, el hecho generador será la producción de superávit presupuestarios originados durante todo el período fiscal o las utilidades, según corresponda, generadas en el período económico respectivo.

Este monto será girado por las instituciones, en los primeros tres meses del año inmediato siguiente a aquel en que se produjeron el superávit presupuestario o las ganancias y será depositado en el Fondo Nacional de Emergencias.

En caso de que este traslado de fondos no se realice en el plazo indicado en el párrafo anterior, la Comisión deberá efectuar al menos tres prevenciones, en sede administrativa, al órgano o ente moroso; para ello, contará con un plazo de tres meses. Si la negativa a efectuar el pago persiste, la Comisión planteará, de manera inmediata, la denuncia penal correspondiente contra del jerarca institucional, por incumplimiento de deberes.”

A partir de dicha norma, las instituciones de la Administración Central, Descentralizada y las empresas públicas deben cumplir con el pago del impuesto indicado, salvo que exista norma legal expresa que disponga lo contrario. (Ver el dictamen C-009-2019 de 10 de enero de 2019).

Adicionalmente, con la promulgación de la Ley de Emergencias N° 8488 de 22 de noviembre de 2005, se incluyó el Transitorio I, en el cual se dispuso:

 “Transitorio I.-Del tres por ciento (3%) establecido en el artículo 46 de esta Ley, la Comisión utilizará el cero coma seis por ciento (0,6%), durante un plazo de seis años, para los siguientes fines:

 a) Hasta un cero coma tres por ciento (0,3%), para dotar al Observatorio Vulcanológico y Sismológico de Costa Rica de la Universidad Nacional (OVSICORI) del equipo sísmico y volcánico necesario para realizar las actividades de vigilancia en Costa Rica. De existir algún remanente, se destinará al equipamiento y fortalecimiento de la investigación de amenazas sísmicas y volcánicas. 

b) El restante cero coma tres por ciento (0,3%) se destinará al equipamiento y fortalecimiento de la Red Sismológica Nacional y el Laboratorio de Ingeniería Sísmica, ambos de la Universidad de Costa Rica. De existir algún remanente, se destinará al equipamiento y fortalecimiento de la investigación del riesgo sísmico y volcánico.”

La finalidad de dicho transitorio consistió en establecer una forma de proveer un financiamiento temporal por 6 años, tanto para el Observatorio Vulcanológico y Sismológico de Costa Rica de la Universidad Nacional, como para la Red Sismológica y el Laboratorio de Ingeniería Sísmica de la Universidad de Costa Rica.

Dicho financiamiento representaba el 0.6% del monto total percibido por el impuesto consignado en el artículo 46 de la misma Ley N.° 8488, el cual se debía repartirse por partes iguales entre ambas Universidades beneficiadas (Ver dictamen C-323-2008 de 16 de setiembre de 2008).

Posteriormente, mediante la Ley N° 8933 del 24 de marzo de 2011, Reforma del Transitorio I de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo, N° 8488, de 22 de noviembre de 2005, se dispuso modificar dicha disposición transitoria en el siguiente sentido:

"Transitorio I.- Del tres por ciento (3%) establecido en el artículo 46 de esta Ley, se destinará un dos coma cuatro por ciento (2,4%) a la Comisión y esta utilizará el cero coma seis por ciento (0,6%) restante, durante un plazo de doce años, para los siguientes fines:

a)      Hasta un cero coma dos por ciento (0,2%) para dotar al Observatorio Vulcanológico y Sismológico de Costa Rica de la Universidad Nacional (Ovsicori) del equipo sísmico y volcánico necesario para realizar las actividades de vigilancia en Costa Rica.  De existir algún remanente, se destinará al equipamiento y el fortalecimiento de la investigación de amenazas sísmicas y volcánicas.

b)      Trasladar un cero coma dos por ciento (0,2%) a la Universidad de Costa Rica, con el único fin de adquirir equipo y fortalecer la Red Sismológica Nacional (RSN) y el Laboratorio de Ingeniería Sísmica (LIS) de dicha Universidad.  De existir algún remanente, se destinará al equipamiento y el fortalecimiento de la investigación del riesgo sísmico y volcánico en el marco de los estudios de la Gestión integral del riesgo, por parte de la RSN y el LIS.

c)      El restante cero coma dos por ciento (0,2%) se trasladará al Instituto Meteorológico Nacional para el equipamiento, la modernización y el fortalecimiento de la red de vigilancia meteorológica, para que esté más acorde con las necesidades del país.  De existir algún remanente, se destinará a instrumentalizar y fortalecer la investigación de los fenómenos hidrometeorológicos para el establecimiento de sistemas de alerta temprana.

Rige a partir de su publicación.” (El subrayado no pertenece al original)

Conforme se aprecia, la reforma trajo consigo cuatro modificaciones importantes: a) se amplió el plazo del financiamiento temporal pasándolo de 6 a 12 años; b) se incluyó al Instituto Meteorológico Nacional como nuevo beneficiario; c) del 3% establecido en el artículo 46 de la Ley se destinaría un 2,4% a la Comisión; y, d)  el restante 0,6% se repartiría -en parte iguales- a la Universidad Nacional, a la Universidad de Costa Rica y al Instituto Meteorológico Nacional, por lo que el monto porcentual existente antes de la reforma disminuyó de un 0.3% a 0.2%.

Dicha reforma, sin embargo, no modificó de forma alguna la obligación de contribuir con el impuesto establecida a cargo de las instituciones de la Administración Central, Descentralizada y las empresas públicas, pues lo dispuesto en el numeral 46 de la Ley 8488 se mantiene vigente.

Es por lo anterior que, a efectos de evacuar la presente consulta, resulta indispensable analizar si las municipalidades se encuentran cubiertas o no dentro del presupuesto normativo establecido en el numeral 46 comentando.

II.                    LAS MUNICIPALIDADES FORMAN PARTE DE LA ADMINISTRACIÓN DESCENTRALIZADA

En el Derecho Administrativo se ha entendido el fenómeno de la descentralización como la creación o transferencia de una competencia a un sujeto distinto del Estado. En ese sentido, el Estado transfiere una de sus competencias en favor de un nuevo ente público que constituye una persona jurídica independiente y a la cual pueden imputársele derechos y obligaciones.

                      Al respecto, señala Ortiz Ortiz:

"La descentralización implica una atribución de competencia, a título último, definitivo y exclusivo, en virtud de una regla del ordenamiento. La atribución es a título último y definitivo en razón de la personalidad del centro descentralizado, que ya se apuntó es esencial y es a título exclusivo en razón del carácter concluyente y privativo que la competencia descentralizada presenta frente al Estado... Puede decirse, en síntesis, que el núcleo fundamental de la descentralización, del que derivan las otras notas esenciales de la misma, es el conferimiento de la personalidad con competencia exclusiva a un centro de acción distinto del (sujeto) Estado, en virtud de una regla del ordenamiento...", E. ORTIZ ORTIZ: Los sujetos del Derecho Administrativo. Texto mimeografiado, Departamento de Publicaciones, Universidad del Costa Rica, 1971, pp. 6-7.

La descentralización implica, en consecuencia, una transferencia de competencia que se produce en forma definitiva y exclusiva, pues la personalidad jurídica del ente público le atribuye una serie de derechos y deberes en forma independiente, sin quedar sometido a una relación de jerarquía o de sumisión orgánica. Además, en razón de su personalidad, el ente goza de autonomía patrimonial y, por ende, de autonomía de gestión.

Al respecto, la Ley General de la Administración Pública establece que:

Art. 1º.- "La Administración Pública estará constituida por el Estado y los demás entes públicos, cada uno con personalidad jurídica y capacidad de Derecho Público y Privado".

         Es por ello, que la descentralización ocurre cuando se transfiere la competencia a un ente público diferente del Estado. En otras palabras, esos entes públicos con personalidad jurídica propia conforman la Administración Descentralizada.

            En el caso de las municipalidades, estas constituyen corporaciones territoriales encargadas de la gestión de los intereses y servicios locales, competencia que ejercen de manera autónoma por disposición constitucional (artículos 169 y 170). Por tanto, la competencia de la municipalidad permite excluir cualquier interferencia que sea incompatible con su autonomía respecto a lo local, concepto que debe ser definido por el legislador o por la Sala Constitucional (ver sentencias 6706-93 de 15:21 horas del 21 de diciembre de 1993, 4681-97 de 14:42 horas del 14 de agosto de 1997, 2806-98 de 14:30 horas del 28 de abril de 1998, entre otras).

            Al respecto, el artículo 170 de la Constitución establece en lo que nos interesa lo siguiente:

“ARTÍCULO 170.-Las corporaciones municipales son autónomas. En el Presupuesto Ordinario de la República, se les asignará a todas las municipalidades del país una suma que no será inferior a un diez por ciento (10%) de los ingresos ordinarios calculados para el año económico correspondiente.

La ley determinará las competencias que se trasladarán del Poder Ejecutivo a las corporaciones municipales y la distribución de los recursos indicados.”

Sobre dicha norma, la Sala Constitucional se ha manifestado indicando que tiene por objeto establecer un proceso de descentralización de las funciones del Estado. Al respecto, indicó:

“De estas palabras se deduce que lo principal es instrumentar una descentralización de funciones, pasando al orden local las que hoy día están en manos del Poder Ejecutivo, y complementariamente, transferir recursos financieros a las municipalidades, para que se encarguen de prestar esos servicios o de administrar esas competencias.” (sentencia N° 10134-2000 de las 8:58 horas del 17 de noviembre de 2000)

            Asimismo, la Procuraduría se ha referido al proceso de descentralización reconocido en dicha norma constitucional, indicando:

“Con el objeto de propiciar una descentralización del poder, se propone el fortalecimiento del régimen municipal, lo cual implicaría un proceso de transferencia de competencias del Gobierno Central y de los entes descentralizados (sic) por servicio a las municipalidades. De esa forma, las municipalidades participarían más activamente en la prestación de los servicios públicos. Con lo cual no sólo se mejoraría la calidad en la prestación de esos servicios, sino que se robustecería la democracia costarricense. Ello en el tanto las municipalidades son consideradas la "base" de nuestra democracia y, particularmente de la democracia participativa: a través de ellas el ciudadano puede participar en la gestión directa de los asuntos que le atañen. La descentralización territorial se postula como una forma de aumentar la participación democrática de la población en la solución de sus problemas más cercanos. El ciudadano no sólo recibiría los servicios públicos sin tener que desplazarse, sino que adquiriría un poder de decisión sobre la definición de elementos de ese servicio y, sobre todo, la posibilidad de ejercer un control sobre su prestación. Todo lo cual sería obra de la cercanía entre Administración Local y ciudadano y las mejores posibilidades de comunicación entre ambos.” (Informe rendido ante la Sala Constitucional en la acción de inconstitucionalidad tramitada bajo el expediente N.° 04-3324-007-CO)

Es evidente entonces, que las municipalidades constituyen la descentralización territorial por excelencia de nuestro país, lo cual hace alusión a su potestad de dictar actos de imperio y gestionar servicios públicos dentro del territorio determinado del cantón de una manera autónoma del gobierno central.

Es así como la función administrativa puede ser realizada por el Estado mediante el sistema de centralización, a cargo del Poder Ejecutivo y de los otros Poderes o, mediante el sistema de descentralización, que se refiere a la función realizada por entidades con personería y patrimonios propios, por lo general, no sometidas a jerarquía sino a tutela, como las municipalidades, instituciones autónomas y otros entes públicos con especial autonomía (artículos 170 y 188 de la Constitución Política).

            A partir de lo indicado, no existe duda de que el diseño constitucional establece un proceso de descentralización a favor de las municipalidades, que comprende de un lado la transferencia de competencias originariamente pertenecientes al Poder Ejecutivo y, por otro, la transferencia de recursos financieros.

Por tanto, es innegable que las municipalidades forman parte de la Administración Descentralizada y, en consecuencia, quedan cubiertas por el supuesto normativo regulado en el artículo 46 de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo, N° 8488 de 22 de noviembre de 2005, que establece que la Administración Central, la Administración Pública Descentralizada y las empresas públicas son contribuyentes de un impuesto del tres por ciento (3%) sobre las ganancias y superávit presupuestario acumulado libre y total reportado, el cual será depositado en el Fondo Nacional de Emergencias, para el financiamiento del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo.

Consecuentemente, realizando el análisis desde el punto de vista del Derecho de la Constitución, no compartimos la conclusión a la que llega la Asesoría Jurídica del órgano consultante, pues el “Clasificador Institucional del Sector Público” es un documento de naturaleza presupuestaria, que no desvirtúa la estructura administrativa establecida por el Constituyente.

III.             CONCLUSIONES

A partir de lo expuesto debemos llegar a las siguientes conclusiones:

a)      El artículo 46 de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo, N° 8488 de 22 de noviembre de 2005, obliga a la Administración Central, la Administración Pública Descentralizada y a las empresas públicas a contribuir con un impuesto del tres por ciento (3%) sobre las ganancias y superávit presupuestario acumulado libre y total reportado, el cual será depositado en el Fondo Nacional de Emergencias, para el financiamiento del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo;

b)      A partir de lo dispuesto en los numerales 169 y 170 de la Constitución, las municipalidades constituyen la descentralización territorial por excelencia de nuestro país, lo cual hace alusión a su potestad de dictar actos de imperio y gestionar servicios públicos dentro del territorio del cantón, de una manera autónoma del gobierno central;

c)      Por tanto, las municipalidades forman parte de la Administración Descentralizada y, en consecuencia, quedan cubiertas por el supuesto normativo regulado en el artículo 46 de la Ley N° 8488 de 22 de noviembre de 2005. Ergo, son contribuyentes del impuesto ahí regulado.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz

Procuradora Adjunta

C. Presidente de la Comisión Nacional de Emergencias.