C-106-1985

San José, 17 mayo 1985

 

Señor

Sydney Brautigam Jiménez

Director General de Servicio Civil

Presente

 

Estimado Señor:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio DG-228-85 de fecha 25 de marzo del año en curso, mediante el cual nos pregunta si lo preceptuado en el numeral 30 de la Ley Para el Equilibrio Financiero del Sector Público (N° 6955 de 24 de febrero de 1984), por cuyo medio se acordó incluir a más tardar en el mes de mayo de este año a todo el personal que se indica dentro del Régimen de Servicio Civil, debe aplicarse en todos sus alcances a pesar de la existencia en algunas instituciones de convenciones colectivas de trabajo que estipulan condiciones y regulaciones laborales diferentes a las contenidas en el Estatuto de Servicio Civil.

 

Según usted nos indica, su consulta concretamente tiene como origen unas diligencias planteadas a esa dirección, por parte de personeros de varias organizaciones adscritas al Ministerio de Salud, cuya inclusión se estudia en estos momentos, los cuales han manifestado que por estar sus servidores cubiertos por esos instrumentos del Derecho Colectivo sus condiciones laborales deben ser respetadas.

 

Agrega usted, que el criterio que al respecto mantiene esa dirección, está dirigido en el sentido de considerar que las convenciones colectivas de trabajo no deben darse en el sector público de nuestro país dada su naturaleza y los intereses que en las mismas se  representan, y además porque su presencia es a todas luces incompatible con un régimen estatutario por medio del cual se fijan unilateralmente todas las condiciones de la vida laboral el servidor, amén de la circunstancia de que la normativa estatutaria a que se refiere su consulta goza de la calidad de ser de orden público.

 

I.-  CONSIDERACIÓN PRELIMINAR:

 

De los términos en que usted formula su consulta se desprende que su deseo es saber qué sucede con las condiciones laborales de los servidores comprendidos dentro de los presupuestos del numeral 30 de la Ley Para el Equilibrio Financiero en el Sector Público, si las mismas rozan con las establecidas en convenciones colectivas de trabajo.

 

II.-  PRECISIONES TERMINOLOGICAS:

 

Para descifrar el anterior interrogante, es necesario determinar de previo a entrar al fondo del mismo, si es jurídicamente posible que una ley que tienda a racionalizar el gasto de la administración y economizar sus recursos, tiene la fuerza suficiente como para extinguir por sí sola las condiciones de trabajo de que disfrutan una serie de servidores las cuales fueron pactadas mediante convenciones colectivas de trabajo.

 

En primer término,  es necesario sentar el principio general universalmente aceptado de la inderogabilidad de las cláusulas normativas de las convenciones colectivas de trabajo por la sola voluntad autónoma de las partes obligadas por las mismas, pues como bien es sabido esas cláusulas son de forzosa aplicación para cuantas personas actúan pactantes, así como lo son para quienes figuran como terceros por no estar en el momento de la suscripción del convenio, al servicio de la institución afectada por el proceso colectivo constitutivo.

 

De la anterior forma, los efectos normativos de las convenciones colectivas tienen la cualidad de ser automáticos lo cual supone la entrada en vigor de los mismos en cada relación de empleo público particular desde el momento en que se han cumplido los requisitos formales necesarios  para que el convenio suscrito produzca los efectos de una ley profesional,  y los mismos permanecen incorporados a la relación aún en el evento de que se extinga el pacto colectivo, salvo que las partes por mutuo acuerdo concerten lo contrario  bajo ciertos requisitos, que deban estar encaminados a evitar la renunciabilidad  de derechos por parte de los trabajadores.

 

Ahora bien, en el caso sometido por usted a nuestra consideración, es preciso indicar que el hecho de que el Estatuto Servicio Civil se considere una normativa de orden público, no implica en manera alguna obtener la posibilidad de poder dejar sin efecto en su totalidad,  las cláusulas de las convenciones colectivas de trabajo que contienen regulaciones diferentes a las contenidas en aquél cuerpo normativo, ya que las segundas puede que contengan disposiciones que suponen mayores beneficios que los consagrados en el régimen estatutario de Servicio Civil;  y si partiéramos del supuesto del que parte esa dirección, no cabe la menor duda de que violaríamos  flagrantemente la naturaleza y efectos que son inherentes a las mismas.

 

            Sobre este tipo de cláusula convencional dispuso la Corte Plena en su laudo de dieciséis horas del catorce de junio del año pasado ante unas diligencias en un juicio arbitral seguido contra el Poder Ejecutivo, el Banco Nacional de Costa Rica y el Sindicato de Empleados de ese banco (SEBANA):

 

“Las cláusulas normativas son leyes en el sentido amplio de la palabra, no sólo porque no pueden ser incumplidas, sino además porque rigen para terceros ajenos a la elaboración, por eso se dice que tienen los efectos de una ley, pero no pueden considerarse como expresión de la soberanía estatal, sino del grupo social, de allí que están subordinadas a la ley estatal directa, en este sentido debe interpretarse el artículo 62 de la Constitución Política al decir que “ Tendrán fuerza de ley las convenciones de trabajo que,  con arreglo a la ley, se consienten entre patronos y sindicatos de trabajadores legalmente organizados”.

 

Acorde con lo expuesto hasta ahora, debemos colegir, que en el caso examinado existe sin duda alguna una serie de cláusulas normativas en las convenciones celebradas por las organizaciones adscritas al Ministerio de Salud que deben ser respetadas, ya que las mismas se ajustaron a la ley y llegaron a constituir una normativa particular que ha venido siguiendo las relaciones de empleo de los servidores de esos órganos con el mismo.

 

En el mismo orden de aclaraciones preliminares y una vez sentado el Principio Elemental de la Inderogabilidad de las Cláusulas Normativas de las Convenciones Colectivas de Trabajo, se hace necesario referirnos a la noción de “orden público”, sobre todo cuando la misma se emplea estando de por medio relaciones de trabajo o de servicios.

 

La noción de “orden público” es y ha sido durante muchos años una de las que mayor atracción han tenido en el derecho moderno, y la misma ha sido recogida en innumerables cuerpos normativos de los cuales y para los efectos que ahora interesan son dos típicos ejemplos el Estatuto de Servicio Civil y el Código de Trabajo (artículos 51 y 14 respectivamente).

 

Ese despacho cree fundadamente, que el término “orden público” no es un concepto automático que se pueda aplicar  rígidamente como límite al reconocimiento de derechos pactados colectivamente, y menos cuando se está en presencia de una situación ajustada al ordenamiento jurídico nacional,  pues las convenciones colectivas de trabajo que ahora cuestiona esa dirección, fueron elaboradas con fundamento en una facultad y no una obligación que el ordenamiento jurídico estableció en los artículos 14, 56, 578 y 579 del Código de Trabajo y 62 y 74 de la Constitución Política.

 

Ahondado el criterio de “orden público”, es preciso decir que éste constituye a nuestro juicio uno de los conceptos básicos que se manejan en el Derecho del Trabajo, y el mismo ha servido para apoyar la preeminencia de algunas normas sobre otras y sobre todo de la norma estatal o convencional sobre la voluntad individualista de los particulares.

 

Sin embargo, su contenido, su extensión y sus oscuros vericuetos no siempre se hallan suficientemente determinados ni han sido fáciles de definir.  No en vano autores de la magnitud de Fernández Giannoi y Sainz Moreno a quienes se les conoce como dos de los juristas que más atención han puesto a este tema, han dicho que para casi todos los literatos de la ciencia del derecho se trata de un enigma, una noción con características “vaporosas”, un concepto complejo y dogmático. 

 

Por lo anterior, es que se hace sumamente delicado invocar ese concepto en términos generales, máxime cuando se está en presencia de institutos colectivos cuya creación depende de normas que gozan de esa misma condición (artículo 14 del Código Trabajo).

 

Para conceptualizar aproximadamente el término “Orden público” en la materia en la que estamos tratando,  es necesario abordar ese concepto más que por su contenido (lato y vago), por su finalidad y en este sentido arribar a la idea de que para que la búsqueda del mismo sea fructífera al menos en parte, hay que remontarse y apoyarse en principios fundamentales en los cuales se haya informado todo nuestro ordenamiento jurídico y en el consecuente interés en que determinados principios encuentran aplicación incondicional.

 

La formulación del caso por usted planteado nos coloca más bien en presencia de un “Orden público” social o laboral el cual autorizó en una determinada época de nuestra historia el que se pactaran con límites bastante extensos condiciones laborales diferentes a las contenidas en el mayor cuerpo estatutario de nuestro país, pues, como es bien conocido, muchos órganos de nuestra Administración Pública quedaron fuera del ámbito de aplicación del mismo entrando a ser reguladas sus relaciones laborales por la normativa común del trabajo, lo cual hizo que fuera dicha normativa por exclusividad la aplicable en todos sus alcances a esas relaciones.

 

La misma desprotección en aspectos tan vitales y necesitados de regulación como la estabilidad del servidor (reconocida sólo en un inicio por el Régimen de Servicio Civil), y la propia necesidad de superar los mínimos consignados en el Código de Trabajo fueron dos de los principales motivos que dieron origen a la presencia de convenciones colectivas de trabajo en nuestra Administración.

 

De la manera expuesta, aparece ahora planteado un conflicto de normas que requiere una solución que sea acorde con el significado y extensión del orden público y aún más, del interés general, la cual deba estar asentada en principios fundamentales que nuestra sociedad exige que sean respetados para su propia supervivencia.  Entre estos principios se encuentra en un lugar privilegiado el del interés del servidor subordinado, expresado en normas que suplieron en una determinada época la hipo suficiencia de instrumentos legales formales que tendieran a su protección. Pero en este sentido, es preciso llamar la atención acerca del ángulo en que pudiera llegarse a confundir la noción de orden público con la de la protección de un determinado sector de los habitantes. En tal sentido, podría pensarse que existe un orden público laboral que tiene caracteres unilaterales, pero la verdad es que ese orden público social es un integrante del orden público general, cuyo objetivo no puede ser por definición el interés de un sector, sino fundamentalmente el bienestar general, el bien común, ya que ese orden público laboral resulta ser una de las principales metas de la política social, entendida ésta como la búsqueda por parte del Estado de un bienestar general y por ello no puede estar separado de una política de igualación o de atenuación de desigualdades mediante la correspondiente equiparación de derechos.

 

III.-   FONDO DEL ASUNTO:

 

Ahora bien, previo a referirnos al fondo del caso por usted formulado, es preciso transcribir la normativa que impone la obligación de incorporar a los organismos adscritos al Ministerio Salud dentro del Régimen de Servicio Civil, así como la que establece que la misma es de orden público y confrontar dichas disposiciones con las que han servido de soporte para la creación de un régimen convencional en esos mismos organismos. Al respecto establece el artículo 30 de la Ley Para el Equilibrio Financiero del Sector Público:

 

“Las juntas, concejos, organizaciones adscritas, o entidades descentralizadas que dependen de los ministerios, únicamente podrán contratar personal mediante los procedimientos regulares de los respectivos departamentos de personal, siguiendo los trámites establecidos por la Dirección General de Servicio Civil.

 

Para poder recibir transferencias del Gobierno de la República y de otros entes públicos, en el presupuesto nacional de 1985 y de los años siguientes, deberá incluirse el desglose de las plazas que correspondan a los organismos a que se refiere el párrafo anterior, como parte de un programa en el presupuesto del ministerio relevante.

 

A más tardar en mayo de 1985, todo el personal de los organismos citados, con excepción del superior ejecutivo, de los jefes departamentales y de los funcionarios de los equipos técnicos y artísticos del Ministerio de Cultura Juventud y Deportes, deberá ser incluido en el Régimen de Servicio Civil”. (Así reformado por ley N° 6962 de 26 de julio 1984, art. 27).

 

El Estatuto de Servicio Civil mediante su numeral 51 establece lo que interesa:

 

“Los casos no previstos en esta ley, en sus reglamentos o en sus leyes supletorias o conexas, se resolverán de acuerdo con el Código de Trabajo, la Ley de Seguro Social, los principios generales de servicio civil, los principios y leyes de derecho común, la equidad, la costumbre y el uso locales.

 

 Esta ley es de orden público…” (el subrayado es propio)

 

Por otra parte nos dicen los artículos 14, 17 y 56, este último en lo conducente, del Código de Trabajo:

 

“Esta ley es de orden público y a sus disposiciones se sujetarán todas las empresas, explotaciones o establecimientos, de cualquier naturaleza que sean, públicos o privados, existentes o que en el futuro se establezcan en Costa Rica, lo mismo que todos los habitantes de la república, sin distinción de sexo ni nacionalidades.”

 

“Para los efectos de interpretar el presente Código, sus reglamentos y sus leyes conexas, tomarán en cuenta, fundamentalmente, el interés de los trabajadores y la conveniencia social.”

 

“Todo patrono particular que emplee en su empresa, o en determinado centro de producción si la empresa por la naturaleza de sus actividades tuviere que distribuir la ejecución de sus trabajos en varias zonas del país, los servicios de más de la tercera parte los trabajadores sindicalizados, tendrá la obligación de celebrar con el respectivo sindicato, cuando éste lo solicite, una convención colectiva.”

 

De acuerdo a la interpretación judicial que diera la Corte Plena en la sentencia colectiva citada supra, el numeral 56 del Código de Trabajo debe verse en armonía con el artículo 62 de nuestra Carta Magna y de esa forma se debe arribar a la conclusión de que únicamente los patrones particulares se encuentran obligados a celebrar convenciones colectivas cuando así lo requiera el respectivo sindicato, lo cual hace que implícitamente deben ser tenidos esos instrumentos como facultativos en el sector público.

 

A la luz de las disposiciones recién transcritas y tomando en cuenta las argumentaciones hasta el momento elaboradas, obviamente se desprende que estamos en presencia de una posible colisión normativa si esas disposiciones se relacionan directamente con el aspecto consultado, ya que la situación que se invoca hace suponer que las normas contenidas en el Estatuto de Servicio Civil pueden haber sido superadas por disposiciones concertadas mediante pactos colectivos entre los organismos adscritos al Ministerio de Salud y sus servidores.

 

Como un paso más en el razonamiento que venimos desarrollando  en este dictamen, es oportuno indicar cuál es el planteo del caso que ahora se somete a nuestra consideración: O bien el Estatuto de Servicio Civil contiene disposiciones que mejoran las convenciones colectivas suscritas por esos organismos y  su patrono, o bien son éstas las que presentan cláusulas más favorables para esos servidores que las ordenadas por el Estatuto, pues es  obvio suponer que en tales instrumentos legales existan normas contradictorias estableciendo así uno y otro en alguno o varios aspectos, condiciones más favorables para esos servidores, las cuales deben considerarse como inderogables, en el primero de los casos por provenir de una ley formal, y en el segundo, por pertenecer al clausulado normativo de la convención.

 

Ante la anterior disyuntiva, se hace necesario recurrir a lo que podría determinarse un criterio orgánico y tomar en consideración para la solución del problema, el conjunto de cláusulas convencionales y estatutarias que se refieren a cada aspecto de las condiciones laborales en que los servidores de esos organismos prestan sus servicios, tal como podría ser el caso de la regulación de sus vacaciones, permisos con o sin goce de salarios, jornadas, estabilidad, etc.  para decidir si en cada caso particular es más favorable para el trabajador el régimen estatutario o el convencional, para ello correspondería a esa dirección examinar el conjunto de normas respectivas que tienen relación con cada instituto que conforma la relación del empleo público en aquellos organismos.

 

            Así las cosas, para dar una cabal solución a la presente interrogante, tendría que efectuar esa dirección un estudio sistemático de cada una de las disposiciones que componen los dos tipos de cuerpos normativos en cuestión, para determinar de esa manera, cuál condición laboral debe prevalecer sobre la otra por constituir un máximo que debe ser respetado.

 

La anterior solución es un criterio de este Despacho, la más técnica y equitativa que puede darse al caso sub examine, ya que si nos  adhiriéramos para su solución a un criterio global,  por medio del cual se disponga que sólo es posible aplicar el Estatuto de Servicio Civil a esos servidores con la correspondiente exclusión de la convención colectiva en su totalidad, implicaría otorgar un efecto retroactivo al numeral 30 de la Ley Para el Equilibrio Financiero del Sector Público, en perjuicio de muchos derechos adquiridos por esos trabajadores y de gran parte de sus situaciones jurídicas consolidadas.

 

Aunado a lo anterior y como otro sustento jurídico al expuesto, es necesario agregar que ha sido política de una sana legislación el respetar los derechos que se han pactado mediante normas concertadas en común. En este sentido, la Ley N° 6835 de 22 de diciembre de 1982, y aunque exclusivamente referido a materia salarial, dispuso que la misma no afectaba en sentido negativo el derecho establecido en las convenciones colectivas. Ello nos demuestra sin duda alguna que siempre ha estado en la mente del legislador el no perjudicar los derechos provenientes de esos instrumentos. En igual sentido se comportó el legislador al promulgar la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria (N° 6821 de 19 de octubre 1982) al establecer mediante su numeral noveno la inviolabilidad de las normas contenidas en las convenciones.

 

Por último y con una caracterización final, es preciso señalar la conveniencia de instar a los jerarcas de los organismos adscritos al Ministerio de Salud, para que de conformidad con el numeral 64 del Código de Trabajo expresen al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social con un mes de anticipación al respectivo vencimiento de las convenciones colectivas de trabajo vigentes, su voluntad de dar por terminadas las mismas, ya que de esa forma esos convenios no tendrán una vigencia ilimitada y su aplicación no alcanzará  a  los futuros servidores  de esas dependencias, lo cual significa desde luego la incorporación total pero paulatina del personal mencionado dentro del Régimen de Servicio Civil.

 

IV.-   CONCLUSIÓN:

 

En síntesis, esta Procuraduría es del criterio de que los servidores dependientes de organismos adscritos al Ministerio de Salud, deben ser incluidos dentro del Régimen de Servicio Civil  en cumplimiento de lo dispuesto por la Ley Para el Equilibrio Financiero del Sector Público,  siempre y cuando dicha inclusión no implique ubicarlos en condiciones laborales inferiores a las que ellos venían disfrutando, las cuales fueron logradas mediante la suscripción de convenciones colectivas de trabajo aún vigentes.

 

                                                                             Atentamente,

       

 

                                                                             Lic.  Roberto Montero Poltronieri

                                                                             PROCURADOR ADJUNTO

 

RMP/er