5 de julio de 2019

C-189-2019

Señora

Guisella Zúñiga Hernández

Secretaria del Concejo

Municipalidad de Cartago

Estimada señora:

Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su nota de 29 de octubre de 2018, mediante la cual transcribe el acuerdo del Concejo tomado en sesión ordinaria de 23 de octubre de 2018, acta No. 192-2018, artículo VI, que dispuso requerir nuestro criterio sobre la siguiente interrogante:

“¿El servicio de policía municipal establecido en el artículo 83 del Código Municipal (según nueva numeración producto de la reforma), se determina y cobra de manera independiente o, por el contrario, se debe incluir en la estructura de costos de los otros servicios municipales?

            En el criterio legal adjunto (oficio No. UR-OF-114-2018) se concluye que el servicio de policía municipal se debe incluir en la estructura de costos de los otros servicios municipales.

            I. Sobre lo consultado.

Para contestar la pregunta formulada, es preciso indicar que, la Sala Constitucional, mediante el voto No. 10134-1999 de las 11 horas de 23 de diciembre de 1999 (reiterado en los votos Nos. 4716-2000, 1049-2001, 4705-2005, entre otros), dispuso que el servicio de policía municipal no puede ser financiado mediante una tasa, y, por esa razón, anuló la frase “policía municipal” que contenía el párrafo 3° del entonces artículo 74 del Código Municipal (hoy artículo 83).

Ese artículo, antes de dicha sentencia, disponía:

“Artículo 74. Por los servicios que preste, la municipalidad cobrará tasas y precios, que se fijarán tomando en consideración el costo efectivo más un diez por ciento (10%) de utilidad para desarrollarlos. Una vez fijados, entrarán en vigencia treinta días después de su publicación en La Gaceta.

Los usuarios deberán pagar por los servicios de alumbrado público, limpieza de vías públicas, recolección de basuras, mantenimiento de parques y zonas verdes, servicio de policía municipal y cualquier otro servicio municipal urbano o no urbano que se establezcan por ley, en el tanto se presten, aunque ellos no demuestren interés en tales servicios.

Se cobrarán tasas por los servicios de policía municipal, y mantenimiento de parques, zonas verdes y sus respectivos servicios. Los montos se fijarán tomando en consideración el costo efectivo de lo invertido por la municipalidad para mantener cada uno de los servicios urbanos. Dicho monto se incrementará en un diez por ciento (10%) de utilidad para su desarrollo; tal suma se cobrará proporcionalmente entre los contribuyentes del distrito, según la medida lineal de frente de propiedad. La municipalidad calculará cada tasa en forma anual y las cobrará en tractos trimestrales sobre saldo vencido. La municipalidad queda autorizada para emanar el reglamento correspondiente, que norme en qué forma se procederá para organizar y cobrar de cada tasa.”

Concretamente, la Sala dispuso:

“La seguridad pública es una necesidad general, puesto que todas las personas sienten "su necesidad" de proteger la integridad física, sus bienes y sus derechos; en otras palabras, la seguridad pública no se puede entender sino desde el punto de vista de la protección de todos y cada uno de los miembros de la población. En nuestro régimen jurídico, está concebida como un servicio público del más alto rango, puesto que como se ha visto en esta sentencia, la propia Constitución Política se encarga de darle especial tratamiento. Su objetivo inmediato, es lograr el más amplio desarrollo posible de los derechos y libertades de las personas, en un clima de armónica convivencia y de paz pública. Así las cosas, el servicio de seguridad pública no puede diferenciar entre las personas, ni para favorecer solo a unos, ni para hacer recaer el costo de la tarifa en unos pocos en beneficio de los demás. Siendo la seguridad pública un servicio de los llamados puros, en los que las personas consumen una misma cantidad de bien público colectivo ofrecido por la Administración, resulta de lógica entender que su financiamiento sólo podrá hacerse por la vía del impuesto. No es posible hablar en la seguridad ciudadana de una contraprestación que brinda la Administración a persona determinada; tampoco es jurídicamente aceptable estimar que solo los propietarios de los inmuebles se benefician con ella; hacerlo implica aceptar una premisa que no es cierta:  que los habitantes del cantón son todos propietarios, a la vez que llevaría a considerar que las personas que no son munícipes, pero que trabajan o están en tránsito en una determinada localidad, no van a recibir el servicio de seguridad, o que los habitantes no propietarios, reciben la seguridad gratuitamente. Todas estas contradicciones le indican a la Sala que el diseño del financiamiento del servicio parte de un error conceptual, al estimarlo como tasa y no sería posible su validez, a menos que el servicio fuera financiado por un impuesto. Todo lo anterior hace que la Sala declare la inconstitucionalidad del financiamiento por la vía de la tasa, en los términos que luego se dirán.      

X.- CONCLUSIONES.- A partir de lo expresado en los considerandos anteriores, se impone declarar sin lugar las acciones acumuladas en cuanto a la creación de la policía municipal, entendida en los términos que esta sentencia expone y declararlas parcialmente con lugar en lo que atañe al sistema de financiamiento del servicio, lo que implica la anulación, por inconstitucionales, del párrafo tercero del artículo 74 del Código Municipal, la frase "de policía municipal" y los tres acuerdos de la Municipalidad de San José, aquí impugnados. La declaratoria de inconstitucionalidad implica, con fundamento en lo que dispone el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que se deban graduar y dimensionar los efectos retroactivos en el espacio, el tiempo o la materia, para declarar que son derechos adquiridos de buena fe, todas las sumas de dinero que por concepto de la tasa que ahora se anula, pagaron los contribuyentes en cualquier municipalidad del país en donde estuviera funcionando el sistema, hasta el cuarto trimestre de mil novecientos noventa y nueve inclusive, de manera que no deberán las municipalidades devolver los pagos recibidos. Igualmente, a partir del primero de enero del año dos mil, no se podrá cobrar la tasa por el servicio de policía en ningún cantón del país y tampoco podrán las municipalidades, cobrar aquellas sumas de dinero que los contribuyentes les deban por el mismo concepto antes del treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y nueve.”

La Ley de Fortalecimiento de la Policía Municipal (No. 9542 de 23 de abril de 2018) trasladó ese artículo al 83 actual y lo modificó de la siguiente manera:

Artículo 83. Por los servicios que preste, la municipalidad cobrará tasas y precios que se fijarán tomando en consideración su costo más un diez por ciento (10%) de utilidad para desarrollarlos.  Una vez fijados, entrarán en vigencia treinta días después de su publicación en La Gaceta.

Los usuarios deberán pagar por los servicios de alumbrado público, limpieza de vías públicas, recolección separada, transporte, valorización, tratamiento y disposición final adecuada de los residuos ordinarios, mantenimiento de parques y zonas verdes, servicio de policía municipal y cualquier otro servicio municipal urbano o no urbano que se establezcan por ley, en el tanto se presten, aunque ellos no demuestren interés en tales servicios.

En el caso específico de residuos ordinarios, se autoriza a las municipalidades a establecer el modelo tarifario que mejor se ajuste a la realidad de su cantón, siempre que este incluya los costos, así como las inversiones futuras necesarias para lograr una gestión integral de residuos en el municipio y cumplir las obligaciones establecidas en la Ley para la gestión integral de residuos, más un diez por ciento (10%) de utilidad para su desarrollo.  Se faculta a las municipalidades para establecer sistemas de tarifas diferenciadas, recargos u otros mecanismos de incentivos y sanciones, con el fin de promover que las personas usuarias separen, clasifiquen y entreguen adecuadamente sus residuos ordinarios, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley para la gestión integral de residuos.

Además, se cobrarán tasas por servicios y mantenimiento de parques, zonas verdes y sus respectivos servicios. El cálculo anual deberá considerar el costo efectivo invertido más el costo de la seguridad que desarrolle la municipalidad en dicha área y que permita el disfrute efectivo. Dicho monto se incrementará en un diez por ciento (10%) de utilidad para su desarrollo; tal suma se cobrará proporcionalmente entre los contribuyentes del distrito, según el valor de la propiedad.

(Así reformado el párrafo anterior por el artículo 2 ° de la ley N° 9542 "Ley de Fortalecimiento de la Policía Municipal" del 23 de abril del 2018)

La municipalidad calculará cada tasa de forma anual y las cobrará en tractos trimestrales sobre saldo vencido. La municipalidad queda autorizada para emanar el reglamento correspondiente, que norme de qué forma se procederá para organizar y cobrar cada tasa.

(Así reformado el párrafo anterior por el artículo 2 ° de la ley N° 9542 "Ley de Fortalecimiento de la Policía Municipal" del 23 de abril del 2018)

La municipalidad podrá ejercer la modalidad de vigilancia electrónica dentro de su territorio, el cual podrá organizar según los requerimientos del cantón. Para ello, debe procurarse el uso de tecnologías compatibles que permitan lograr, entre los cuerpos policiales, la mayor coordinación en la prevención, investigación y el combate de la criminalidad. Serán de interés público los videos, las señales, los audios y cualquiera otra información captada por los sistemas de vigilancia electrónica, por lo que deberán ser puestos a disposición de las autoridades competentes, para los efectos investigativos y probatorios pertinentes, en caso de requerirse.

(Así adicionado el párrafo anterior  por el artículo 2 ° de la ley N° 9542 "Ley de Fortalecimiento de la Policía Municipal" del 23 de abril del 2018)

(Corrida su numeración por el artículo 1° de la ley N° 9542 “Ley de Fortalecimiento de la Policía Municipal” del 23 de abril del 2018, que lo traspasó del antiguo artículo 74 al 83).”

Sobre la reforma introducida, interesa destacar que en el cuarto párrafo se mantuvo la exclusión del servicio de policía municipal del cobro de tasas, en los términos dispuestos por la Sala Constitucional en el voto No. 10134-1999, y, además, que en ese mismo párrafo, el legislador estableció la posibilidad de que los Gobiernos Locales incluyan, dentro de la tasa por el servicio de mantenimiento de parques y zonas verdes, el costo de la seguridad que desarrolle la municipalidad en esas áreas y que permita su disfrute efectivo.

Entonces, con base en el criterio de la Sala Constitucional y tomando en cuenta que la modificación hecha al artículo lo es únicamente con el fin de contemplar el costo de la seguridad en la tasa de mantenimiento de parques y zonas verdes, debe advertirse que no existe fundamento legal para establecer una tasa para financiar el servicio de policía municipal ni para incluir su costo en la estructura de las tasas de los demás servicios municipales. Lo permitido, según la reforma practicada, es contemplar el costo de la seguridad y vigilancia de los parques y zonas verdes, dentro de la estructura de costos de la tasa por sus servicios y mantenimiento.

Ello quiere decir que no es posible incluir el financiamiento general del servicio de policía municipal en la tasa por servicios y mantenimiento de parques. Lo que puede incluirse en esa tasa es, exclusivamente, el costo efectivo de la seguridad y vigilancia de esas áreas, siempre que se garantice que esas labores de seguridad y vigilancia no formen parte de otro servicio municipal que cuente con otra fuente de financiamiento, pues ello implicaría un pago doble del servicio.

            En ese sentido, tómese en cuenta que, según el artículo 62 inciso a) del Código Municipal, una de las funciones ordinarias de la Policía Municipal es atender y cumplir los fines de vigilancia y control de los servicios y bienes comunales, y, por tanto, si la vigilancia de los parques y zonas verdes es la que lleva a cabo la policía municipal como parte de sus tareas ordinarias, ese costo no podría ser financiado por medio de una tasa, incluyéndolo como parte de la estructura de costos de la tasa de mantenimiento de parques y zonas verdes.

Entonces, según lo dicho, los costos que podrían incluirse en la tasa de mantenimiento de parques y zonas verdes, son los correspondientes a aquellas medidas de seguridad y vigilancia que no estén englobadas en las labores ordinarias de la policía municipal.

Por otra parte, debe considerarse que, “el hecho generador de la obligación tributaria, entendido como el presupuesto establecido por ley cuya realización origina el nacimiento de la obligación, en el caso de la tasa está íntimamente relacionado con la prestación efectiva o potencial del servicio público al contribuyente” (Dictamen de la Procuraduría No. C-319-2015 de 23 de noviembre de 2015, entre otros) y que, por la naturaleza propia de las tasas, los montos recaudados deben utilizarse únicamente para la prestación del servicio por el cual se cobran, es decir, su producto “no debe tener un destino ajeno al servicio que constituye la razón de ser de la obligación.”  (Sala Constitucional. Voto 9170-2006 de las 16 horas 36 minutos de 28 de junio de 2006, entre otros).

En ese entendido, las Municipalidades pueden incluir el costo de la seguridad y vigilancia de áreas verdes y parques en la tasa para su mantenimiento y servicios, siempre que efectivamente se ejecuten medidas de seguridad y vigilancia en esas áreas y esas labores no estén cubiertas en otro servicio municipal que cuente con otra fuente de financiamiento. Y, además, lo recaudado por el cobro de esa tasa, no puede ser destinado a la prestación de otro servicio, que no esté englobado en el correspondiente al mantenimiento y servicios de parques y áreas verdes.

II. Conclusión.

Conforme con todo lo expuesto, la Procuraduría concluye que:

1. Según el criterio de la Sala Constitucional, no es posible financiar el servicio de policía municipal mediante una tasa.

2. La reforma introducida al artículo 83 del Código Municipal mediante la Ley de Fortalecimiento de la Policía Municipal, no permite incluir el financiamiento general del servicio de policía municipal en la estructura de costos de los demás servicios municipales. Lo que permite esa norma es contemplar, dentro de la tasa por servicios y mantenimiento de parques y zonas verdes, el costo efectivo de la seguridad y vigilancia que se lleve a cabo en esas áreas, siempre que se garantice que esas labores de seguridad y vigilancia no forman parte de otro servicio municipal que cuente con otra fuente de financiamiento.

3. Los costos que podrían incluirse en la tasa de mantenimiento de parques y zonas verdes, son los correspondientes a aquellas medidas de seguridad y vigilancia que no estén englobadas en las labores ordinarias de la policía municipal.

4. Las Municipalidades pueden incluir el costo de la seguridad y vigilancia de parques y áreas verdes en la tasa correspondiente a su mantenimiento y servicios, siempre que efectivamente se ejecuten medidas de seguridad y vigilancia en esas áreas y que esas labores no estén cubiertas en otro servicio municipal que cuente con otra fuente de financiamiento. Y, lo recaudado por el cobro de esa tasa, no puede ser destinado a la prestación de otro servicio distinto, que no esté englobado en el correspondiente al mantenimiento de los parques y áreas verdes.

De Usted, atentamente,

Elizabeth León Rodríguez

Procuradora