29 de agosto de 2019

C-239-2019

Señora

María Rebeca Padilla Morales

Secretaría

Junta Directiva

Comité de Deportes y Recreación de Liberia, Guanacaste

Estimada señora:

    Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su Oficio N° CCDRL-JD-30-2018, del 7 de noviembre de 2018, por el que nos refiere que en Sesión Ordinaria, celebrada el 10 de setiembre de 2018, acuerdo 13 del artículo V del acta número 33-2018, se acordó consultarnos algunas interrogantes acerca de los funcionarios que laboran en ese Comité Cantonal de Deportes y Recreación de Liberia.

Específicamente, se consulta lo siguiente:

1)      ¿Los Funcionarios del Comité Cantonal de Deportes y Recreación de Liberia deben reputarse como funcionarios Municipales?

2)       ¿Ante la ausencia de una escala de salarios propia del Comité de Deportes y Recreación de Liberia, procede la equiparación de salarios de los funcionarios del Comité de Deportes con los salarios de los funcionarios de la Municipalidad de Liberia?

3)       ¿Procede el pago de anualidades a los funcionarios del Comité Cantonal de Deportes y Recreación de Liberia?

4)       ¿Procede el pago retroactivo de anualidades a los funcionarios del Comité Cantonal de Deportes y Recreación de Liberia?

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aporta el criterio de la asesoría jurídica institucional, materializado en el oficio No.CCDRL AL 03-2018, de fecha 13 de agosto de 2018, según el cual, con base en el dictamen C-303-2005 de la Procuraduría General, los funcionarios de los Comités Cantonales deben reputarse como funcionarios sujetos al régimen municipal y que en razón de la independencia presupuestal del Comité y su personería jurídica instrumental, no procede la equiparación salarial de dichos funcionarios con los de la Municipalidad de Liberia. Así mismo opina que el reconocimiento de anualidades a los funcionarios de dicho Comité sí es procedente con base en lo dispuesto por el art. 12 inciso d) de la Ley de Salarios de la Administración Pública, que prevé el reconocimiento de todo el tiempo laborado en cualquier institución que conforma el Sector Público. Y que su pago retroactivo es igualmente procedente, siempre y cuando la relación de empleo siga vigente.

I.- Doctrina administrativa sobre los temas atinentes a la consulta.

Los temas concernidos en su consulta han sido recurrentes en nuestra jurisprudencia administrativa. Y por la amplitud, coherencia y claridad de los criterios jurídicos vertidos en esas materias, estimamos innecesario ahondar en vastas exposiciones, más que no existen elementos de juicio que nos inclinen a cambiar nuestra posición al respecto–salvo en lo referido al reconocimiento de anualidades, en razón del cambio normativo operado por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635-. Será suficiente entonces, extraer de nuestra doctrina administrativa los siguientes corolarios de interés para abordar, de algún modo, la puntual respuesta a sus interrogantes.

Dichos corolarios son los siguientes:

1)      Al formar parte de la Administración municipal, en términos generales hemos admitido que quienes laboran o prestan sus servicios en los Comités Cantonales de Deportes y Recreación, ostentan el carácter de funcionarios públicos -art. 111 de la LGAP- (Dictámenes C-114-2005, de 18 de marzo de 2005; C-352-2006, de 31 de agosto del 2006; C-047-2008, de 15 de febrero de 2008; C-137-2010, de 13 de junio de 2010; C-31-2014, de 30 de enero de 2014 y C-303-2015, de 11 de noviembre de 2015).

2)      No obstante, aun cuando por regla de principio se pueda reputar que sus funcionarios – en especial los que configuran su personal de apoyo y que no integran aquél órgano deliberativo-, son parte del régimen estatutario que rige, en general, para todo el personal municipal, lo cierto es que los Comités Cantonales de Deportes y Recreación se encuentran sujetos a la normativa, incluido en ella el Manual Descriptivo de Puestos -instrumento técnico-normativo que regula de forma especial la clasificación y valoración de sus puestos [1]-, que apruebe para ellos el respectivo Concejo Municipal -arts. 3, 13 incisos c) y d), 120, 173 y 178 del Código Municipal[2]- (Dictámenes C-174-2001, de 19 de julio de 2001; C-47-2008, de 15 de febrero de 2008; C-140-2009, de 18 de mayo de 2009; C-110-2010, de 31 de mayo de 2010; C-137-2010 op. cit; C-248-2010, de 06 de diciembre de 2010; C-31-2014 op. cit; C-158-2014, de 27 de octubre de 2014; C-051-2015, de 6 de marzo de 2015 y C-242-2017, de 23 de octubre de 2017. Así como los Pronunciamientos no vinculantes OJ-107-2008, de 27 de octubre de 2008; OJ-28-2017, de 08 de marzo de 2017).

De modo que, por el sólo hecho estar frente a una relación de desconcentración creada por Ley entre la Municipalidad y los citados Comités Cantonales, no es dable hacer extensivo, de forma automática, aquél régimen jurídico estatutario, en especial tratándose del citado Manual Descriptivo de Puestos; el cual debe elaborarse y ser aprobado por el respectivo Concejo municipal, en el caso de este tipo de personificaciones presupuestales que tienen un límite del 10% de su presupuesto para cubrir gastos administrativos (art. 179 del Código Municipal y 178 del Código de Trabajo[3]). Véase que incluso, en tratándose de Convenciones Colectivas suscritas a nivel municipal, por ejemplo, tanto la Sala Segunda, como nuestra jurisprudencia administrativa, se han negado a hacer extensivos dichos instrumentos colectivos a favor de funcionarios de Comités Cantonales de Deportes y Recreación que, como entidad patronal independiente que los contrata, no los negoció ni suscribió con sus funcionarios (Resolución No. 2018-001911 de las 09:40 hrs. del 28 de noviembre de 2018, Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia. En sentido similar los dictámenes C-110-2010 op. cit; C-220-2011, de 9 de setiembre de 2011 y C-181-2019, de 25 de junio de 2019). Y esto es así, porque con respecto al personal que contrata para efectuar labores operacionales propias y para el cumplimiento de los fines o competencias asignadas por el Código Municipal, los Comités Cantonales de Deportes y Recreación constituyen persona jurídica con capacidad jurídica suficiente que los diferencia de la Municipalidad a la que orgánicamente pertenecen (Véase al respecto la resolución No. 001453-F-S1-2013 de las 09:00 hrs. del 31 de octubre de 2013, Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia).

3)      Si bien hemos reconocido la procedencia del reconocimiento y pago de "anualidades" a los funcionarios contratados como personal de apoyo por los Comités Cantonales de Deportes y Recreación (dictámenes C-250-2001, de 18 de setiembre de 2001; C-047-2008, de 15 de febrero de 2008; C-220-2011, de 9 de setiembre de 2011. Así como DJ-0306-2012, de 27 de marzo de 2012 –Oficio No. 02939- de la División Jurídica de la Contraloría General de la República); esto porque dada su naturaleza jurídica, como órganos colegiados de naturaleza pública, con personalidad restringida, pertenecientes a la estructura organizativa municipal innegablemente integran el denominado Sector Público; lo cierto es que en el tanto la base normativa de aquél reconocimiento y subsecuente pago, a falta de regulación especial, lo es la Ley de Salarios de la Administración Pública (No. 2166 de 9 de octubre de 1957 y sus reformas)[4], deberán considerarse los cambios operados por las reformas introducidas a dicho cuerpo legal por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635 (Título III Modificación de la Ley No. 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de 1957 y sus reformas, arts. 26.2, 40, 48 párrafo tercero, 49, 50, 56, 57 inciso l) y Transitorios XXV, XXX, XXXI y XXXIII) y su Reglamento –Decreto Ejecutivo No. 41564-MIDEPLAN-H y sus reformas- (arts. 1 inciso a), 3, 14, 17 y 19); disposiciones normativas con un indiscutible rige a partir de la fecha de publicación de esa Ley –esto es el 4 de diciembre de 2018- y a las que deben someterse inexorablemente las municipalidades (art. 26.2 de la citada Ley No. 9635 y 3 de su Reglamento) (Dictamen C-160-2019, de 10 de junio de 2019)[5].

4)      Por último, se reitera que, según lo ha determinado la jurisprudencia judicial, las anualidades deben pagarse a partir del momento en que la municipalidad tome la decisión de reconocerles ese plus al amparo de la citada Ley de Salarios de la Administración Pública (Entre otras, las resoluciones Nos. 2000-00549 de las 10:05 hrs. del 24 de mayo de 2000, 2001-00369 de las 10:10 hrs. del 11 de julio de 2001, 2005-00581 de las 09:45 hrs. del 6 de julio de 2005, Sala Segunda) (Dictamen C-314-2018, de 14 de diciembre de 2018).

Conclusiones:

Con base en lo expuesto, la Procuraduría General concluye que:

1)      Aun cuando por regla de principio se pueda reputar que las personas contratadas por los  Comités Cantonales de Deportes y Recreación, para efectuar labores operacionales propias y para el cumplimiento de los fines o competencias asignadas por el Código Municipal, son funcionarios públicos inmersos en el régimen estatutario municipal, lo cierto es que, como parte de los citados Comités Cantonales, se encuentran sujetos a la normativa, incluido en ella el Manual Descriptivo de Puestos, que apruebe para ellos el respectivo Concejo Municipal -arts. 3, 13 incisos c) y d), 120, 173 y 178 del Código Municipal-.

2)      Por el sólo hecho estar frente a una relación de desconcentración creada por Ley entre la Municipalidad y los citados Comités Cantonales, no es dable hacer extensivo, de forma automática, aquél régimen jurídico estatutario, en especial el Manual Descriptivo de Puestos; el cual debe elaborarse y ser aprobado por el respectivo Concejo municipal.

3)      A falta de regulación normativa especial, el reconocimiento y pago de anualidades a los funcionarios contratados como personal de apoyo por los Comités Cantonales de Deportes y Recreación, deberá hacerse con base en la Ley de Salarios de la Administración Pública (No. 2166 de 9 de octubre de 1957 y sus reformas). Y para lo cual deberán considerarse los cambios operados por las reformas introducidas a dicho cuerpo legal por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635 (Título III Modificación de la Ley No. 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de 1957 y sus reformas, arts. 26.2, 40, 48 párrafo tercero, 49, 50, 56, 57 inciso l) y Transitorios XXV, XXX, XXXI y XXXIII) y su Reglamento –Decreto Ejecutivo No. 41564-MIDEPLAN-H y sus reformas- (arts. 1 inciso a), 3, 14, 17 y 19).

4)      Según lo ha determinado la jurisprudencia judicial, las anualidades deben pagarse a partir del momento en que la municipalidad tome la decisión de reconocerles ese plus al amparo de la citada Ley de Salarios de la Administración Pública.

En estos términos dejamos evacuada su consulta.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

LGBH/sgg