30 DE OCTUBRE DE 2020

OJ-162-2020

Señora

Alejandra Bolaños Guevara

Jefe de Área, Comisiones Legislativas I

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero al oficio CEA-023-20 de fecha 22 de setiembre de 2020, por medio del cual y con instrucciones de la Presidenta de la Comisión Especial de la Provincia de Alajuela, solicitan criterio técnico jurídico a la Procuraduría General en relación al texto base del proyecto “LEY DE PATENTES DE LA MUNICIPALIDAD DE RIO CUARTO” el cual se encuentra bajo el expediente legislativo N°22153.

De previo a dar respuesta a la consulta planteada, cabe advertir que de conformidad con el artículo 4° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley N°6825 de 27 de setiembre de 1982, y sus reformas), sólo los órganos de la Administración Pública por medio de sus jerarcas, pueden requerir el criterio técnico jurídico de la Procuraduría General de la República, condición que es ajena a la Asamblea Legislativa.      

No obstante, en un afán de colaboración con los señores Diputados, esta Procuraduría tramitará la consulta presentada, con la advertencia de que el criterio que se emite carece de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión jurídica.

Por otro lado, al no estarse en los supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone.

I.                   Consideraciones Generales: 

A efecto de referirnos al proyecto de ley sometido a consideración de la Procuraduría General, resulta necesario revisar algunas cuestiones importantes relacionadas con el impuesto de patente municipal; veamos:

El impuesto de patente municipal tiene su fundamento jurídico en la misma Constitución Política, específicamente en los artículos 169 y 175, los cuales consagran la potestad de las municipalidades de administrar los intereses y servicios del Cantón. Sumado a esto el Código Municipal, en el artículo 88 establece el deber de los gobiernos locales de otorgar -cuando corresponde- las licencias municipales para ejercer cualquier actividad lucrativa, y la potestad de cobrar el impuesto de patentes, el cual funge como medio de financiamiento de la misma municipalidad. Al respecto señala el artículo 88:

Artículo 88- Para ejercer cualquier actividad lucrativa, los interesados deberán contar con la licencia municipal respectiva, la cual se obtendrá mediante el pago de un impuesto. Dicho impuesto se pagará durante todo el tiempo en que se haya ejercido la actividad lucrativa o por el tiempo que se haya poseído la licencia, aunque la actividad no se haya realizado.

En casos de calamidad pública o emergencia nacional o cantonal, declarados por el Gobierno central, las municipalidades e intendencias podrán suspender, a petición de los licenciatarios, temporalmente la vigencia de las licencias otorgadas por un plazo máximo hasta de doce meses. Durante el plazo de suspensión, al no estar desarrollándose la actividad comercial, no se cobrará el impuesto correspondiente a que hace referencia el párrafo anterior.

Toda solicitud de suspensión de licencia la deberá realizar el licenciatario por escrito y señalar un medio para recibir notificaciones futuras. El licenciatario podrá solicitar la reactivación de la licencia en cualquier momento, con lo cual se retomará el cobro del impuesto correspondiente. Para la reactivación efectiva de la licencia, el interesado deberá haber cancelado cualquier pendiente relacionado con este impuesto o estar al día en caso de que esté cancelando sus pendientes a través de la figura de arreglo de pago.

Cumplidos doce meses desde la suspensión de la licencia y debidamente notificados por las administraciones tributarias municipales, los licenciatarios tendrán un plazo máximo de diez días hábiles para solicitar la reactivación de su licencia. En caso de no hacerlo dentro de dicho plazo, se tendrá por revocada, en forma automática, la licencia otorgada”.

(Así reformado por el artículo 19 de la Ley para apoyar al contribuyente local, y reforzar la gestión financiera de las municipalidades, ante la emergencia nacional por la pandemia del covid-19, N° 9848 del 20 de mayo del 2020)

De la cita anterior es posible extraer que el impuesto de patente municipal es aquel que se paga por el ejercicio de una actividad lucrativa. La Sala Constitucional  ha delimitado, en sus características tributarias, la noción de patente municipal como la principal figura impositiva que tienen las Municipalidades para generar ingresos,  definiendo dicho tributo como "aquel que paga toda persona que se dedica al ejercicio de cualquier actividad lucrativa (...) Distingue nuestra legislación entre la licencia propiamente dicha, que es el acto administrativo que habilita al particular para ejercer la respectiva actividad y el pago del impuesto, propiamente dicho, que se denomina con el nombre de patente (...) En doctrina se llama patente o impuesto a la actividad lucrativa, a que gravan los negocios sobre la base de caracteres externos más o menos fáciles de determinar, sin que exista un sistema único al respecto. (…). Por esto es que difieren las leyes del impuesto de patente de un municipio a otro y las bases impositivas pueden ser igualmente variadas, como por ejemplo sobre las utilidades brutas, las ventas brutas, a base de categorías o clases, o bien, de una patente mínima y otra máxima (…)"  (Votos Nº 2197-92 de las 14:30 hrs. del 11 de agosto de 1992 y Nº 5749-93 de las 14:33 hrs. del 9 de noviembre de 1993)

Teniendo claro el concepto del impuesto de patente municipal, es importante indicar, como se reconoce en la cita anterior, que cada municipalidad tiene su propia regulación en torno al impuesto de patentes que cobra. Aunque el impuesto de patentes tiene su fundamento en la Constitución Política y el Código Municipal, que son normas jurídicas de carácter Estatal; como parte de la autonomía tributaria de los municipios, cada gobierno local tiene su propia normativa -Leyes y reglamentos- que regula el impuesto.

Pero además de la fundamentación jurídica, que se indica en el párrafo anterior, el impuesto de patente municipal tiene una connotación y fundamento social. Tal y como lo ha manifestado la Procuraduría en diferentes oportunidades, el fin de gravar con el impuesto de patente municipal las actividades comerciales que se realizan en un determinado Cantón, tiene una justificación de naturaleza social, que supone la necesidad de sufragar todos aquellos servicios públicos que brindan los gobiernos locales en beneficio de la comunidad los cuales facilitan y permiten el ejercicio de la actividad comercial lucrativa. Ha indicado la Procuraduría General de la República, en el dictamen N^o C-126- 2002 del 24 de mayo de 2002, de conformidad con la jurisprudencia de la Sala Constitucional, lo siguiente:

“(…)la razón de gravar con el impuesto de patente municipal las actividades comerciales realizadas en un determinado cantón, (como parte del sistema de financiamiento de las municipalidades) deriva no solamente de lo dispuesto en el numeral 170 de nuestra Constitución, sino que - en armonía con tal disposición -  también tiene una justificación de naturaleza social, la cual supone la necesidad de sufragar todos aquellos servicios públicos que brindan los gobiernos locales en beneficio de la comunidad, mismos que se traducen en mejores garantías de seguridad, higiene, orden y ornato local, las cuales sin duda facilitan y permiten el ejercicio de la actividad comercial lucrativa; y tal deber de contribuir con los gastos públicos de las entidades municipales, también tiene su arraigo en los artículos 18 y 33 de nuestra Carta Magna, en el tanto que el impuesto de patente debe ajustarse a los principios de igualdad, proporcionalidad, racionalidad y generalidad, que configuran los llamados principios constitucionales de justicia tributaria material.” (Sobre el tema también puede consultarse el voto de la Sala Constitucional N° 2197-92, del 11 de agosto de 1992)

II.                Sobre el proyecto de ley que se tramita en el expediente N°22.153 “Ley de Patentes de la Municipalidad de Río Cuarto”  

El hecho generador del impuesto de patente municipal se encuentra establecido en el artículo 3 y se advierte que está configurado conforme a las disposiciones del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, que es de aplicación supletoria (arts. 31 y sigs.), y parte precisamente del ejercicio de cualquier actividad lucrativa en el Cantón de Río Cuarto por parte de personas físicas y jurídicas. Destaca que el impuesto de patente se paga independientemente de que la persona que haya obtenido la licencia para el ejercicio de la actividad lucrativa, realice o no la actividad, criterio que ha sido avalado tanto por la Sala Constitucional, como por la Procuraduría General de la República en su jurisprudencia administrativa. Asimismo, incluye dentro de la obligación del pago de la patente de manera proporcional, cuando la actividad se desarrolle fuera del Cantón de Río Cuarto. Sin embargo, respecto de este aspecto, considera la Procuraduría que debe de quedar bien claro en el artículo de comentario, que para ello, debe de llegarse a un acuerdo con las entidades municipales de los otros cantones, ya que se echa de menos.

Mediante el artículo 4 del proyecto, se establecen una serie de actividades exentas del pago del impuesto de patentes, lo cual resulta de gran beneficio para las personas que se dedican al ejercicio de actividades de subsistencia, carente en otras leyes de patentes.

Es importante rescatar que mediante el artículo 6 se definen claramente las potestades de la Administración Tributaria Municipal, entre ellas las facultades de fiscalización, control y verificación, así como la potestad recaudatoria. - A fin de depurar el proyecto en este aspecto, sería recomendable, advertir que, salvo la competencia para recaudar el tributo, las facultades de fiscalización, control y verificación son intransferibles.

En el Capítulo II, Título I (del artículo 7 al 11) se regula lo concerniente a las licencias municipales, lo cual se ajusta en su origen a lo dispuesto en el artículo 88 del Código Municipal.

En el Título II (artículos 12 a 16) se regula la base imponible del impuesto de patente. Interesa destacar el artículo 12, por cuanto establece como parámetros para el cálculo del impuesto, los ingresos brutos anuales, parámetro que ha sido avalado por la Sala Constitucional en su jurisprudencia.

Es importante que en este artículo se aclare que, en el caso de los expendedores de combustibles y lubricantes, los contribuyentes deben solicitar a la ARESEP el ajuste del factor que pueden incluir en la estructura de costos.

En relación con la tarifa regulada en el artículo 13 para los contribuyentes del Régimen Tradicional -1.50 colones por cada 1000 colones-  considera esta procuraduría que, al partirse de ingresos brutos y no de ingresos netos, la tarifa podría resultar eventualmente abusiva y desproporcionada. Igual comentario, merece la tarifa establecida para los contribuyentes del Régimen de Tributación Simplificado, ya que se parte del salario base como referencia, el cual puede ser variable por los ajustes que se realizan por costo de vida.

Los artículos 14, 15 y 16 del Título II no merecen comentario por cuanto están relacionados al cumplimiento de requisitos administrativos para la determinación del impuesto de patente cuando se inician actividades.

En el Título III (arts. 17 a 19) se regula lo concerniente a la modificación de las licencias otorgadas, para lo cual se establecen una serie de requisitos mediante los cuales se permite establecer un control cruzado, no solo con el Ministerio de Hacienda, sino con el INS y con la Caja Costarricense del Seguro Social y con la misma entidad municipal, lo cual es sano por cuanto exige estar al día en el cumplimiento de obligaciones. Es importante destacar, que la exigencia de requisitos se ajusta a lo dispuesto en la Ley N°8220 (Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos).

En el Título VI (arts. 20 y 21) se regulan dos aspectos de importancia a saber: la confidencialidad de la información que recibe la entidad municipal del contribuyente y ejercicio de la facultad de fiscalización. Es importante acotar que, tanto la confidencialidad como las facultades de fiscalización, son un fiel reflejo de lo establecidos en el Código de Normas y Procedimientos Tributarios y propias de una administración tributaria.

El Capítulo III (art.22), regula lo concerniente a la determinación de oficio del impuesto de patente municipal, facultad que deriva de la competencia que se le confiere a la entidad municipal para determinar la obligación tributaria y para verificar el correcto cumplimiento de dicha obligación. La facultad para determinar de oficio la obligación tributaria, también es fiel reflejo de lo dispuesto en el Código de Normas y Procedimientos Tributarios.

El Capítulo IV (arts.23 y 24) en aras de la protección del debido proceso, establece el derecho de los contribuyentes a ejercer los recursos de revocatoria y apelación respecto de las resoluciones que dicte la Administración Tributaria. Lo cual representa un avance en este tipo de leyes, ya que siempre debe recurrirse al Código de Normas y Procedimientos Tributarios como norma supletoria.

Destaca dentro del proyecto el Capítulo V (arts. 25 a 28) en cual se establece el régimen sancionatorio y un sistema de reducción de sanciones. Lo anterior presenta un avance en materia municipal, toda vez que de manera expresa se disponen sanciones por el incumplimiento de obligaciones sustanciales. Sanciones que desde ningún punto de vista resultan abusivas ni desproporcionadas.

El Capítulo VI (arts. 29 a 31) se regula lo concerniente a la terminación de la licencia. Sobre el particular, a juicio de la Procuraduría es preferible referirse a la cancelación o expiración de las licencias otorgadas. Téngase en cuenta que la licencia municipal, es una autorización para el ejercicio de actividades lucrativas en un cantón determinado.

En el artículo 32, comprendido dentro del mismo Capítulo VI, se establece la obligación de la municipalidad para que emita el correspondiente reglamento, sin embargo, no se sujeta la ejecución de la ley a la emisión del reglamento.

Mediante el artículo 33 Capítulo VII, Título I, se establece la normativa supletoria, entre ellas por su orden, la Ley General de la Administración Pública, el Código Municipal y el Código de Normas y Procedimientos Tributarios. En este artículo, pareciera que lo más lógico es que el Código de Normas y Procedimientos Tributarios sea la primera normativa a que debe recurrir el operador jurídico.

Finalmente, en el Título II, se establecen las disposiciones transitorias, que no merecen mayor comentario, toda vez que en tanto la Municipalidad de Río Cuarto ostentó la condición de Consejo de Distrito, se rigió por la Ley de Patente Municipal de la Municipalidad de Grecia.

   III.- CONCLUSIÓN:

Con fundamento en lo expuesto, y sin perjuicio de lo dicho, a juicio de la Procuraduría General de la República el proyecto de Ley sometido a nuestra consideración no presenta vicios de legalidad ni de constitucionalidad, por lo que es resorte exclusivo de los señores Diputados aprobar o no el proyecto de Ley de Impuesto de Patentes de la Municipalidad de Río Cuarto de Grecia.

Con toda consideración suscribe atentamente,

Lic. Juan Luis Montoya S.

PROCURADOR TRIBUTARIO

JLMS/bba

CODIGO N°7064-2020