26 de abril 2019

C-112-2019

 

                                  

Doctor

Alberto Salom Echeverría

Rector

Universidad Nacional

 

 

Estimado señor:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio UNA-R-OFIC-3457-2018 del 3 de diciembre de 2018, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre lo siguiente:

“(…)

¿Es jurídicamente válida la interpretación realizada por la Asesoría Legal de la Comisión Nacional de Emergencias en el oficio CNE-URF-OFI-065-2018, de conformidad a la última reforma del Transitorio I de la Ley de la Comisión de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias aprobada el 22 de febrero del 2011 y publicada en la Gaceta Oficial N° 88, el 09 de mayo del 2011? ¿Cómo debe interpretar la Universidad Nacional la vigencia del transitorio I de la Ley Nacional de Emergencias Prevención del Riesgo?”

 

A efectos de cumplir con lo requerido por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, la Universidad Nacional aportó el criterio de su Asesoría Jurídica, oficio UNA-AJ-DICT-354-2018 del 20 de julio de 2018.

Posteriormente, el consultante nos remitió los oficios UNA-R-OFIC-724-2019 del 14 de marzo de 2019 y UNA-R-OFIC-885-2019 del 27 de ese mismo mes y año (este último corrige un error material del primero), mediante los cuales requirió informar sobre el estado de su consulta inicial, oficios que no se responden individualmente en virtud de la emisión del presente criterio.

Asimismo, es importante señalar que mediante el oficio ADPb-2515-2019 del 28 de marzo de 2019, esta Procuraduría otorgó audiencia a la Comisión Nacional de Emergencias a fin de conocer su posición respecto a lo consultado, dada la naturaleza de la interrogante planteada. Dicha audiencia fue respondida por la citada Comisión a través del oficio CNE-PRE-UAL-OF-0023-2019 del 1 de abril de 2019, en el cual considera que, a partir de lo dispuesto por la Comisión Permanente de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa, el plazo dispuesto en el transitorio I, sobre el cual se consulta, venció en el año 2017.

I.                   SOBRE LOS ALCANCES DE NUESTRO PRONUNCIAMIENTO

Previo a entrar a analizar el fondo de lo consultado, resulta necesario señalar que los artículos 1, 2 y 3 inciso b) de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, impiden a este órgano consultivo emitir un criterio sobre casos concretos o decisiones ya adoptadas por la Administración activa. Sobre este tema, esta Procuraduría ha realizado las siguientes consideraciones de admisibilidad:

“ 3) Deberá plantearse sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, haciéndose abstracción del caso particular. Pues si se identifica un caso concreto objeto de decisión por parte de la administración consultante, “indirectamente estaría trasladando la resolución de la petición del interesado a lo que en definitiva se concluyera en nuestro pronunciamiento” (C-306-2002 del 12 de noviembre) y, de dar respuesta, “estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa."(Dictamen C-151-2002 del 12 de junio, en igual sentido: C-299-2002 del 6 de noviembre, C-018-2003 del 18 de enero, C-335-2004 del 15 de noviembre y C-082-2005 del 24 de febrero). Sobre este punto, valga transcribir a manera de ejemplo, lo dicho en algunos de nuestros pronunciamientos: “Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa. El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios (…) Amen de lo ya señalado, nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente público.”(C-194-94 del 15 de diciembre, véase, en igual sentido: OJ-138-2002 del 8 de octubre y C-179-2003 del 16 de junio, entre otros). “(…) también es importante destacar la improcedencia de someter a nuestro criterio casos concretos, indicando situaciones particulares que eventualmente vendrían a ser objeto de las competencias del órgano o que podrían ver modificadas sus situaciones jurídicas particulares. Ello entra en abierta contradicción con nuestro artículo 5° supra transcrito, y con nuestra naturaleza de administración consultiva. La misma jurisprudencia de nuestra oficina ha venido a sentar la necesidad de que nos pronunciemos sobre situaciones genéricas, y que nuestro dictamen sirva como elemento informador e interpretativo de las competencias para su aplicación a los casos concretos que se le presenten al órgano de la administración activa.”(C-151-2002 del 12 de junio).” (Dictamen C-390-2005 de 14 de noviembre de 2005, reiterado, entre otros, por los dictámenes C-284-2007 del 21 de agosto del 2007, C-308-2007 del 4 de setiembre del 2007, C-090-2008 del 28 de marzo del 2008, C-162-2008 del 13 de mayo del 2008, C-327-2008 del 17 de setiembre del 2008, C-425-2008 del 1° de diciembre del 2008, C-166-2009 del 11 de junio del 2009, C-314-2009 del 9 de noviembre del 2009, C-064-2010 del 12 de abril del 2010, C-199-2010 del 21 de setiembre del 2010 y C-223-2011 del 12 de setiembre del 2011).

 

Así entonces, las consultas que se formulen a este órgano asesor deben necesariamente versar sobre cuestiones jurídicas en genérico, y no sobre casos concretos o decisiones ya adoptadas por la Administración.

Es por tal motivo, que estamos imposibilitados para referirnos si resulta jurídicamente válida la interpretación realizada por la Asesoría Legal de la Comisión Nacional de Emergencias en el oficio CNE-URF-OFI-065-2018, tal como pretende el consultante, pues excede nuestra competencia consultiva analizar la legalidad de una decisión ya adoptada.

 

Es por lo anterior, que nos limitaremos a evacuar la consulta de manera general sobre el tema jurídico involucrado y que se resume en la interrogante planteada por el consultante sobre “¿Cómo debe interpretar la Universidad Nacional la vigencia del transitorio I de la Ley Nacional de Emergencias Prevención del Riesgo?”.

II.                ANTECEDENTES DEL TRANSITORIO I DE LA LEY DE EMERGENCIAS N° 8488 Y SU REFORMA

El artículo 46 de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo, N° 8488 de 22 de noviembre de 2005, establece que la Administración Central, la Administración Pública Descentralizada y las empresas públicas son contribuyentes de un impuesto del tres por ciento (3%) sobre las ganancias y superávit presupuestario acumulado libre y total reportado, el cual será depositado en el Fondo Nacional de Emergencias, para el financiamiento del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo.

Señala este numeral:

“Artículo 46.-Transferencia de recursos institucionales. Todas las instituciones de la Administración Central, la Administración Pública Descentralizada y las empresas públicas, girarán a la Comisión un tres por ciento (3%) de las ganancias y del superávit presupuestario acumulado, libre y total, que cada una de ellas reporte, el cual será depositado en el Fondo Nacional de Emergencias, para el financiamiento del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo.

 

Para aplicar esta disposición, el hecho generador será la producción de superávit presupuestarios originados durante todo el período fiscal o las utilidades, según corresponda, generadas en el período económico respectivo.

 

Este monto será girado por las instituciones, en los primeros tres meses del año inmediato siguiente a aquel en que se produjeron el superávit presupuestario o las ganancias y será depositado en el Fondo Nacional de Emergencias.

 

En caso de que este traslado de fondos no se realice en el plazo indicado en el párrafo anterior, la Comisión deberá efectuar al menos tres prevenciones, en sede administrativa, al órgano o ente moroso; para ello, contará con un plazo de tres meses. Si la negativa a efectuar el pago persiste, la Comisión planteará, de manera inmediata, la denuncia penal correspondiente contra del jerarca institucional, por incumplimiento de deberes.”

A partir de dicha norma, las instituciones de la Administración Central, Descentralizada y las empresas públicas deben cumplir con el pago del impuesto indicado, salvo que exista norma legal expresa que disponga lo contrario. (Ver el dictamen C-009-2019 de 10 de enero de 2019).

Adicionalmente, con la promulgación de la Ley de Emergencias N° 8488 de 22 de noviembre de 2005, se incluyó el Transitorio I, en el cual se dispuso:

 “Transitorio I.-Del tres por ciento (3%) establecido en el artículo 46 de esta Ley, la Comisión utilizará el cero coma seis por ciento (0,6%), durante un plazo de seis años, para los siguientes fines:

 

 a) Hasta un cero coma tres por ciento (0,3%), para dotar al Observatorio Vulcanológico y Sismológico de Costa Rica de la Universidad Nacional (OVSICORI) del equipo sísmico y volcánico necesario para realizar las actividades de vigilancia en Costa Rica. De existir algún remanente, se destinará al equipamiento y fortalecimiento de la investigación de amenazas sísmicas y volcánicas. 

 

b) El restante cero coma tres por ciento (0,3%) se destinará al equipamiento y fortalecimiento de la Red Sismológica Nacional y el Laboratorio de Ingeniería Sísmica, ambos de la Universidad de Costa Rica. De existir algún remanente, se destinará al equipamiento y fortalecimiento de la investigación del riesgo sísmico y volcánico.”

La finalidad de dicho transitorio consistió en establecer una forma de proveer un financiamiento temporal por 6 años, tanto para el Observatorio Vulcanológico y Sismológico de Costa Rica de la Universidad Nacional, como para la Red Sismológica y el Laboratorio de Ingeniería Sísmica de la Universidad de Costa Rica.

Dicho financiamiento representaba el 0.6% del monto total percibido por el impuesto consignado en el artículo 46 de la misma Ley N.° 8488, el cual se debía repartirse por partes iguales entre ambas Universidades beneficiadas (Ver dictamen C-323-2008 de 16 de setiembre de 2008).

Posteriormente, mediante la Ley N° 8933 del 24 de marzo de 2011, Reforma del Transitorio I de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo, N° 8488, de 22 de noviembre de 2005, se dispuso modificar dicha disposición transitoria en el siguiente sentido:

"Transitorio I.- Del tres por ciento (3%) establecido en el artículo 46 de esta Ley, se destinará un dos coma cuatro por ciento (2,4%) a la Comisión y esta utilizará el cero coma seis por ciento (0,6%) restante, durante un plazo de doce años, para los siguientes fines:

 

a)   Hasta un cero coma dos por ciento (0,2%) para dotar al Observatorio Vulcanológico y Sismológico de Costa Rica de la Universidad Nacional (Ovsicori) del equipo sísmico y volcánico necesario para realizar las actividades de vigilancia en Costa Rica.  De existir algún remanente, se destinará al equipamiento y el fortalecimiento de la investigación de amenazas sísmicas y volcánicas.

 

b)   Trasladar un cero coma dos por ciento (0,2%) a la Universidad de Costa Rica, con el único fin de adquirir equipo y fortalecer la Red Sismológica Nacional (RSN) y el Laboratorio de Ingeniería Sísmica (LIS) de dicha Universidad.  De existir algún remanente, se destinará al equipamiento y el fortalecimiento de la investigación del riesgo sísmico y volcánico en el marco de los estudios de la Gestión integral del riesgo, por parte de la RSN y el LIS.

 

c)   El restante cero coma dos por ciento (0,2%) se trasladará al Instituto Meteorológico Nacional para el equipamiento, la modernización y el fortalecimiento de la red de vigilancia meteorológica, para que esté más acorde con las necesidades del país.  De existir algún remanente, se destinará a instrumentalizar y fortalecer la investigación de los fenómenos hidrometeorológicos para el establecimiento de sistemas de alerta temprana.

 

Rige a partir de su publicación.” (El subrayado no pertenece al original)

Conforme se aprecia, la reforma trajo consigo cuatro modificaciones importantes: a) se amplió el plazo del financiamiento temporal pasándolo de 6 a 12 años (objeto de la consulta); b) se incluyó al Instituto Meteorológico Nacional como nuevo beneficiario; c) del 3% establecido en el artículo 46 de la Ley se destinaría un 2,4% a la Comisión; y, d)  el restante 0,6% se repartiría -en parte iguales- a la Universidad Nacional, a la Universidad de Costa Rica y al Instituto Meteorológico Nacional, por lo que el monto porcentual existente antes de la reforma disminuyó de un 0.3% a 0.2%.

La duda que se plantea en la presente consulta, tiene relación únicamente con la ampliación del plazo del financiamiento y, específicamente, a partir de qué momento empiezan a correr los doce años dispuestos en la reforma, lo cual será analizado en los siguientes apartados.

 

III.             LA MODIFICACIÓN OPERADA EN EL TRANSITORIO I ES UNA REFORMA LEGAL Y NO UNA INTERPRETACIÓN AUTÉNTICA

  La interpretación normativa tiene como objetivo precisar el sentido de una norma jurídica o aclarar alguno de sus conceptos a fin de comprender su contenido. Este procedimiento racional puede ser realizado por cualquier operador jurídico o por el autor de la norma, siendo que en este último supuesto estaríamos frente a una “interpretación auténtica”.

A partir de ello, el único órgano competente para la “interpretación auténtica” de una ley es la Asamblea Legislativa, pues conforme el artículo 121 de la Constitución Política, le corresponde la potestad de dictar leyes, reformarlas, derogarlas y darles interpretación auténtica (salvo lo relativo al Tribunal Supremo de Elecciones).

Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha señalado que la interpretación auténtica que realiza la Asamblea debe cumplir con ciertos requisitos, pues no podría incurrirse en un exceso legislativo (resoluciones de la Sala Constitucional 320-92 de las 15:00 horas del 12 de febrero de 1992 y 1703-2000 de las 16:33 horas del 18 de febrero de 2002).

Un supuesto indispensable para la interpretación auténtica es la existencia de un texto legal ambiguo, que se logre interpretar de diversas maneras o que el mismo texto genere confusión al momento de su aplicabilidad. En estos casos, el autor de la norma solo puede interpretar lo existente, es decir, no podría utilizar el procedimiento de “interpretación auténtica” para modificar el texto original o crear una nueva norma o texto sustituto.

Es decir, una ley interpretativa únicamente cumple la función de aclarar conceptos oscuros o dudosos de otra ley, de manera tal que, deberá establecer de forma clara cuál fue la verdadera intención del legislador y no dotar de contenido y alcances distintos al original.

Sobre ello, mediante la resolución de la Sala Constitucional N° 4410-95 de las 9:00 horas del 11 de agosto de 1995, se señaló:

“(…) III.- ALCANCES DE LA INTERPRETACION AUTENTICA

(…)

Al examinar el contenido del artículo 1° de la Ley No. 7305 se advierte, sin ninguna duda, que no se está en presencia de una interpretación auténtica de la norma, sino de una modificación de su contenido y fines. La ley interpretativa tiene como finalidad aclarar conceptos oscuros o dudosos de la ley que se interpreta, para establecer de manera precisa cuál es su sentido real, descubriendo la verdadera intención del legislador, como ha quedado dicho en la jurisprudencia de la Sala. De los antecedentes que integran el expediente legislativo de la Ley No. 7253 y del examen que este Tribunal hizo de ese proyecto de ley, se deduce, sin ningún esfuerzo y con menos duda, que el régimen allí creado está dirigido a cobijar, exclusivamente, a los productores de la cartera fideicometida. Este concepto ni es oscuro, ni es dudoso, ni puede tener a la vez varios sentidos; al contrario, es absolutamente clara cuál fue la intención del legislador y así lo hizo constar esta Sala Constitucional al evacuar la consulta legislativa en la sentencia antes mencionada. Se llega, entonces, a la firme convicción de no estar en presencia de una interpretación auténtica de la ley, sino en la creación de un texto sustituto con contenido y alcances distintos al original.

(…)”

Lo anterior resulta de vital importancia por cuanto una “interpretación auténtica,” emitida por la Asamblea Legislativa, hace que la norma interpretativa se incorpore en el texto interpretado, lo cual significa que, se retrotraen los efectos al momento de la vigencia de la norma interpretada, con las consecuencias jurídicas que correspondan.

En otras palabras, cuando se produce una “interpretación auténtica” de un texto legal por parte de la Asamblea Legislativa, su efecto inmediato es retrotraer los efectos al momento que entró en vigencia la norma interpretada.

No obstante lo anterior, si se analiza la Ley 8933 del 24 de marzo de 2011, mediante la cual se modificó lo dispuesto en el transitorio I de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo, logra determinarse que no se trata de una “interpretación auténtica”, pues el legislador nunca la aprobó con esa intención, requisito indispensable de acuerdo por la jurisprudencia constitucional (ver sentencia 1703-200 de las 16:33 horas del 18 de febrero de 2002).

Por el contrario, debe considerarse que dicha modificación constituye una verdadera reforma legal por las razones ya indicadas en el apartado anterior, en cuanto a que la pretensión del legislador era modificar de manera expresa el texto del transitorio y, con ello, lograr ampliar el plazo del financiamiento temporal pasándolo de 6 a 12 años, incorporar al Instituto Meteorológico Nacional como nuevo beneficiario y cambiar los porcentajes de asignación a las instituciones mencionadas en la norma.

Esta naturaleza de la reforma aprobada mediante ley 8933 del 24 de marzo de 2011, resulta de vital importancia para evacuar la consulta planteada, que se refiere al momento a partir del cual empiezan a correr los doce años dispuestos en la norma, según pasaremos a explicar.

IV.             SOBRE EL PLAZO DE VIGENCIA DEL TRANSITORIO I REFORMADO

La Universidad consultante desea conocer la vigencia del Transitorio I de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo, N° 8488 de 22 de noviembre de 2005, la cual fue introducida a través de la Ley N° 8933 del 24 de marzo de 2011.

Conforme se expuso, dicha reforma legal consistió, entre otras cosas, en ampliar el plazo del financiamiento que la Comisión otorga a la Universidad Nacional, pasándolo de 6 a 12 años. Señala en lo que nos interesa dicha reforma:

"Transitorio I.- Del tres por ciento (3%) establecido en el artículo 46 de esta Ley, se destinará un dos coma cuatro por ciento (2,4%) a la Comisión y esta utilizará el cero coma seis por ciento (0,6%) restante, durante un plazo de doce años, para los siguientes fines:

(…)” (La negrita no forma parte del original)

Tal como indicamos, esta reforma al Transitorio I de la Ley de Emergencias no se trata de una “interpretación auténtica” de la norma pues nunca fue la intención del legislador, sino más bien se trata de una reforma legal. Ergo, la intención del Legislador no fue otorgarle efectos retroactivos a la norma, lo que sí hubiera ocurrido en caso de una “interpretación auténtica”.

Por el contrario, resulta de aplicación para este caso lo dispuesto en el artículo 129 de la Constitución Política que reconoce la eficacia de las normas jurídicas desde el día que ellas designen o en su defecto diez días después de su publicación en el Diario Oficial. Señala el artículo señalado:

“ARTÍCULO 129.- Las leyes son obligatorias y surten efectos desde el día que ellas designen; a falta de este requisito, diez días después de su publicación en el Diario Oficial.  

(…)” (El subrayado no pertenece al original)

En este caso, debe considerarse que el texto de la reforma, sea la Ley N° 8933 del 24 de marzo de 2011, señala expresamente que “rige a partir de su publicación”, acto que se dio en el Diario Oficial La Gaceta N° 88 del 9 de mayo de 2011. Por tanto, es a partir de esta fecha que inició la vigencia de la norma y, en consecuencia, empezó a correr el plazo de los doce años dispuesto en el transitorio I.

No puede aceptarse que los efectos de dicha reforma legal debían retrotraerse a la vigencia de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo N° 8488, pues ello implicaría darle efectos retroactivos a la reforma en contra de la voluntad del legislador, que expresamente dispuso que la ley regiría a partir de su publicación.

Revisado el expediente legislativo no existe manifestación de fondo de algún señor diputado que se refiera al momento a partir del cual empezaría a regir el plazo de los doce años dispuesto en el transitorio I que se estaba modificando. Esto, por cuanto la justificación del proyecto de ley siempre se orientó a la necesidad de incorporar al Instituto Meteorológico Nacional como parte de las instituciones beneficiarias de la norma, por lo que la discusión siempre giró en torno a ello y no de la vigencia del plazo.

Únicamente en el criterio del Departamento de Servicios Técnicos, se indicó lo siguiente:

“(…)

Ahora bien, en cuanto a la extensión del plazo del transitorio, debe indicarse que la Ley N°8488 fue dictada en el año 2005, de ahí que el plazo original de seis años venía en el año 2011. Más sin embargo (sic), al modificarse por doce años, se entiende entonces vence en el año 2017”. (Folio 106 del expediente legislativo)

Si bien dicho criterio fue transcrito por la Comisión Legislativa en el dictamen que consta a folio 113 del expediente legislativo, ello no significa por sí mismo que existiera una voluntad expresa del legislador de asumir dicha interpretación. Por el contrario, no existe una valoración de fondo que pueda desprenderse del proyecto de ley que permita concluir que esa era la voluntad del legislador, mucho menos cuando la redacción final de la norma, contempló expresamente que la vigencia de la norma sería “a partir de su publicación”.

Es por ello, que el criterio del Departamento de Servicios Técnicos no fue acogido a la luz de la norma finalmente aprobada y, especialmente, debe considerarse la disposición constitucional ya comentada regulada en el artículo 129 de nuestra Constitución que prevalecería frente a cualquier otra interpretación.

Debe insistirse que en la Ley N° 8933 del 24 de marzo de 2011, Reforma del Transitorio I de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo, N° 8488 del 22 de noviembre de 2005, se consignó expresamente que ésta “rige a partir de su publicación”, es decir a partir del 9 de mayo de 2011. Ergo, el plazo allí dispuesto de doce años empezó a contar a partir de este día.

 

V.                CONCLUSIONES

A partir de lo anterior podemos llegar a las siguientes conclusiones:

1.    La Ley N° 8933 del 24 de marzo de 2011, que es Reforma del Transitorio I de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo N° 8488 del 22 de noviembre de 2005, no corresponde a una ley interpretativa con efectos retroactivos, pues se trata de una verdadera reforma legal que modifica de manera expresa lo dispuesto en la norma anterior en cuanto al plazo, instituciones beneficiarias y los porcentajes de asignación;

2.    La Ley N° 8933 del 24 de marzo de 2011, señala expresamente que “rige a partir de su publicación”, por lo que según lo dispuesto en el artículo 129 de la Constitución Política, su vigencia empezó a correr del 9 de mayo de 2011, fecha de publicación en el Diario Oficial La Gaceta;

3.    A partir de lo anterior, el 9 de mayo de 2011 inició el cómputo de los doce años dispuestos en el transitorio I de la Ley N° 8488, según la reforma operada;

4.    No se desprende del expediente legislativo de dicha reforma, una manifestación de fondo del legislador que desvirtúe la intención finalmente plasmada al emitirse la Ley 8933, para que ésta rigiera a partir de su publicación.

 Atentamente,

 

Silvia Patiño Cruz                                          Yolanda Mora Madrigal

Procuradora Adjunta                                     Abogada de la Procuraduría

 

 

C. Presidente Comisión Nacional de Emergencias.