03 de junio 2020

 C-208-2020

 

Licda. Isabel Quirós Sánchez

Directora Ejecutiva

Corporación Arrocera Nacional (CONARROZ)

 

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio D.E 404-2019 del 12 de junio de 2019, reasignado a mi oficina el 14 de abril de 2020, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre lo siguiente:

“1- ¿La información enviada por las Agroindustrias y rendidas bajo declaración jurada, puede ser conocida y utilizada en forma general y detallada por parte de los funcionarios y de los miembros de la Junta Directiva para la toma de las decisiones que la Ley le impone?

 

2- ¿La información enviada por las Agroindustrias y rendidas bajo declaración jurada, debe ser considerada bajo la protección de la ley de INFORMACION NO DIVULGADA Y consecuencia se debe limitar su uso?

 

3- ¿El conocimiento y uso de la información suministrada por las Agroindustrias mensualmente bajo los efectos de declaración jurada, por parte de la Junta Directiva genera un privilegio indebido y genera perjuicio para los agroindustriales no representados en la Junta?”

 

A efectos de cumplir con lo requerido por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, la Corporación Arrocera Nacional (CONARROZ) aportó el criterio de la Dirección de Asuntos Jurídicos, oficio DAJ N° 29-19 del 27 de mayo de 2019, en el cual se concluyó que la información recabada por el cumplimiento del artículo 27 de la Ley 8285, debe ser usada por el personal administrativo de CONARROZ y por los miembros de la Junta Directiva únicamente para la toma de las decisiones necesarias para garantizar el desarrollo de la actividad.

 

    I.        SOBRE LA CORPORACIÓN ARROCERA, PRODUCTORES Y AGROINDUSTRIALES

 

El artículo 1 de la Ley N°. 8285 del 30 de mayo de 2002, Ley de creación de la Corporación Arrocera, establece que el objetivo principal de la Corporación es establecer un régimen de relaciones entre productores y agroindustriales de arroz, que garantice la participación racional y equitativa de ambos sectores en esta actividad económica y, además, fomente los niveles de competitividad y el desarrollo de la actividad arrocera.

Asimismo, señala que la Corporación tendrá bajo su responsabilidad la protección y promoción de la actividad arrocera nacional, en forma integral: producción agrícola, proceso agroindustrial, comercio local, exportaciones e importaciones.

Por otro lado, el artículo 4 de la citada Ley define el concepto de agroindustrial como toda persona física o jurídica dedicada al recibo y procesamiento de arroz, así como de sus subproductos, que dispone de instalaciones y personal idóneos, está debidamente inscrita como tal en el registro ante la Corporación y se sujeta a las disposiciones de dicha Ley; mientras que, el productor de arroz es toda persona física o jurídica dedicada al cultivo del arroz.

Según el artículo 32 de dicha Ley, el productor de arroz venderá su cosecha a la agroindustria, la cual, no podrá negarse a recibir entregas de arroz, excepto por los casos señalados en el artículo 33 de la misma Ley.

Cabe señalar que, una de las funciones de la Corporación Arrocera es llevar un registro de las agroindustrias de arroz activas y velar porque todas se inscriban y obtengan la autorización (artículo 6, inciso d de la Ley N°. 8285).

Por otro lado, como aspecto principal para atender lo consultado, debemos indicar que la Ley impone la obligación a los agroindustriales de presentar una declaración jurada mensual con el detalle de sus compras y ventas, su valor y las existencias al último día del mes anterior. Al respecto, señalan los artículos 27, 28 y 29:

“Artículo 27.-El agroindustrial deberá enviar a la Corporación, en los cinco primeros días de cada mes, una declaración jurada del mes anterior que incluya un detalle por persona física o jurídica de las compras y las ventas, así como el valor de estas y las existencias al último día del mes anterior; dicho detalle podrá ser verificado por la Corporación.

Artículo 28.-Cualquier alteración u omisión en cuanto a la veracidad de los informes que deberán rendir los agroindustriales sobre cantidades de compra, recibo, existencias y ventas o entregas, acarreará la sanción establecida en esta Ley, sin menoscabo de las acciones penales que puedan emprenderse.

Artículo 29.-A fin de comprobar los datos de las informaciones aludidas en el artículo anterior, la Corporación podrá realizar los chequeos que estime pertinentes. Para ello, sus funcionarios tendrán acceso a la documentación de los agroindustriales y a sus inventarios físicos.”

 

   En caso de que se omita tal obligación, el agroindustrial se expone a ser sancionado, conforme se indica en los numerales 45, inciso d) y 46, inciso d) de la Ley N°. 8285, los cuales acotan:

“Artículo 45.-Los agroindustriales serán sancionados por los actos o las omisiones siguientes, según el artículo 46 de esta Ley:

(…)

d) Atrasar el pago de la contribución obligatoria, así como no enviar, dentro de los plazos establecidos, la información que la Corporación requiera, salvo que, por razones justificadas, se le haya extendido el plazo para presentarla.

(…)”

 

“Artículo 46.-Los agroindustriales que incurran en las prohibiciones señaladas en el artículo anterior, serán sancionados administrativamente por la Junta Directiva, con respeto al debido proceso, de la siguiente manera:

(…)

d) De acuerdo con el inciso d), con los intereses de ley y una multa de cinco a quince salarios base.

(…)”

En consecuencia, existe una obligación legal de todos los agroindustriales inscritos ante CONARROZ de suministrar mensualmente el detalle de sus ventas, compras, valores y existencias de arroz, so pena de sanciones, información que podrá ser verificable por parte de la Corporación accediendo a la documentación e inventarios.

Esta obligación legal tiene como finalidad el cumplimiento del objetivo de CONARROZ que es establecer un régimen de relaciones entre productores y agroindustriales, para garantizar una participación racional y equitativa en esta actividad económica de estos dos sectores, es decir, lograr un equilibrio justo entre productores e industriales, lo cual ampliaremos más adelante.

A partir de lo expuesto, a continuación, haremos un análisis sobre esta obligación impuesta por el artículo 27 de la Ley N°. 8285 a los agroindustriales, según los pronunciamientos emitidos por la Sala Constitucional.

 II.        ANÁLISIS CONSTITUCIONAL DE LA OBLIGACIÓN CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 27 DE LA LEY N°. 8285

La Sala Constitucional se ha pronunciado en dos ocasiones sobre la obligación impuesta por el artículo 27 de la Ley N°. 8285 a los agroindustriales, referente a suministrar a CONARROZ una declaración jurada mensual que incluya un detalle por persona física o jurídica de las compras y las ventas, así como el valor de éstas y las existencias al último día del mes anterior.

a)     Resolución N° 04448- 2002 de las 15:10 horas del 15 de mayo de 2002 de la Sala Constitucional.

En un primer momento, la Sala atendió la consulta legislativa facultativa de constitucionalidad planteada por varios diputados, referente al proyecto de ley "Creación de la Corporación Arrocera", tramitado bajo el expediente legislativo No. 13.628, y que dio paso a la que hoy es la Ley No. 8285.

En dicha consulta, los señores diputados cuestionaron la constitucionalidad de los incisos e) y o) del artículo 6, y los artículos 27, 29 e incisos c) y d) del artículo 45 del proyecto –entre otros-, ya que en ellos se autorizaba a la Corporación el acceso a información confidencial de los productores e industriales involucrados en la actividad arrocera, lo cual en su criterio era contrario al derecho a la intimidad y a la inviolabilidad de las comunicaciones y recintos privados, derechos consagrados en el artículo 24 de la Constitución Política.

Sobre lo anterior, a través del voto N°. 4448- 2002 de las 15:10 horas del 15 de mayo de 2002, la Sala Constitucional dispuso lo siguiente:

“(…) Como se señaló anteriormente los diputados consultantes cuestionan la constitucionalidad de las normas transcritas al considerarlas contrarias al artículo 24 constitucional. Entienden que las potestades conferidas por dicha normativa a la Corporación Arrocera, al permitir su acceso a información que está dentro del ámbito privado de los involucrados en la actividad arrocera y autorizar la inspección de equipos ubicados en las plantas arroceras, entre otras, son violatorias al derecho a la intimidad y al derecho al recinto privado.

 

Sobre similar punto, esta Sala se pronunció ampliamente en la resolución No. 2001-13283. Después de un análisis sobre el uso que la Constitución Política hace del término “ley especial”, llegó a la siguiente conclusión:

 

“Artículo 24. Consideraciones de esta Sala. Dado que no existe entonces una categoría específica que se denomine “ley especial”, es necesario examinar en cada caso concreto a qué se refiere el constituyente con ese término. Ahora bien, para resolver el punto planteado es necesario que este Tribunal determine qué quiso decir y qué no quiso decir el constituyente derivado por “ley especial” en el párrafo quinto del artículo 24. Analizadas las actas de aprobación, este Tribunal concluye que el constituyente derivado utilizó el término “especial” simplemente para recalcar que se trata de una ley aprobada por mayoría calificada. En el primer debate de la segunda legislatura, dice en la discusión del texto el diputado Gonzalo Fajardo Salas: “De tal manera, señor Presidente, señoras y señores Diputados, que esta norma lo que tiende es a habilitar o darle fundamento a las leyes que tendría que promulgar o que ha promulgado esta Asamblea Legislativa, …” (folio 257). El mismo diputado ya se había pronunciado en el mismo sentido (folio 161). Otros diputados conocían también que ya había leyes anteriores, quizás sin sustento constitucional, que autorizaban la revisión de documentos a la Administración Pública. La reforma funcionaría precisamente como una solución a la falta de fundamento (folios 163, 164 y 213). Si por ley especial se hubiera entendido una ley de contenido único y específico, como argumentan las accionantes, no se habría discutido la reforma en los términos que se hizo.”

 

En el caso concreto, consta a folio 1.618 del expediente legislativo que el proyecto fue aprobado por cuarenta y seis diputados. Será la mayoría calificada la que decida finalmente si hay un motivo de interés público que justifique la excepción al artículo 24 de la Constitución Política. Salvo casos extremos de desproporcionalidad, no debe el Tribunal Constitucional impedir la decisión de los legisladores. Agregan los consultantes que la potestad se le otorga a un ente no estatal; sin embargo, la Corporación es un ente público que como tal forma parte de la Administración Pública. No menos importantes es hacer también énfasis en que las potestades otorgadas se podrán ejercer únicamente en relación con los miembros de la Corporación y no frente a terceros. Finalmente, solo resta recordar que de persistirse en esta clase de regulación se requerirá mayoría calificada para la aprobación definitiva del proyecto.” (El subrayado no pertenece al original)

 

Conforme lo anterior, el numeral 24 de la Constitución reconoce la inviolabilidad de los documentos privados como un derecho fundamental, el cual, como cualquier otro derecho, no es irrestricto y está sujeto al principio de reserva de ley en orden a sus excepciones. Señala este numeral:

 

“ARTÍCULO 24.- Se garantiza el derecho a la intimidad, a la libertad y al secreto de las comunicaciones.

    Son inviolables los documentos privados y las comunicaciones escritas, orales o de cualquier otro tipo de los habitantes de la República. Sin embargo, la ley, cuya aprobación y reforma requerirá los votos de dos tercios de los Diputados de la Asamblea Legislativa, fijará en qué casos podrán los Tribunales de Justicia ordenar el secuestro, registro o examen de los documentos privados, cuando sea absolutamente indispensable para esclarecer asuntos sometidos a su conocimiento.

    Igualmente, la ley determinará en cuáles casos podrán los Tribunales de Justicia ordenar que se intervenga cualquier tipo de comunicación e indicará los delitos en cuya investigación podrá autorizarse el uso de esta potestad excepcional y durante cuánto tiempo. Asimismo, señalará las responsabilidades y sanciones en que incurrirán los funcionarios que apliquen ilegalmente esta excepción. Las resoluciones judiciales amparadas a esta norma deberán ser razonadas y podrán ejecutarse de inmediato. Su aplicación y control serán responsabilidad indelegable de la autoridad judicial.

    La ley fijará los casos en que los funcionarios competentes del Ministerio de Hacienda y de la Contraloría General de la República podrán revisar los libros de contabilidad y sus anexos para fines tributarios y para fiscalizar la correcta utilización de los fondos públicos.

    Una ley especial, aprobada por dos tercios del total de los Diputados, determinará cuáles otros órganos de la Administración Pública podrán revisar los documentos que esa ley señale en relación con el cumplimiento de sus competencias de regulación y vigilancia para conseguir fines públicos. Asimismo, indicará en qué casos procede esa revisión.

    No producirán efectos legales, la correspondencia que fuere sustraída ni la información obtenida como resultado de la intervención ilegal de cualquier comunicación.” (El subrayado no pertenece al original)

En lo que nos interesa, esta norma establece la posibilidad de que por “ley especial” se defina cuáles órganos de la Administración Pública podrán revisar los documentos privados en el ejercicio de su competencia y para conseguir fines públicos.

En consecuencia, el derecho a la intimidad, a la libertad y al secreto de las comunicaciones consagrado en el artículo 24 de la Constitución Política contiene una excepción: cuando prive un motivo de interés público que amerite que, un órgano de la Administración Pública pueda revisar los documentos e información privados.

En este caso, el Constituyente determinó que sería a través de una “ley especial” (aprobada por mayoría calificada) donde se determine el motivo de interés público que justifique la excepción al artículo 24.

Así las cosas, en el caso concreto, tenemos que la Ley N°. 8285 otorgó la potestad a la Corporación Arrocera para que tuviera acceso a la información privada de los agroindustriales (específicamente respecto al detalle de sus ventas, compras, valores y existencias de arroz), con el fin de alcanzar un fin público, que es garantizar una participación racional y equitativa en esta actividad económica entre los sectores, es decir, lograr un equilibrio justo entre productores e industriales.

Por lo tanto, fue a través de esta “ley especial” que el legislador justificó el interés público para excepcionar el derecho consagrado en el artículo 24 Constitucional a los agroindustriales respecto a esta información específica.

En este punto, conviene hacer referencia sobre los alcances que tiene esta excepción al principio general de inviolabilidad de los documentos, lo cual quedó plasmado en la sentencia Nº 13283-2001 de la Sala Constitucional, en el cual se estableció en lo que interesa:

 “(…) X.- Artículo 24. Consideraciones de la Sala. Las accionantes echan de menos una lista taxativa de documentos que se pueden revisar. Considera este Tribunal que, por tratarse de una excepción al principio general de inviolabilidad de los documentos, el párrafo quinto del artículo 24 debe interpretarse restrictivamente. Sin embargo, no tan restrictivamente que anule de hecho o de derecho la excepción misma. En este caso, la excepción tiene además la particularidad de que apunta a cumplir con otro principio -tan constitucional como el de la inviolabilidad de los documentos privados- contemplado en el artículo 46 de la Constitución Política. Para analizar el punto es necesario sopesar uno y otro principio; no vaya a ser que por defender unilateralmente uno de ellos el otro quede sin eficacia. Dicho más concretamente en relación con este caso, interpretar el párrafo quinto del artículo 26 con sus excepciones y garantías de tal manera que anule, jurídica o fácticamente, el principio del artículo 46 es inaceptable. Las garantías de ese párrafo quinto no pueden ser interpretadas con tanto rigor que el artículo 46 pierda su eficacia. El acceso a documentos privados no es antojadizo en el contexto de las relaciones comerciales, sino que resulta adecuado para combatir, como eventualmente en este caso, prácticas monopolísticas y proteger en general a los consumidores. Pero no solo es adecuado, sino también necesario. Este Tribunal considera que el Estado no podría defender eficazmente a los consumidores sin tener acceso a algunos documentos privados de los comerciantes involucrados. Ahora bien, obviamente no puede acceder a todo documento que se le antoje y aquí entra en juego la restricción del artículo 24. El acceso está limitado a los documentos que la ley señale en relación con sus competencias. A diferencia de la tesis de las accionantes, considera este Tribunal que no es realista exigir que esa ley dicte una lista taxativa. Dada la abigarrada y cambiante realidad mercantil, exigir en nuestro medio una lista así establecida por vía legal haría prácticamente nugatorias las potestades estatales. Este Tribunal se inclina a pensar que la garantía del párrafo quinto del artículo 24 se satisface en la medida que la ley defina cuáles son las competencias del órgano administrativo en función de las cuáles puede revisar los documentos. De esa manera, podrá revisar únicamente los documentos que requieran sus funciones; deberá en cada caso fundamentar por qué es necesario tal documento para cumplir con sus fines. El administrado podrá objetar en la misma vía administrativa la petición de un documento en concreto y, en casos extremos, aun en la vía del amparo. En conclusión, interpretar el párrafo quinto mencionado tal como lo proponen las accionantes, equivaldría a anular de hecho, o al menos a limitar en exceso, el principio contemplado en el artículo 46 de la Constitución Política. Por ende, esta Sala no avala tal interpretación.

(…)” (Resolución Nº 13283 – 2001 de las 11:54 horas del 21 de diciembre de 2001)

 

 

Del texto transcrito podemos destacar que la facultad otorgada mediante ley a un órgano de la Administración para acceder a la información privada de un administrado debe interpretarse restrictivamente, limitándose únicamente a los documentos que la misma ley señala y en orden al ejercicio de su competencia en la consecución del fin público que se persigue.

 

Finalmente, consideramos importante recalcar lo dicho por la Sala Constitucional en el voto analizado 04448-2002, respecto a que las potestades otorgadas por la Ley, se podrán ejercer “únicamente en relación con los miembros de la Corporación y no frente a terceros”.

 

Sobre este tema, debemos recordar que no toda la información que consta en las dependencias administrativas se trata de documentos públicos o de acceso al público por su interés general, sino que, también existe información de naturaleza privada, sobre la cual, la Administración tiene la obligación de mantener reserva sobre ella, a menos que el particular autorice su divulgación (voto 2001-02460 de las 15:52 horas del 27 de marzo de 2001).

 

Al respecto, a través de la opinión jurídica OJ-229-2003 del 12 de noviembre de 2003, nos pronunciamos sobre la naturaleza de la información referida a la distribución de la importación de arroz, indicando en lo que interesa:

 

“(…) Ahora bien, el punto consultado en concreto es si la forma en que un particular distribuirá una importación de arroz debe ser de conocimiento general.

 

        A partir de lo expuesto, debe indicarse que, aún y cuando la Corporación tenga en su poder los datos sobre la forma en que un particular distribuirá una importación de arroz que hizo, no puede considerarse, en principio, que esa información califique como de interés público, por ser ejercicio de actividad privada.

 

        Amén de lo anterior, la actividad, en sí misma, no involucra ejercicio de actividad pública, ni está de por medio la utilización de fondos públicos, por lo que se mantiene dentro del ámbito privado protegido constitucionalmente.” (El subrayado no pertenece al original)

 

En consecuencia, podemos concluir que la información que suministren los agroindustriales a CONARROZ para efectos de conocer el detalle de sus ventas, compras, valores y existencias de arroz, no puede considerarse, en principio, de interés público, precisamente por tratarse de información procedente de una actividad de carácter privado, por lo que, aún y cuando se encuentre en poder de la Administración, está protegida por el artículo 24 de la Constitución Política.

b)    Resolución Nº 16567- 2008 de las 14:53 horas del 5 de noviembre de 2008 de la Sala Constitucional.

            Posteriormente, la Sala entró a conocer una acción de inconstitucionalidad promovida por la Asociación Nacional de Consumidores Libres, contra los artículos 27, 28, 45 inciso c y 47 –entre otros- de la Ley N° 8285.

Como parte de la argumentación, el promovente indicó que el intercambio coactivo de información entre industriales y productores en oligopolio se observa en dichos numerales, pues mientras en otros países se sanciona a quien intercambie información con sus competidores, en Costa Rica no sólo se autoriza, sino que se sanciona a quien no la intercambie. El intercambio de información coactivo entre las empresas productoras e industrializadoras de arroz que establece la ley asegura, inconstitucionalmente, el poder de dichas empresas en el mercado para manipular la cantidad de arroz a producir, lo cual a su criterio resulta ser una práctica monopolizadora.

Sobre dicho argumento, a través del voto 16567-2008 de las 14:53 horas del 5 de noviembre de 2008, la Sala Constitucional concluyó lo siguiente:

“(…) esta Sala coincide en su totalidad con los argumentos de la Procuraduría y no considera inconstitucionales los artículos 27, 28, 45 y 47 de la ley en cuestión puesto que no se precisa cuál valor, principio y norma constitucional se está violando con los preceptos impugnados; puesto que en el contexto y de acuerdo a los fines que con fue creada la Corporación Arrocera Nacional la entrega de información a la Corporación constituye un instrumento idóneo, razonable, necesario y proporcionado para cumplir con el objetivo principal de la corporación: lograr un equilibrio justo entre productores e industriales; puesto que no es cierto que exista un intercambio de información entre competidores, ya que el destinatario de ésta es la Corporación Arrocera; y puesto que los preceptos impugnados cumplen a cabalidad con el Derecho de la Constitución, en especial con el numeral 24 según análisis del voto de este Tribunal número 4448-02, supra mencionado.(…)” (El subrayado no pertenece al original)

 

Tal y como se muestra, en esa resolución la Sala Constitucional reiteró que permitir a CONARROZ tener acceso a la información sobre las ventas, compras, valores y existencias de arroz de los agroindustriales (artículo 27 de la Ley N°. 8285), corresponde a un instrumento idóneo, razonable, necesario y proporcionado para cumplir con el objetivo principal de la Corporación y, por tanto, se enmarca dentro de la excepción a la inviolabilidad de los documentos privados del artículo 24 de la Constitución Política. 

Una vez analizados ambos pronunciamientos de la Sala Constitucional, podemos concluir que la Corporación Arrocera tiene la plena potestad de requerir a los agroindustriales la información sobre sus ventas, compras, valores y existencias de arroz, en tanto, el artículo 27 de la Ley N°. 8285 es una excepción a la inviolabilidad de los documentos privados (artículo 24 Constitucional), lo cual se justifica en el interés público perseguido que es lograr un equilibrio justo entre productores e industriales.

 

Por otro lado, la Administración tiene la obligación de garantizar la protección de dicha información privada, es decir, no podría trasladarla a conocimiento de terceros, por tratarse de información considerada de carácter privada, la cual no pierde esa condición por el solo hecho de ser recabada por la Administración.

 

III.        SOBRE LAS INTERROGANTES PLANTEADAS 

 

La primera consulta planteada por la Corporación consiste en determinar si la información enviada por las Agroindustrias y rendidas bajo declaración jurada puede ser conocida y utilizada en forma general y detallada por parte de los funcionarios y de los miembros de la Junta Directiva para la toma de las decisiones que la Ley le impone.

 

Al respecto, tal y como fue desarrollado en el apartado anterior, la Corporación Arrocera tiene la plena potestad de requerir a las agroindustriales la información sobre sus ventas, compras, valores y existencias de arroz, en tanto, el artículo 27 de la Ley N°. 8285 es una excepción a la inviolabilidad de los documentos privados (artículo 24 Constitucional), lo cual se justifica en el interés público perseguido que es lograr un equilibrio justo entre productores e industriales.     

 

En consecuencia, esta información que suministren los agroindustriales puede ser utilizada por la Corporación, pero únicamente en el ejercicio de la competencia asignada por Ley y para la consecución del interés público que persigue. Así las cosas, a lo interno de la Corporación debe establecerse un protocolo de manejo de la información confidencial para que únicamente aquellos funcionarios que necesariamente deban tener conocimiento de dicha información tengan acceso a ella.

 

Por tanto, el acceso y la utilización de la información por parte de los miembros de la Junta Directiva debe estar dirigido a la consecución de los fines públicos y no puede desviarse a ningún otro objetivo. Asimismo, en el caso de los demás funcionarios, sólo deberán tener acceso a ella aquellos que necesariamente la requieran para el ejercicio de sus funciones. Por tanto, no se trata de un acceso indiscriminado a la información confidencial por parte de cualquier funcionario de CONARROZ, sino que necesariamente el acceso debe ser justificado en la función y en la búsqueda del fin público asignado.

 

En segundo lugar, CONARROZ plantea si la información enviada por las agroindustrias y rendidas bajo declaración jurada debe o no ser considerada bajo la protección de la Ley de Información no Divulgada, y, en consecuencia, si se debe limitar su uso.

 

En nuestro ordenamiento jurídico la Ley de Información No Divulgada, Ley N° 7975 del 4 de enero del 2000, protege la información no divulgada relacionada con los secretos comerciales e industriales.  En su numeral 2 esta Ley detalla su ámbito de protección:

 

 

“ARTÍCULO 2.- Ámbito de protección.

 

Protégese la información no divulgada referente a los secretos comerciales e industriales que guarde, con carácter confidencial, una persona física o jurídica para impedir que información legítimamente bajo su control sea divulgada a terceros, adquirida o utilizada sin su consentimiento por terceros, de manera contraria a los usos comerciales honestos, siempre y cuando dicha información se ajuste a lo siguiente:

 

a)           Sea secreta, en el sentido de que no sea, como cuerpo ni en la configuración y reunión precisas de sus componentes, generalmente conocida ni fácilmente accesible para las personas introducidas en los círculos donde normalmente se utiliza este tipo de información.

 

b)           Esté legalmente bajo el control de una persona que haya adoptado medidas razonables y proporcionales para mantenerla secreta.

 

c)           Tenga un valor comercial por su carácter de secreta.

 

La información no divulgada se refiere, en especial, a la naturaleza, las características o finalidades de los productos y los métodos o procesos de producción.

 

Para los efectos del primer párrafo del presente artículo, se definirán como formas contrarias a los usos comerciales honestos, entre otras, las prácticas de incumplimiento de contratos, el abuso de confianza, la instigación a la infracción y la adquisición de información no divulgada por terceros que hayan sabido que la adquisición implicaba tales prácticas o que, por negligencia grave, no lo hayan sabido.

 

La información que se considere como no divulgada deberá constar en documentos, medios electrónicos o magnéticos, discos ópticos, microfilmes, películas u otros elementos similares.” (Lo resaltado no consta en el original)

 

 

Como vemos, la finalidad de esta ley es proteger la información que esté relacionada con secretos comerciales o industriales, como una manifestación del legislador tendiente a impedir la transferencia y divulgación no autorizada de datos de carácter confidencial.  Cabe señalar que la protección no se otorga a la información que ha entrado en el dominio público, que cualquier técnico versado en la materia con base en información disponible de previo pueda considerarla evidente o que deba ser divulgada por disposición legal u orden judicial, según el artículo 4 de la Ley.

 

Conforme a los términos del artículo 5 de dicha Ley, la confidencialidad de la información justifica que su suministro a otra persona requiera autorización del titular de la misma, sin la cual no puede ser divulgada o transmitida a terceros. De no ocurrir así, el hecho acarreará responsabilidad para la persona que divulgue la información sin autorización.

 

El artículo 9 de la Ley contiene una protección especial a la información no divulgada dentro de procesos administrativo o judiciales, por lo que, la Administración que conozca el asunto deberá adoptar todas las medidas necesarias para impedir su divulgación a terceros ajenos. Establece dicho artículo:

 

“ARTÍCULO 9.- Protección de la información no divulgada en procesos administrativos o judiciales. En todo proceso, administrativo o judicial, en que alguna de las partes deba revelar información no divulgada, la autoridad que conozca del asunto deberá adoptar todas las medidas necesarias para impedir su divulgación a terceros ajenos a la controversia. Ninguna de las partes en el proceso podrá revelar ni usar dicha información.”

 

En esa misma línea, el numeral 6 del Decreto Ejecutivo N°. 34927, Reglamento a la Ley de Información No Divulgada, dispone:

 

Artículo 6º-Comunicación de información no divulgada a autoridades administrativas

(…)

2.           Las autoridades administrativas a las que se comunique en cumplimiento de una disposición legal o reglamentaria o en ejecución de un acto administrativo una información no divulgada estarán obligadas a protegerla, siempre que el poseedor legítimo hubiera identificado dicha información como información no divulgada. Las autoridades administrativas estarán obligadas a custodiar dicha información no divulgada con las garantías adecuadas y no la comunicarán a terceros sin haber obtenido el previo consentimiento del titular de la misma.

(…)”

 

Lo dispuesto en dicha normativa, es de aplicación al caso consultado, en tanto, el legislador, en el ejercicio de sus competencias determinó que la información comercial, económica, industrial constituye información confidencial.

 

En consecuencia, los datos que los agroindustriales suministran a la Corporación relacionada con su actividad comercial, conforme la obligación impuesta por el artículo 27 de la Ley 9295, está protegida por la Ley de Información No Divulgada, Ley N° 7975, y, por tanto, la autoridad administrativa deberá resguardarla y no puede divulgarla a terceros sin haber obtenido el previo consentimiento del titular (OJ-62-2009 del 21 de julio de 2009).

 

Asimismo, tal y como ya se indicó, esta información versa sobre una actividad de carácter privado, por lo que, aún y cuando se encuentre en poder de CONARROZ, está protegida por el artículo 24 de la Constitución Política y la ley 9295 en lo que se refiere al acceso de terceros.

 

Finalmente, la consultante solicita que nos refiramos a si el conocimiento y uso de la información suministrada por las Agroindustrias mensualmente bajo los efectos de declaración jurada, por parte de la Junta Directiva, genera un privilegio indebido o un perjuicio para los agroindustriales no representados en la Junta.

Al respecto, debemos señalar que la Junta Directiva es el órgano ejecutivo de las decisiones de la Asamblea General de CONARROZ. Este órgano colegiado está constituido por el ministro del MAG -o su viceministro-, el ministro del MEIC-o su viceministro-, cuatro representantes de los agroindustriales -o sus suplentes-, cinco representantes de los productores -o sus suplentes- y un fiscal electo por la Asamblea General (artículo 5, inciso b y 14 de la Ley N°. 8285).

En primer término, debemos señalar que los miembros de la Junta, específicamente los representantes de los agroindustriales y de los productores de arroz, han sido nombrados precisamente porque representan al sector de producción arrocero y, por ende, se dedican a tal actividad, siendo este un requisito para mantenerse en su cargo, conforme lo señala el numeral 19, inciso g de la Ley 8285.

Asimismo, la ley establece que los representantes de los agroindustriales y de los productores de arroz son nombrados por sus respectivas Asambleas. Así, en el caso de los productores corresponde el nombramiento a las Asambleas Regionales y la ratificación a la Asamblea Nacional de Productores y, en el caso de los representantes del sector agroindustrial, corresponde la designación a la Asamblea de Agroindustriales.  Por tanto, los representantes designados ante la Junta Directiva son nombrados por dichas Asambleas y, por tanto, representan la totalidad de su sector y no a un interés particular determinado.

Al integrar la Junta Directiva de CONARROZ, los directivos ostentan la condición de funcionarios públicos y, por tanto, deben regirse por los principios éticos inherentes a la función, entre ellos, el deber de probidad y la obligación de sobreponer el cumplimiento del fin público al interés particular.

Es por ello que ha sido criterio de este órgano consultivo que, sería absurdo que cualquier decisión general que adopte un órgano colegiado gremial como éste, pueda calificarse como administración o legislación en provecho propio respecto a alguno de sus miembros, pues bajo tal razonamiento, no podría nombrarse a ningún representante del sector como miembro del órgano deliberante (ver dictamen C-283-2014 del 8 de setiembre de 2014).

Además, debemos añadir que la información técnica que suministren los agroindustriales y que sea de conocimiento de los miembros de la Junta Directiva para la toma de decisiones o acuerdos en el ejercicio de sus competencias, tampoco permite que esta información pueda ser utilizada con otro fin, generando un privilegio indebido.

Ningún directivo debe aprovecharse del cargo en el que fue designado, para obtener un provecho indebido para sí o para terceros. El directivo no puede concurrir con su voto favorable en la adopción de actos que impliquen la obtención de un beneficio directo para sí mismo o sus familiares y, por tanto, debe siempre abstenerse cuando exista un conflicto de interés. Al respecto, indicamos en la la opinión jurídica OJ-014-2006 del 6 de febrero del 2006:

“1' La abstención tiende a garantizar la prevalencia del interés público

El deber de abstención existe y se impone en la medida en que exista un conflicto de intereses que afecte, en mayor o menor medida, la imparcialidad, la objetividad, la independencia de criterio del funcionario que debe decidir; por ende, comprende también los casos de conflicto u oposición de intereses: ese deber puede derivar de la existencia de una incompatibilidad de situaciones derivadas de la oposición o identidad de intereses. Incompatibilidad que determina la prohibición de participar en la deliberación y decisión de los asuntos en que se manifieste el conflicto o identidad de intereses. Es en ese sentido que se afirma que el deber de abstención se impone aún en ausencia de una expresa disposición escrita.”

Partiendo de lo anterior, el directivo que pueda obtener un beneficio directo de la información confidencial que maneja la Junta Directiva debe separarse del conocimiento del asunto, obligación que nace de la observancia del deber de probidad y del cumplimiento de los principios éticos en el ejercicio de la función pública.

De igual forma, debe considerarse que a los directivos les asiste un deber de confidencialidad con relación a la información que suministran las empresas para el cumplimiento del fin público de CONARROZ, por lo que ésta no puede ser divulgada sin el consentimiento del titular.

 IV.          CONCLUSIONES

 

A partir de lo anterior podemos llegar a las siguientes conclusiones:

1.     El artículo 24 de la Constitución Política reconoce la inviolabilidad de los documentos privados como un derecho fundamental, sin embargo, este derecho no es irrestricto y está sujeto al principio de reserva de ley en orden a sus excepciones;

2.     El artículo 27 de la Ley N°. 9295 impone la obligación a los agroindustriales de presentar una declaración jurada mensual con el detalle de sus compras y ventas, su valor y las existencias al último día del mes anterior, cuya finalidad es cumplir con el fin público de CONARROZ, que es lograr un equilibrio justo entre productores e industriales;

3.     Dicha información no puede considerarse, en principio, de interés público, por tratarse de información procedente de una actividad de carácter privado, por lo que únicamente puede ser utilizada por la Corporación en el ejercicio de la competencia asignada por Ley;

4.     Por tanto, el acceso y la utilización de la información por parte de los miembros de la Junta Directiva debe estar dirigido a la consecución de los fines públicos y no puede desviarse a ningún otro objetivo. Asimismo, en el caso de los demás funcionarios, sólo deberán tener acceso a ella quienes necesariamente la requieran para el ejercicio de sus funciones;

5.     En consecuencia, aún y cuando el detalle de las ventas, compras, valores y existencias de arroz de los agroindustriales se encuentre en poder de la Administración, esa información está protegida por el artículo 24 de la Constitución Política y la Ley de Información No Divulgada, N° 7975. Por tanto, no puede ser trasladada a terceros sin el consentimiento del titular;

6.     Los integrantes de la Junta Directiva de CONARROZ, ostentan la condición de funcionarios públicos y, por tanto, deben regirse por los principios éticos inherentes a la función, entre ellos, el deber de probidad, de confidencialidad y la obligación de sobreponer el cumplimiento del fin público al interés particular. Ergo, les asiste un deber de abstención en casos de conflicto de interés.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz                                       Yolanda Mora Madrigal

Procuradora Adjunta                                             Abogada de la Procuraduría