13 de diciembre 2019

C-372-2019                                                                      

Señora

Kattia Alfaro Espinoza

Auditora General

Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor

S.  O.

Estimada señora:

           Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta su oficio CONAPAM-AUD-028-O-2018, por medio del cual solicita nuestro criterio sobre la posible derogación tácita del artículo 24 de la ley n.° 7586 de 10 de abril de 1996.

I.- Alcances de la consulta y criterio legal

Concretamente, nos consulta “¿Sí el artículo 24 de la Ley n.° 7586, se encuentra derogado tácitamente, luego de la promulgación de las leyes n.° 7935 y n.° 8688?”

Adjunto a la gestión se nos envió copia del oficio CONAPAM-DE-AJ-127-O-2018 emitido por la Unidad de Asesoría Jurídica del Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor, en adelante, CONAPAM. Ese criterio sostiene que “… el artículo 24 de la Ley 7586, Ley Contra la Violencia Doméstica, del 10 de abril de 1996 y sus reformas, fue derogado tácitamente por los artículos 2 de la Ley No.7935, Ley Integral para la Persona Adulta Mayor del 25 de octubre de 1999, y 2 de la Ley No.8688, Ley de Creación del Sistema Nacional para la Atención y Prevención de Violencia contra las Mujeres y la Violencia Intrafamiliar, del 4 de diciembre de 2008.”

II.- Sobre de la figura de la derogación tácita

           Antes de abordar el objeto específico de la consulta es preciso referirnos, muy brevemente, a la figura de la derogación tácita. Sobre ese tema, esta Procuraduría ha indicado que opera cuando una nueva norma, del mismo rango o de un rango superior, regula de manera distinta la misma materia regulada en una norma anterior:

            “(…) la derogación tácita o implícita de una norma se produce en el tanto en que se emita una nueva ley que disponga en forma contraria respecto de la anteriormente vigente. Es decir, en la medida en que el análisis comparativo de la ley anterior y de la ley posterior nos revela una antinomia normativa, que las torne incompatibles e impida la armonización del régimen jurídico así establecido. Se requiere que la nueva ley, por su contenido, alcance y significación sustituya la disposición anterior". (Dictamen C-184-89 de 26 de octubre de 1989, reiterado en C-199-1994 del 22 de diciembre de 1994).

“(…) la antinomia normativa se da cuando la norma antigua y la nueva son incompatibles por existir una identidad en el ámbito de regulación material, espacial, temporal y personal.   Se trata del fenómeno según el cual dos disposiciones regulan en forma contradictoria un mismo punto o materia.  En otras palabras, el contenido de la norma es incompatible respecto de un mismo supuesto de hecho.  En estos supuestos de incompatibilidad debe desentrañarse la intención del legislador, pues lo cierto es que la funcionalidad del ordenamiento jurídico se deriva de su caracterización como sistema lógico y coherente, en el que no se puede admitir la existencia de efectos jurídicos diversos para una misma situación de hecho (ver dictámenes C-293-2000 del 24 de noviembre del 2000 y C-246-2001 del 17 de setiembre del 2001)”. (Dictamen C-078-2017 del 17 de abril de 2017).

Por su parte, el artículo 8 del Código Civil regula específicamente la derogatoria tácita de normas jurídicas, e indica que ésta surge cuando la nueva ley es incompatible con la anterior:

            “Artículo 8º- Las leyes sólo se derogan por otras posteriores y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario. La derogatoria tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá también a todo aquello que, en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior. Por la simple derogatoria de una ley no recobran vigencia las que ésta hubiere derogado.”  (El subrayado es nuestro).

De lo expuesto se colige que la derogación tácita opera cuando existe una contradicción insalvable entre el contenido de una norma y el de otra posterior, antinomia jurídica que se resuelve (tratándose de disposiciones del mismo rango, y de la misma naturaleza) haciendo prevalecer la norma de más reciente promulgación.

Establecido lo anterior, procede ahora determinar si el artículo 24 de ley n.° 7586 citada fue derogado tácitamente con la entrada en vigencia de las leyes n.° 7935 del 25 de octubre de 1999 y n.° 8688 del 4 de diciembre de 2008.

           III. La derogación tácita parcial del artículo 24 de la ley n.° 7586

           El punto específico sobre el cual se requiere nuestro criterio consiste en determinar si la obligación del Estado y de sus instituciones de coordinar políticas públicas a favor de las personas de la tercera edad, o adultas mayores, debe tener como objetivo a las personas de 60 años o más, o si esa tarea debe emprenderse a favor de quienes hayan alcanzado los 65 años o más.

           Sobre ese punto, el artículo 24 de la Ley Contra la Violencia Doméstica, n.° 7586 citada, cuya posible derogación tácita parcial se nos consulta, dispone lo siguiente:

            “Artículo 24.- Coordinación de políticas.  Corresponderá a los entes rectores en materia de discapacidad y tercera edad, formular y coordinar políticas públicas para prevenir y atender casos de violencia intrafamiliar contra personas discapacitadas o personas de sesenta años o más.”  (El subrayado es nuestro).

           A pesar de que esa norma es clara en el sentido de que las acciones de protección que ahí se mencionan deben comprender a las personas de 60 años o más, posteriormente se aprobó la Ley Integral para la Persona Adulta Mayor, n.° 7935 citada, la cual definió a los adultos mayores como las personas de 65 años o más:

            “ARTÍCULO 2.- Definiciones. - Para los efectos de esta ley, se definen los siguientes términos:

            Persona adulta mayor: Toda persona de sesenta y cinco años o más. (…)”.

Fue precisamente la Ley Integral para la Persona Adulta Mayor, recién transcrita, la que creó el CONAPAM como un órgano de desconcentración máxima, adscrito a la Presidencia de la República (artículo 32), que cuenta con personería jurídica instrumental (artículo 33), para cumplir con sus fines y funciones, los cuales se orientan a dictar políticas sociales y programas que den respuesta a las distintas necesidades de los adultos mayores, así como a velar por el cumplimiento y resguardo de los derechos de esas personas (artículos 34 y 35).

Finalmente, la Ley de Creación del Sistema Nacional para la Atención y Prevención de la Violencia contra las Mujeres y la Violencia Intrafamiliar, n.° 8688 ya citada, integró al CONAPAM a ese Sistema (artículo 4 inciso ñ) y le encargó a éste último la promoción de políticas públicas que garanticen el cumplimiento de los mandatos contenidos en varias leyes, entre ellas, la n.° 7586 citada, así como la n.° 7935 también mencionada.  El artículo 2 de la ley n.° 8688 aludida dispone:

            “Artículo 2.-    Objetivos del Sistema.-  Los objetivos generales del Sistema Nacional para la Atención y la Prevención de la Violencia contra las Mujeres y la Violencia Intrafamiliar son los siguientes:

            a)         Promover políticas públicas que garanticen el cumplimiento de los mandatos establecidos en la Ley N.º 7499, Aprobación de la Convención interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer "Convención Belem Do Para", de 2 de mayo de 1995; la Ley contra la violencia doméstica, N.º 7586, de 10 de abril de 1996; el Código de la Niñez y la Adolescencia, Ley N.º 7739, de 6 de enero de 1998; la Ley integral para la persona adulta mayor, N.º 7935, de 25 de octubre de 1999; la Ley general de la persona joven, N.º 8261, de 2 de mayo de 2002; la Ley N.º 8589, Penalización de la violencia contra las mujeres, de 25 de abril de 2007; la Ley N.º 7600, Igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad, de 2 de mayo de 1996 y la Ley N.º 8590, Fortalecimiento de la lucha contra la explotación sexual de las personas menores de edad mediante la reforma y adición de varios artículos al Código Penal, Ley N.º 4573 y reforma de varios artículos del Código Procesal Penal, Ley N.º 7594, de 18 de julio de 2007.

            b)         Brindar, a las personas afectadas por violencia contra las mujeres y/o violencia intrafamiliar, atención integral que les permita mejorar su situación, así como la recuperación y la construcción de un nuevo proyecto de vida.”

En primer lugar, interesa reiterar que, con la promulgación de la Ley Contra la Violencia Doméstica, n.° 7586 y, en concreto, de su artículo 24, se crea la competencia para el “ente rector” de la tercera edad, de formular y coordinar políticas públicas para prevenir y atender violencia doméstica intrafamiliar contra personas de 60 años o más.

Del análisis de los antecedentes legislativos de la referida ley (expediente n.° 11507), es claro que la intención de ese artículo consiste en brindar protección especial a las personas que integran ese sector de la sociedad, por considerar que es un grupo poblacional en condición de vulnerabilidad que requiere la intervención del Estado y de un ente rector que vele por su bienestar y desarrollo.

Luego, con la promulgación de la Ley Integral para la Persona Adulta Mayor, n.° 7935, se creó una normativa que vino también a regular y a dotar de protección a este sector de la población que demanda atención especial, debido al grado de vulnerabilidad que la propia vejez conlleva.  Esa ley creó ₋como ya adelantamos₋ al CONAPAM como órgano rector en materia de vejez y envejecimiento a nivel nacional, a fin de garantizar protección y mejorar la calidad de vida de esa población.  Para ello, la ley n.° 7935 estableció, en su artículo 2, que en Costa Rica las personas adultas mayores son quienes tengan 65 años o más.

Posteriormente, se promulgó la Ley de Creación del Sistema Nacional para la Atención y Prevención de la Violencia contra las Mujeres y la Violencia Intrafamiliar, n.° 8688, que crea un “sistema” integrado por diversas instituciones vinculadas con el tema, cuyo fin está orientado a promover políticas públicas que garanticen el cumplimiento de los mandatos establecidos en las leyes n.° 7586 y n.° 7935, entre otras.

Partiendo de lo anterior, se impone concluir que, en nuestro país, la edad para que una persona se considere adulta mayor y goce de la protección especial que confiere el ordenamiento jurídico es de 65 años o más, como lo dispone expresamente la ley n.° 7935.

La aprobación de la ley n.° 7935 evidencia la intención del legislador de elevar de 60 a 65 años la edad para considerar que una persona es adulta mayor, pretendiendo con ello dar uniformidad al ordenamiento jurídico sobre ese tema. 

Consecuentemente, para solucionar el conflicto de incompatibilidad normativa que se presenta entre lo dispuesto en el artículo 24 de la ley n.° 7586 y lo preceptuado en el artículo 2 de la ley n.° 7935, es preciso recurrir a criterios de interpretación desarrollados para la solución de antinomias jurídicas.

Ésta Procuraduría, en el dictamen C-281-2019 del 1° de octubre del 2019, señaló que el criterio cronológico consiste en que, ante disposiciones de igual rango normativo, ha de privar la que haya sido emitida de última, lo que implica que la norma posterior deroga a la anterior del mismo rango, para lo cual basta con constatar datos objetivos como lo son la fecha de emisión de las disposiciones.

En este caso, en virtud de que tenemos dos cuerpos normativos de igual rango legal que regulan el mismo presupuesto de hecho, pero que no son compatibles objetivamente, es necesario hacer uso del criterio cronológico, que supone que la ley posterior deroga la anterior. De ahí que deba prevalecer lo dispuesto en el artículo 2 de la ley n.° 7935, no solo por ser el cuerpo normativo más reciente, sino además porque es una ley dirigida a regular integralmente la situación de las personas adultas mayores.

IV.- CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

1.- Existe incongruencia o contradicción entre el artículo 24 de la ley n.° 7586 y el 2 de la ley n.° 7935, porque ambas normas fijan una edad distinta para que una persona sea considerada adulta mayor en nuestro país.

2.- La antinomia jurídica debe ser resuelta aplicando los criterios hermenéuticos y, en específico, el criterio cronológico el cual supone que, ante el conflicto entre dos normas de igual naturaleza y jerarquía, debe prevalecer la norma posterior. El efecto que ocasiona la aplicación de este criterio es la derogación tácita parcial de la norma anterior, es decir, del artículo 24 de la ley n.° 7586, únicamente en cuanto fijó la edad para que una persona sea considerada parte de la tercera edad, o adulta mayor, en 60 años o más.

3.- Con la finalidad de dar coherencia a nuestro sistema jurídico, debe interpretarse que las personas adultas mayores en nuestro país son el segmento de población que posee 65 años o más, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 de la ley n.° 7935.

4.- El Sistema Nacional para la Atención y la Prevención de la Violencia contra las Mujeres y la Violencia Intrafamiliar, creado mediante ley n.° 8688, para cumplir los mandatos de la ley n.° 7586 y n.° 7935, debe tener como punto de partida y orientación básica que la edad mínima para la cobertura legal de sus acciones, actuaciones y resoluciones es de 65 años.

                                        Cordialmente

         Julio César Mesén Montoya                                     Daniela Díaz Benach

                 Procurador                                                      Abogada de Procuraduría                                                                                                             

JCMM/DDB/mmg