14 de octubre de 2020

C-404-2020

Licenciada

Geannina Dinarte Romero

Ministra de Trabajo y Seguridad Social

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero al oficio MTSS-DMT-OF-1416-2019 suscrito por su antecesor y mediante el cual plantea la siguiente interrogante a la Procuraduría General de la República:

¿Es posible, tomando en consideración el carácter parafiscal de los pagos que deben realizar los patronos al Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, establecer mediante resolución un monto exiguo, que permita concentrar los esfuerzos cobratorios en sumas mayores a ese monto que se determine?

Siendo que la interrogante planteada está relacionada con un aporte específico al FODESAF, resulta menester hacer una breve reseña doctrinaria de la naturaleza jurídica de determinados aportes establecidos por el legislador a favor de beneficiarios específicos.  

El tratadista Manuel de Juano ("Curso de Finanzas y Derecho Tributario"), al analizar la naturaleza jurídica de cierto tipo de aportes a cargo de determinados sectores, ha dicho:

"La doctrina se ha manifestado con un criterio uniforme sobre la conveniencia de ubicar tributariamente a esta clase de recursos. Su naturaleza tributaria se acepta hoy en la generalidad de los autores…En tal sentido afirmamos que son tributos que participan de la naturaleza del impuesto por su gravitación económica sobre el consumidor, lo que les acuerda cierta semejanza con la imposición indirecta y por su obligatoriedad, pero no tienen figuración específica en el presupuesto del Estado y están afectados a gastos determinados que se especifican por la disposición legal que los ha creado…en efecto, si los recursos parafiscales, cualesquiera fueren sus características variaciones de la extensa gama en que se agrupan, son consecuencia y expresión del poder tributario del Estado y sus peculiaridades no permiten identificarlos con las otras tres categorías de recursos derivados, siempre será necesario analizarlos a través del enfoque de su propia naturaleza…Dejaremos sentado, en primer término, como lo recuerda Giulliani Fonrouge, que bajo la denominación genérica de contribuciones parafiscales, se agrupan numerosos tributos exigidos por organismos públicos o semipúblicos, que con independencia de las rentas generales del Estado, están destinados a financiar actividades específicas. La etimología del término, nos lleva sin embargo, a su ubicación en el sector de las instituciones tributarias: "para" raíz griega que significa al lado o junto a, y "fiscal" que viene de fiscus, equivalente a tesoro público o concreción patrimonial del Estado."

(Ediciones Molachino, Rosario, 1971, pag.692)

En igual sentido, el tratadista Español Juan José Ferreiro Lapatza (Curso de Derecho Financiero Español), ha manifestado que:

"Un tributo fiscal es aquel que ha sido creado por el Estado por medio de una ley, cuya gestión, o al menos su dirección y control, está encomendada a los órganos de la Administración Financiera que normalmente tiene atribuida esta tarea y cuyo producto se integra en los presupuestos generales del Estado para financiar indistintamente el gasto público. Un tributo fiscal es así un tributo que sigue en su creación, vida y destino el régimen jurídico normal y típico de los tributos. La existencia de un tributo que no responda a este esquema (…) significa la existencia de un circuito paralelo al circuito típico y normal de los ingresos y gastos del Estado. Y así frente a la fiscalidad estatal, representada básicamente por los tributos típicos y normales, podemos hablar de una parafiscalidad compuesta por tributos que no siguen el régimen jurídico típico y normal y de los ingresos y gastos del Estado" (Instituto de Estudios Fiscales, 1980, pag.590)

De lo expuesto, se tiene entonces que las llamadas contribuciones parafiscales obedecen a diferentes denominaciones dentro del ámbito del derecho tributario, tales como tasa, contribuciones, aportes, cuotas, cotizaciones, que son impuestas por el Estado en el ejercicio de su potestad tributaria, pero con la característica de que no figuran en el presupuesto general. Difieren también las contribuciones parafiscales de los impuestos, en que éstas no se proponen actuar dentro del concepto de justicia tributaria, y no contemplan la capacidad económica del sujeto pasivo, sino la pertenencia a un determinado grupo.  

En relación con los aportes que deben realizar los patronos al FODESAF, la Procuraduría General de la República, en dictamen C-155-2005 de 28 de abril de 200r5 manifestó:

“Parte importante del Fondo es, entonces, el recargo de un cinco por ciento (5%) sobre el total de sueldos y salarios que los patronos públicos y privados pagan mensualmente a sus trabajadores.  Este recurso es de carácter parafiscal y  está destinado a un fin específico. En efecto, se trata de ingresos de carácter parafiscal y destinado a la atención de un Fondo a cargo de un órgano público, por lo que los citados recursos constituyen fondos públicos. En consecuencia, se les debe dar el tratamiento correspondiente para todos los efectos” (la negrilla no es del  original).

En igual sentido, el dictamen N° C-392-2005 del 15 de noviembre del 2005 dijo:

“se utiliza el concepto de parafiscalidad para hacer referencia a la contribución destinada a cumplir un fin específico, que constituye la razón de ser de la obligación. La particularidad del tributo parafiscal consiste en que no es administrado por órganos del Estado ni figura como ingreso presupuestario suyo” (lo destacado es nuestro).

No queda duda entonces de que los aportes que realizan los patronos al Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, son de carácter parafiscal, y como tal gozan de los mismos principios que se les aplican a los tributos.

Ahora bien, en relación con el tema consultado, vale la pena traer a colación la Resolución N° RES-DGH-085-2028 emitida por la Dirección General de Hacienda, mediante la cual se establece un monto exiguo para el cobro judicial de adeudos originados en deudas tributarias y no tributarias a favor del Poder Central.

Es importante transcribir en lo que interesa, el Considerando V de la citada resolución, en el cual se establecen parámetros válidos para no invertir recursos en la recuperación de sumas de bajo monto y que muchas veces no arrojan un resultado positivo, en tanto los costos son más elevados que las sumas que se pretenden recuperar. Dice en lo que interesa:

“V.- Que con fundamento en el bloque de legalidad y de conformidad con las reglas unívocas de la ciencia, la técnica y a los principios elementales de justicia, lógica y conveniencia, consagrados en el artículo N°16 de la Ley N°6227 del 2 de mayo de 1978, “Ley General de la Administración Pública”, así como con fundamento en los principios de razonabilidad y proporcionalidad, los cuales tienen rango constitucional, esta Dirección General tiene por demostrado que con respecto a algunos casos, los costos que se invierten para la recuperación del crédito a favor del Estado, resultan más onerosos que el monto a recuperar, por lo que es más conveniente  no proceder con el cobro de esos adeudos. (…)” 

Siendo entonces que estamos en presencia de adeudos originados en contribuciones de carácter parafiscal con un destino específico, administrado por el FODESAF bajo la rectoría de la DESAF como dependencia técnica y de seguridad social del Ministerio de Trabajo, y partiendo de los principios de justicia, lógica y conveniencia, así como de los principios de razonabilidad y proporcionalidad, esta Procuraduría Generala es del criterio de que el señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social en virtud de las competencias que le asisten respecto al DESAF del cual depende el FODESAF, puede emitir -con el aval de la Contraloría General de la República- una resolución administrativa mediante la cual establezca como un monto exiguo para no instaurar procesos de cobro de adeudos de aportes no realizados por los patrones conforme lo dispone la ley, teniendo con referencia el monto establecido por la Dirección General de Hacienda en la resolución antes citada, ello en aras de no invertir recursos que se vuelven más onerosos que los montos a recuperar, independientemente de que sea la Caja Costarricense de Seguro Social la que gestione dichos cobros a favor de la DESAF.

Queda en esta forma evacuada la consulta presentada por el otrora señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social.

Con toda consideración,

Lic. Juan Luis Montoya S.

Procurador Tributario

JLM/bba

CODIGO N°9892-2019