12 de octubre de 2020

OJ-155-2020

 

Señor

Gustavo Alonso Viales Villegas

Presidente, Comisión Permanente Especial de Seguridad y Narcotráfico

Asamblea Legislativa

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta al oficio AL-21591-CPSN-OFI-0296-2019 del 13 de noviembre de 2019.

 

En oficio AL-21591-CPSN-OFI-0296-2019 de la Comisión Permanente Especial de Seguridad y Narcotráfico de la Asamblea Legislativa nos comunica la moción aprobada en la sesión N° 14 del 31 de octubre de 2019, en la cual se acordó someter a consulta el Proyecto de Ley tramitado por expediente legislativo N° 21.591 denominado “Reforma de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, Ley N.° 9078, de 4 de octubre de 2012, para establecer nuevos requisitos para la identificación de las motocicletas y sus conductores”.

 

En razón del objeto de consulta, se considera oportuno abordar: A) Sobre la Admisibilidad de las consultas de las Señoras y los Señores Diputados; y B) El proyecto N° 21.591 procura tutelar la Seguridad Vial y la Seguridad Pública: Razonabilidad y Proporcionalidad de la Reforma.

 

 

A.     SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LAS SEÑORAS Y SEÑORES DIPUTADOS.

 

Conforme la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982, la Procuraduría General de la República se erige como el Órgano Superior Consultivo Técnico-Jurídico de la Administración Pública, con independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones, que deriva en dictámenes de acatamiento obligatorio para la Administración Pública consultante (art. 1 y 2). La “función consultiva” emitida por este órgano, procura ayudar a esclarecer a la Autoridad Administrativa sobre los principios y modalidades de sus competencias previo a la adopción de la decisión administrativa (Opinión Jurídica OJ-001-2008 del 8 de enero de 2008).

 

En el caso de las consultas de la Asamblea Legislativa, el efecto vinculante únicamente surge cuando sea considerada Administración Pública, al ejercer función administrativa, lo cual lo hace a través del Directorio Legislativo (art. 25 del Reglamento de la Asamblea Legislativa), no así cuando la Asamblea Legislativa por medio de las comisiones legislativas o los congresistas de forma individual requieran el asesoramiento de este órgano en asuntos de interés para el ejercicio de la función legislativa (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019).

 

Luego, nuestra jurisprudencia ha sido conteste en indicar que la consulta institucional obligatoria y facultativa regulada en los artículos 126 y 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, así como su plazo, le es formulada a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto y que por disposición de la Constitución Política obligatoriamente deben serle sometidas a consulta (Opiniones Jurídicas OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-082-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-113-2016 del 3 de octubre de 2016 y OJ-100-2018  del 23 de octubre de 2018). No obstante, en nuestro ordenamiento jurídico no existe norma que atribuya a la Procuraduría General de la República la competencia para pronunciarse sobre un proyecto de ley en trámite en la Asamblea legislativa, empero, con el afán de contribuir en su función legislativa, se evacuan las consultas formuladas mediante opiniones jurídicas. En la Opinión Jurídica OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019 se indicó:

 

“Este Órgano Consultivo ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en torno al ejercicio de la función consultiva en relación con las cuestiones formuladas por los señores diputados. Sobre la materia, se ha apuntado, particularmente en la Opinión Jurídica OJ-003-2008 de 15 de enero de 2008, que en el caso costarricense, no existe norma que atribuya a la Procuraduría General competencias para pronunciarse sobre los proyectos de Ley que se presenten a la Asamblea Legislativa ni tampoco para atender consultas formuladas por los diputados de la República. Empero, se ha remarcado que ha sido una práctica histórica - inspirada por un prurito de deferencia y en un afán de colaboración con el Congreso- evacuar las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por los señores diputados en relación con determinados proyectos de Ley o sobre dudas jurídicas cuya solución es necesaria para el ejercicio de sus altas funciones como representantes nacionales. Sobre el particular, es oportuno subrayar que ya durante la discusión de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, el entonces Sub - Procurador General Francisco Villa, reconocía la vigencia de la tradición institucional de responder a las consultas de los señores diputados (Ver Actas Nos. 23 y 24, folio 59 del expediente legislativo correspondiente a la Ley N° 6815.)” (En igual sentido consúltese la Opinión Jurídica OJ-006-2018 del 19 de enero de 2018).

 

Esta colaboración es excepcional y limitada. La asesoría de la Procuraduría es emitida dentro del marco de atribuciones legales de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en forma general, no específica, con el fin de coadyuvar en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, facilitando un criterio técnico-jurídico sobre nuestro ordenamiento. Por esta razón, el objeto de consulta debe ser de interés general, no siendo procedente cuando atañe sobre un interés particular o de un sector o grupo, debiendo mediar la razonabilidad en el motivo de consulta. En la Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019 se señaló lo siguiente:

 

“Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.” (Véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de setiembre del 2013).” (También consúltese OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019, OJ-147-2005 del 26 de setiembre de 2005 y OJ-034-2007 del 20 de abril de 2007)

 

Por otra parte, la función consultiva busca además proporcionar elementos jurídicos en la formulación o tramitación de proyectos de ley. El asesoramiento de este órgano en principio observa temas sobre “Técnica Legislativa” y de Constitucionalidad del proyecto. La doctrina que emana del artículo 1 de la Ley N° 6815 ordena que la función consultiva de este órgano sea sobre la interpretación del derecho, un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Cuando se nos solicite criterio sobre un proyecto de ley, la opinión jurídica en lo posible considerara su integración en nuestro ordenamiento jurídico para su aplicación de forma general.

 

Por último, la consultas de los señores y señoras diputadas resulta admisible en el tanto no desnaturalice la función consultiva de la Procuraduría General de la República. Los criterios de admisibilidad permiten que, ante la consulta de los legisladores, la labor de esta Procuraduría sea ejercida siempre en el marco legal que la ley orgánica instaura: 

 

“Al tratarse de una colaboración excepcional, también hemos señalado que la misma debe enmarcarse dentro de las atribuciones normales de esta Procuraduría. Por tanto, tampoco podemos obviar los criterios de admisibilidad que rigen –en general– para este tipo de gestiones consultivas. Al respecto indicamos:

“Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.” (Véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de setiembre del 2013).

Partiendo de lo anterior, debemos señalar que cualquier consulta que plantee un diputado o diputada, debe estar directamente relacionada con el ámbito competencial de este órgano asesor.” (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019).

 

Lo expuesto, ha sido desarrollado en la Opinión Jurídica OJ-002-2020 del 07 de enero de 2020, reiterado en las opiniones jurídicas OJ-147-2020 del 23 de septiembre de 2020 y OJ-153-2020 del 1 de octubre de 2020.

 

B.  EL PROYECTO N° 21.591 PROCURA TUTELAR LA SEGURIDAD VIAL Y LA SEGURIDAD PÚBLICA: RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD DE LA REFORMA.

 

Con el proyecto de Ley N° 21.591 se procura reformar los artículos 4 inciso d) y 117 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, Ley N° 9078 del 4 de octubre de 2012.

 

El artículo 4 inciso d) vigente delega en el reglamento, el determinar la cantidad de placas que deberá llevar cada vehículo y su ubicación en el respectivo vehículo, serán fijadas reglamentariamente por el Poder Ejecutivo.

 

Ahora bien, con la reforma propuesta, que adicionaría un párrafo final al inciso d) del artículo 4, se establecería, por Ley, la obligación, para el caso de las motocicletas, de portar dos placas de tamaño visible. Además, se dispondría que una de las placas debe estar en la parte delantera del vehículo y otra en la parte trasera:

 

“Artículo 4- Requisitos documentales de circulación.

(…)

Las motocicletas deberán utilizar dos placas de tamaño visible, una en la parte delantera y otra en la parte trasera.”

 

Luego, de forma adicional a la reforma del párrafo final al inciso d) del artículo 4, también se reformaría integralmente el artículo 117 de la misma Ley N° 9078, estableciendo como parte de las obligaciones que debe cumplir el conductor de una motocicleta, el deber de que tanto el conductor portar un casco con un distintivo retroreflectivo con el número de placa del respectivo vehículo. Esta obligación alcanzaría a la persona que eventualmente vaya de acompañante en una motocicleta. El distintivo habría de estar en la parte trasera de los cascos.  De igual forma, el artículo 117 vendría a imponer a los motociclistas el deber de usar un chaleco que también ha de tener un distintivo retroreflectivo con el número de placa de tamaño visible, con la precisión de que en caso de  que en la motocicleta viaje con acompañante, será este  el que debe usar el chaleco. En este sentido el artículo 117 planteado por el proyecto de Ley N° 21.591 presenta lo siguiente:

 

“Artículo 117- Obligaciones de los conductores y sus pasajeros.

Los conductores y pasajeros de los vehículos indicados en este capítulo deben acatar las siguientes disposiciones:

a) Llevar un casco de seguridad de acuerdo con los requisitos estipulados en el reglamento de esta ley, el cual deberá tener obligatoriamente un distintivo retrorreflectivo con el número de placa de la motocicleta que conduce en la parte trasera. Esta medida también aplicará para el casco del acompañante.

b) Se les prohíbe llevar paquetes, bultos y objetos que limiten la libertad de movimiento al conducir el vehículo.

c) Abstenerse de sujetarse de otro vehículo en marcha en las vías públicas.

d) Utilizar obligatoriamente un chaleco retrorreflectivo, tanto al estar el vehículo en movimiento como cuando se detengan a realizar alguna reparación en el espaldón o a la orilla de la carretera. En caso de llevar un acompañante, el chaleco retrorreflectivo lo llevará el acompañante.

En la parte trasera de este chaleco deberá consignarse el número de placa asignado a la motocicleta que conduce en un tamaño y letra visible.

Se exceptúan de esta obligación, los conductores y pasajeros de las motocicletas del Ministerio de Seguridad Pública, Policía Municipal y Policía de Tránsito, quienes únicamente acatarán lo señalado en el primer párrafo de este inciso.

En caso de incumplimiento, las autoridades competentes quedarán autorizadas a decomisar las motocicletas.”

 

Cabe señalar que los requisitos propuestos en el proyecto de Ley, y que serían condiciones para el tránsito de motocicletas, buscan tutelar la seguridad vial.

 

En efecto, medidas propuestas en el proyecto de Ley procurarían que las motocicletas sean más fácilmente identificables por las autoridades de tránsito. Sea en movimiento en la vía pública o estacionadas. Esto resulta útil para los fines de las autoridades de tránsito pues les permitiría ubicar con mayor certeza el propietario o responsable del vehículo que se haya visto involucrado en una infracción de tránsito.

Esta medida resulta comprensible para mejorar la seguridad y el orden en la movilidad en las vías públicas.

 

 Además, el que se imponga como requisito para los motoristas la colocación de la placa en los cascos y el chaleco también tendría como fin mejorar la seguridad pública. En efecto, con esta medida las autoridades de Transito y de Fuerza Pública, sea en la actividad ordinaria de control o en los operativos especiales, podrían identificar, con mayor facilidad, al conductor, el vehículo y la placa respectiva que haya sido utilizado para la comisión de un delito.  Tal y como como explica en los motivos del proyecto de ley, ante el aumento de la criminalidad con el uso de motocicletas, los diputados proponentes del proyecto de Ley han considerado necesario dotar de instrumentos para colaborar a las autoridades policiales con sus funciones, sin que esto implique una afectación a la propiedad o al libre tránsito de las personas. Resulta razonable que el Legislador procure establecer medidas que permitan identificar a los conductores y motocicletas que se han visto involucradas en la comisión de delitos  o que hayan incurrido en infracciones de tránsito.

 

El proyecto pretende fortalecer el ejercicio del poder de policía del Estado para poder identificar de forma más precisa a las personas y sus vehículos, que en la eventual comisión de una infracción a la Ley de Tránsito o la comisión de actos lesivos o ilícitos sea posible identificar al responsable. La medida de instalar la placa en los cascos de ambos pasajeros de la motocicleta y en el chaleco, no solo sirven para identificar el vehículo sino que también dota a las autoridades de tránsito y seguridad de un mecanismo más que ayude a disminuir en lo posible a los infractores catalogados como ignorados. Por lo expuesto, se considera que los requisitos obligatorios propuestos en el proyecto de Ley N° 21.591 resultan razonables y proporcionales para la seguridad vial en particular y la seguridad pública en general. En este sentido, la jurisprudencia constitucional ha reconocido la legítima potestad del Estado de establecer requisitos y condiciones para la circulación de vehículos:

 

“III.- Sobre el fondo.  Considera esta Sala que es legítimo que el Estado establezca diversos requisitos y condiciones para la circulación de vehículos automotores, sin que pueda considerarse que ello infrinja la libertad de tránsito, siempre y cuando se trate de requisitos que no resulten irrazonables. […] La libertad de tránsito no implica la circulación irrestricta de cualquier medio de transporte, sino sólo la de aquél que reúna los requisitos y exigencias que el Estado considere convenientes para la seguridad de los bienes y las personas. Las normas cuestionadas tampoco lesionan el derecho de propiedad, pues como se señaló, lo que hacen es establecer requisitos para la circulación de vehículos automotores. […]” (Voto N° 2011-03051, reiterado por el N° 2011-014571 de la Sala Constitucional, en el mismo sentido ver los votos N° 2011-4287 y 2011-4288)

 

Por otra parte, importa advertir, que  el proyecto igual adicionaría un último párrafo al  artículo 117 del Proyecto de Ley  para establecer que en caso de que una motocicleta no porte sus dos placas o que los conductores no llevaran su casco o chaleco reglamentario, las autoridades quedarían autorizadas para proceder a su decomiso.

 

Luego, debe advertirse que la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial ya contiene una disposición análoga a la que se pretende incorporar como párrafo último al artículo 117, pues el artículo 150.h de la aquella Ley dispone que se retirará de circulación al vehículo que no porte las placas reglamentarias. De acuerdo con el artículo 150, en principio, la custodia del vehículo retirado de circulación por falta de placas corresponde al Consejo de Seguridad Vial, salvo que el vehículo, a su vez, se haya visto involucrado en conductas tipificadas como delito, en cuyo caso la custodia corresponderá a la autoridad judicial correspondiente.

 

Así es claro que una mejor técnica legislativa, implicaría que en lugar de adicionar un párrafo último al numeral 117 para establecer el decomiso de las motocicletas sin placas o conducidas por conductores sin los distintivos de Ley, mejor se reformaría el artículo 150 para incluir dichos supuestos en el inciso h) de ese numeral de Ley.

 

 

C.  CONCLUSIÓN.

 

Con fundamento en lo expuesto, queda evacuada la consulta formulada respecto del proyecto de Ley N° 21.591.

 

                                                              Cordialmente,

 

      

Jorge Andrés Oviedo Álvarez                                        Robert William Ramírez Solano

    Procurador Adjunto                                                    Abogado de Procuraduría

 

JAOA/RWRS/hsc