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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Opinión Jurídica 045
 
  Opinión Jurídica : 045 - J   del 02/03/2020   

2 de marzo de 2020


OJ-45-2020


 


Daniela Agüero Bermúdez


Departamento de Comisiones Legislativas


Asamblea Legislativa


 


Estimada señora:


 


Con la aprobación del Procurador General de la República, damos respuesta a su memorial sin número del 31 de enero del año en curso, en la que se requiere que este Órgano Superior Consultivo emita opinión respecto del Proyecto de Ley N° 21.594 denominado “Adición de un artículo 8 bis a la Ley contra la Corrupción y el enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, N° 8422 del 29 de octubre de 2004”, publicado en La Gaceta 190, Alcance N° 218 del 08 de octubre del 2019.


Antes de proceder con la respuesta a lo consultado, se estima conveniente señalar que la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República –LOPGR-, establece en los artículos 1 y 3 inciso b), la naturaleza jurídica de esta institución como órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, indicando que una de sus funciones es precisamente la consultiva, la cual se materializa en la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas para las diferentes autoridades administrativas que componen la Administración Pública activa y que, por disposición de ley, resultan legitimadas para solicitar criterio a este Despacho.


En virtud de que la Asamblea Legislativa no ostenta propiamente la condición de Administración Pública -sólo excepcionalmente realiza función administrativa-, procedemos a evacuar la consulta formulada mediante la emisión de una opinión jurídica no vinculante, con el afán de colaborar con la importante labor que desarrolla ese Parlamento.


De otro lado, es importante manifestar que en este caso al no encontramos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se sujetó al plazo de ocho días establecido en dicho numeral. En todo caso, estamos atendiendo con gusto su solicitud, dentro de la brevedad que nuestras labores ordinarias nos lo permiten.


I.- Contenido del texto sometido a consideración.-


La iniciativa de ley sobre la cual recae el análisis que se desarrollará de seguido, establece un nuevo procedimiento de notificación de toda aquella documentación que deba ser puesta en conocimiento de la Asamblea Legislativa, con ocasión de las denuncias que ésta remita a diversos órganos de control administrativos. El texto de comentario expresa lo siguiente:


Artículo único.-  Adiciónese un artículo 8 bis a la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública N° 8422, del 29 de octubre del 2004,  cuyo texto se leerá:/ Artículo 8 bis- Notificación de documentación al Plenario Legislativo en su calidad de denunciante. Cuando el Plenario de la Asamblea Legislativa actúe como denunciante en un asunto, se notificará a dicho órgano constituido en sesión, aquellos informes, resoluciones y demás documentación resultante de la denuncia planteada.”


Interesa destacar que, en la exposición de motivos que acompaña la norma referenciada, se expresa con mayor detalle el procedimiento que prevén las y los legisladores proponentes, veamos:


“[…] En ausencia de una normativa propia para las notificaciones a la Asamblea Legislativa respecto a denuncias que Plenario Legislativo al efecto eleve a la PEP en su calidad de denunciante, impide el contar con condiciones que garanticen a las diputaciones el recibir la información en tiempo y forma que les permita el aprovechamiento efectivo de los plazos para ejercer su derecho de interponer recursos de aclaración, adición, revocatoria o apelación, según corresponda. […]/ El presente proyecto de ley propone una solución a esta laguna normativa, estableciendo que la notificación de resultados de las denuncias o solicitudes de investigación realizadas por el Plenario Legislativo a instancia de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública y sus reformas, Ley N° 8422, se realice ante este mismo órgano durante una sesión efectiva. Esta disposición debe acatarse manteniendo las garantías de confidencialidad de la información cuando corresponde por ley./ Para cumplir con esta disposición, se sugiere que sea la Procuraduría de la Ética Pública o cualquier otro ente que estuviese a cargo de emitir el resultado de una investigación o denuncia solicitada o establecida por el Plenario Legislativo, quien asuma la responsabilidad de resguardar la confidencialidad de la información cuando así corresponda, para lo cual deberá personarse en sesión del Plenario Legislativo y notificar los resultados entregando al Directorio Legislativo 57 copias del documento, para que se proceda inmediatamente con su distribución. De esta manera se podrían garantizar  las siguientes condiciones: que el Plenario sea notificado como órgano en su calidad de denunciante, que se garantice que las y los diputados reciban la información en tiempo y forma cuando se encuentran constituidos en sesión de Plenario, de manera tal que exista certeza de que una mayoría fue notificada adecuadamente para ejercer los plazos para el establecimiento de recursos de forma efectiva, y que la confidencialidad no se vea comprometida durante la reproducción el documento en la Asamblea Legislativa.” (El acento es agregado)


 


II.- Criterio no vinculante sobre el proyecto de ley consultado. -


Como una primera aproximación, interesa señalar que tradicionalmente se ha entendido que, sin duda, la creación de leyes es una de las competencias más importantes del Parlamento, aunque no la única. En efecto, la Asamblea Legislativa ejerce varias funciones, entre ellas: la de legislar, la del control político, la de dirección política, la integrativa, la jurisdiccional y la administrativa, estas dos últimas de manera excepcional[1].


La Asamblea no solo es independiente en el ejercicio de sus funciones, también goza de autonomía plena en materia de organización y funcionamiento internos, solo sujeta a la Constitución Política, principio que se conoce como interna corporis[2]. Para un mayor entendimiento, nos permitimos transcribir el numeral 121 inciso 22 del texto de comentario:


 


“Artículo 121.- Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa:


[…]
22) Darse el Reglamento para su régimen interior, el cual, una vez adoptado, no se podrá modificar sino por votación no menor de las dos terceras partes del total de sus miembros […].”


 


Esta potestad de autorregulación que le concede la Carta Fundamental a la Asamblea Legislativa, es superior a la de cualquier otro poder del Estado, y se materializa en el Reglamento de la Asamblea Legislativa –RAL-[3], instrumento que se erige como el marco jurídico que dirige el actuar del órgano constitucional de relación[4].


 


Por su parte, el Directorio Legislativo, se considera un órgano legislativo que contribuye con el Presidente de la Asamblea en el gobierno de la misma[5]. Encuentra su origen y regulación en el RAL, cuyos contenidos nos permitimos transcribir en la proporción en que resultan importantes para la evacuación de la presente consulta:


 


“Artículo 20.- Composición. El Directorio de la Asamblea Legislativa estará integrado por un Presidente y dos Secretarios, éstos con la denominación de Primero y Segundo.


 


[…]


 


Artículo 25.- Atribuciones del Directorio. Son atribuciones del Directorio:


1. Cuidar del orden interior, económico y administrativo de la Asamblea Legislativa […].


 


[…]


 


Artículo 30.- Deberes y atribuciones. Son deberes y atribuciones de los Secretarios de la Asamblea:


[…]


2. Dar cuenta de la correspondencia oficial, de las peticiones y de las proposiciones dirigidas a la Asamblea.


[…]


4. Ordenar que se numeren, por orden de presentación, todos los asuntos que se sometan a la consideración de la Asamblea y que se tramite cada uno de ellos en un expediente separado.


5. Llevar la correspondencia de la Asamblea.


6. Devolver toda petición que no se presente en forma regular o que esté planteada en términos impropios. […]


[…]


 


Artículo 31.- Deberes y atribuciones de los Prosecretarios. Cuando los Prosecretarios sustituyan a los Secretarios, tendrán las mismas atribuciones y los mismos deberes que éstos. Igualmente los tendrán los secretarios ad hoc, en las oportunidades en que ocupen esos puestos.


[…]


 


Artículo 49.- Correspondencia y lectura de documentos. La Secretaría dará cuenta de la correspondencia recibida, incluyendo en su relación los informes de comisión recibidos. A solicitud de un diputado, el Presidente podrá acceder a que se lea un documento recibido por la Secretaría, en cuyo caso será leído por uno de los Secretarios.” (Lo destacado no corresponde al original)


 


De una atenta lectura de las normas extractadas, se colige que el RAL prevé el trámite que debe seguirse a lo interno del Primer Poder de la República, en relación con la correspondencia oficial, las peticiones, proposiciones y, en general, todos los asuntos que se sometan a consideración de éste.


 


En efecto, los numerales 30 y 49 establecen una descripción clara y precisa del procedimiento a seguir a propósito de la recepción de los asuntos a conocer por la Asamblea Legislativa, indicando que éstos, cualquiera que sea su naturaleza, deben ser numerados atendiendo al orden de presentación y ser dispuestos en expedientes separados. Además, se incluye la posibilidad de que toda petición que no cumpla con las formalidades correspondientes o, que estén planteadas en términos impropios, sea devuelta.


 


Corresponde a los Secretarios del Directorio y, en su ausencia a los Prosecretarios, las funciones enumeradas recién, así como la absoluta responsabilidad de llevar la correspondencia de la Asamblea y dar cuenta de ella. Es patente entonces, que los funcionarios de referencia, desarrollan una actividad trascendental en el gobierno, impulso, orden, agilización y coordinación del trabajo de la Asamblea, a través de la centralización de las funciones administrativas descritas.


 


Zanjado lo anterior, destacamos que la propuesta de reforma que se examina en esta oportunidad, lo que pretende es modificar el procedimiento descrito supra para un caso específico, a saber, la notificación a la Asamblea de la documentación relacionada con las denuncias que el Plenario eleve a otras instancias en su condición de denunciante, al amparo de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito –LCCEI-.


 


Lo anterior en nuestro criterio implicaría, una reforma tácita al Reglamento de la Asamblea Legislativa, pues como se ha explicado en extenso líneas atrás, en el mismo  contempla que el procedimiento general aplicable a todo asunto que se someta a conocimiento del Legislativo debe ser recibido a través de la Secretaría de su Directorio, cuyo titular, se enfatiza, resulta el responsable único de su recepción, tramitación (ordenación, numeración, disposición en carpetas, etc.), y, de ser procedente su devolución.


 


En este punto, pareciera indispensable señalar que la potestad de dictar las normas de organización y funcionamiento de la Asamblea, comprende también la de modificar el texto emitido, e incluso de la de interpretarlo[6]. No obstante, para la puesta en práctica de estas competencias, debe estarse a lo dispuesto por el artículo 124 constitucional, que exceptúa del trámite de formación de la ley y del carácter de tal, la atribución señalada, estableciendo que los acuerdos que se adopten en este caso -y otros taxativamente señalados-, se votarán en una sola sesión.


 


El procedimiento puntualizado en el párrafo precedente se complementa con lo dispuesto por los ordinales 231 y 233 del RAL, que prescriben el trámite que debe seguir toda reforma total o parcial a éste, así como la interpretación de cualquiera de sus disposiciones requiere para su aprobación, la anuencia de dos tercios de votos de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa, mientras que, las reformas solo pueden realizarse mediante el procedimiento comentado en el párrafo anterior.


 


Es así como, la adición del artículo 8 bis a la ley 8422, en los términos propuestos, generaría serias dudas sobre su constitucionalidad, si se efectuara mediante una ley ordinaria, por lo que se recomienda respetuosamente a las señoras y señores diputados, valorar su viabilidad según lo esgrimido.


 


Aún más, desde nuestro punto de vista la materia de relación debería ser objeto de regulación directamente en el Reglamento de la Asamblea Legislativa, y no en una ley, lo cual implica no solo una posible falla de técnica legislativa en el proyecto de interés, sino un vicio adicional de inconstitucionalidad de la norma en análisis.


 


Ya en otras oportunidades este Órgano Asesor, había sostenido que la organización interna, el funcionamiento y procedimientos parlamentarios, son materia excluida del ámbito de la ley, y en virtud de ello, estos tópicos deben ser contemplados en el RAL. No debe obviarse que, la relación entre la ley y los estatutos parlamentarios, no es de jerarquía, sino de exclusión de competencia, es decir, el Derecho de la Constitución tiene ámbitos o materias reservadas, en forma exclusiva, para cada una de esas fuentes formales escritas –ley y reglamentos parlamentarios-, de tal manera que mediante la primera no se puede regular la materia reservada a los segundos, ni viceversa[7].


 


Ahora bien, preocupa a esta Procuraduría las observaciones planteadas por los proponentes en la exposición de motivos anexa al texto de la reforma que se analiza. En específico, nos referimos a lo relacionado con los presuntos efectos prácticos positivos que se prevén con la emisión de la norma, a saber: la garantía de que los que las y los diputados que reciban la información cuando se encuentran constituidos en sesión de Plenario, puedan ejercer los plazos para el establecimiento de diversas gestiones forma efectiva; y, evitar fugas de información confidencial, durante la reproducción del documento en la Asamblea Legislativa.


 


A simple vista, la motivación del proyecto pareciera descansar en la errada premisa de que, la notificación realizada en sesión de Plenario facilitará a los destinatarios de la documentación, el máximo aprovechamiento individual de los plazos para la realización de diversas actuaciones procesales, tales como aclaraciones, adiciones, revocatorias o apelaciones. Sin embargo, una interpretación correcta de la norma sub examine nos daría una respuesta negativa a dicha formulación.


 


Obsérvese que, el presupuesto de hecho de la disposición, señala claramente “Cuando el Plenario de la Asamblea Legislativa actúe como denunciante en un asunto […]”, lo cual implica que la queja ha sido interpuesta por un órgano colegiado, por lo que a efectos procesales, es a éste, al colegio, previo acuerdo de mayoría, el que ostentaría la legitimación para la interposición de cualquier gestión dentro de la investigación que se impulsó, en alguna de la instancias de control a la que se elevó la delación.


 


No desconoce esta Procuraduría el derecho de las y los legisladores a plantear denuncias en forma individual e independiente, en las mismas condiciones y posibilidades que el ordenamiento jurídico concede a cualquier otra persona. Empero, cuando es el Plenario el que actúa como denunciante, en tesis de principio, no sería factible que cualquiera de sus miembros –bien una minoría de éstos-, de forma individual e independiente de la voluntad del cuerpo del que forma parte, ejercite las acciones procesales enlistadas en la exposición de motivos de la regulación a aprobar[8].


 


De otro lado, se estima que la reforma legislativa que se examina, lo único que hace es trasladar la responsabilidad de la reproducción documental en el remitente, quedando incólume la responsabilidad de todos los servidores públicos que entren en contacto con aquélla, de mantener y resguardar la confidencialidad que amerita el manejo de ésta cuando corresponda, tal y como ocurre hoy día.


 


Salvado lo anterior, la norma plantea, en todo caso, un importante problema de interpretación, pues no aclara el momento exacto en que se puede tener por notificada a la Asamblea Legislativa a efectos de empezar a contabilizar los plazos, según la naturaleza del documento remitido, ni la cantidad de servidores que deban ser notificados personalmente para llegar a este supuesto, menos aún, se distingue cómo realizar la comunicación a los demás miembros ausentes, si esta es necesaria para un posterior debate en el seno del órgano y cuáles serían los efectos de esta comunicación diferida en caso de presentarse.


 


En estrecha relación con lo expuesto, merece la pena señalar que, la disposición de reiterada cita, erróneamente omitió precisar el trámite a seguir cuando, con independencia de la identidad del denunciante, deba la Asamblea Legislativa conocer y decidir respecto del resultado de investigaciones por presuntas infracciones a la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito o falta éticas, seguidas en contra de un diputado o diputada[9].


 


III.- Conclusiones:


De esta forma, se evacua la gestión sometida a conocimiento de este órgano consultivo, indicando que el proyecto de ley consultado presenta vicios de inconstitucionalidad y técnica legislativa, por lo que se recomienda respetuosamente valorar las consideraciones aquí vertidas.


 


 


                                                               Atentamente,


  


 


Lic. Armando López Baltodano                       MSc. Johanna Masís Díaz


Procurador Director                                      Procuradora


Procuraduría de la Ética Pública                     Procuraduría de la Ética Pública


 


GLORIATG


C:




[1] Procuraduría General de la República opinión jurídica OJ-115-2005 del 20 de octubre del 2005.


 


[2] En similar sentido ver Sala Constitucional resolución 2015-12497 de las 11:00 horas del 12 de agosto del 2015 y Procuraduría General de la República OJ-89-2010 del 15 de noviembre del 2010, OJ-63-2011 del 27 de setiembre del 2011, entre otros.


 


[3] Procuraduría General de la República, Op. Cit. OJ-89-2010.


 


[4] Sala Constitucional, resolución 2010-011352 de las 15:05 horas del 29 de junio del 2010.


 


[5] Procuraduría General de la República, Op. Cit. OJ-89-2010.


 


[6] Ídem.


 


[7] Procuraduría General de la República, OJ-54-2009 del 23 de junio del 2009 y OJ-93-2013 del 26 de noviembre del 2013.


[8] En términos similares y, guardando las distancias del caso, a manera de ilustración, sirva la explicación que respecto de órganos colegiados traemos a colación: “[…] El órgano colegial es el que tiene un grupo de personas como titular, grupo que necesariamente debe ser mayor de tres. La esencia de la colegialidad es la consideración de cada titular como jurídicamente igual a los otros, de modo que ninguno pueda imponer su criterio ni su voluntad. [...]/ La existencia del grupo exige la formación de la voluntad del órgano como distinta de la de cada uno de los titulares de modo que sea posible obtener esa voluntad aunque haya discrepancias. […] El principio que permite formar la voluntad del grupo como propia del órgano, es el de mayoría, en virtud del cual la voluntad del mayor número de componentes se impone a la minoría disidente […].” Ortiz Oritz, E. (2000).  Tesis de Derecho Administrativo II. San José, C.R.: Editorial Stradtmann, S.A., p. 29.


 


[9] Sobre el tópico ver Procuraduría General de la República, Op. Cit. OJ-93-2013.