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Texto Dictamen 263
 
  Dictamen : 263 del 09/09/2021   

09 de setiembre 2021


PGR-C-263-2021


                                                                 


Señor


José Luis Araya Alpízar


Director General a.i. de Presupuesto Nacional


Ministerio de Hacienda


 


Estimado señor:


 


Con aprobación del señor Procurador General de la República nos referimos a su oficio DGPN-0492-2021 del 27 de julio de 2021, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre las siguientes interrogantes:


 


“¿Existe una antinomia normativa entre lo dispuesto en el párrafo tercero del artículo 26 de la Ley N.° 8261, Ley General de la Persona Joven, de 02 de mayo de 2002, por una parte, y el inciso d) del artículo 5 y el párrafo primero del artículo 46 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, de 18 de setiembre de 2001?


 


En caso de que la respuesta a esta primera pregunta sea positiva, ¿Debe entonces entenderse que el mencionado párrafo tercero del artículo 26 de la Ley N.° 8261, Ley General de la Persona Joven, del 02 de mayo de 2002, fue derogado tácitamente?


 


A efectos de cumplir con lo requerido por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, la Dirección General de Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda aportó el criterio legal de su Asesoría Jurídica, oficio DE-339-2021 del 27 de julio de 2021.


 


 


I.             CONTROL PRESUPUESTARIO DE LOS ÓRGANOS DESCONCENTRADOS DEL GOBIERNO CENTRAL


 


A través de la Ley de Fortalecimiento del Control Presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central, N° 9524 de 7 de marzo de 2018, se incorporó el presupuesto de dichos órganos a la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República, lo cual implicó que la discusión y aprobación de su presupuesto recayera en la Asamblea Legislativa y no en la Contraloría General de la República, tal y como se hacía tradicionalmente.


 


Señala el artículo 1 de esta Ley:


 


“ARTÍCULO 1- Aprobación presupuestaria de los órganos desconcentrados del Gobierno central.


Todos los presupuestos de los órganos desconcentrados de la Administración Central serán incorporados al presupuesto nacional para su discusión y aprobación por parte de la Asamblea Legislativa.


El Ministerio de Hacienda definirá la forma y la técnica presupuestaria que se deberá aplicar para incorporar los presupuestos antes indicados y brindará, a solicitud del órgano respectivo, el apoyo técnico para facilitar el análisis y la toma de decisiones en el proceso de discusión y aprobación legislativa del presupuesto de la República.”


Lo anterior quiere decir que, los proyectos de los presupuestos de los órganos desconcentrados del Gobierno Central (personas jurídicas instrumentales) deberán ser sometidos al Ministro del ramo, para que este los incorpore en el anteproyecto del Presupuesto que deberá someter ante al Ministerio de Hacienda, para que, en última instancia, sea la Asamblea Legislativa quien lo discuta y apruebe. Eso sí, una vez aprobado el presupuesto, le corresponde a la persona jurídica instrumental ejecutarlo, en tanto, mantiene la facultad de ejecución independiente de los recursos que le han sido asignados (Dictamen C-181-2018 del 1 de agosto de 2018).


Cabe señalar que la Ley de Fortalecimiento del control presupuestario tiene como objetivo concretizar los principios de unidad y universalidad presupuestarias, además, el ejercicio del control de los poderes políticos sobre los presupuestos independientes de la Administración Central, conforme los artículos 176, 178 y 180 de la Constitución Política, los cuales señalan:


 


Artículo 176- La gestión pública se conducirá de forma sostenible, transparente y responsable, la cual se basará en un marco de presupuestación plurianual, en procura de la continuidad de los servicios que presta.


El presupuesto ordinario de la República comprende todos los ingresos probables y todos los gastos autorizados de la Administración Pública, durante todo el año económico. En ningún caso, el monto de los gastos presupuestos podrá exceder el de los ingresos probables.


La Administración Pública, en sentido amplio, observará las reglas anteriores para dictar sus presupuestos.


El presupuesto de la República se emitirá para el término de un año, del primero de enero al treinta y uno de diciembre.”


 


ARTÍCULO 178.- El proyecto de presupuesto ordinario será sometido a conocimiento de la Asamblea Legislativa por el Poder Ejecutivo, a más tardar el primero de setiembre de cada año, y la Ley de Presupuesto deberá estar definitivamente aprobada antes del treinta de noviembre del mismo año.”


 


ARTÍCULO 180.- El presupuesto ordinario y los extraordinarios constituyen el límite de acción de los Poderes Públicos para el uso y disposición de los recursos del Estado, y sólo podrán ser modificados por leyes de iniciativa del Poder Ejecutivo.


Todo proyecto de modificación que implique aumento o creación de gastos deberá sujetarse a lo dispuesto en el artículo anterior.


(…).”


Este Órgano técnico consultivo, a través del dictamen C-181-2018 del 1 de agosto de 2018, se refirió a los objetivos que persigue la Ley de Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central, N. 9524, los cuales se basan en mantener un equilibrio entre los Poderes del Estado y, particularmente, la claridad y transparencia en el manejo de los fondos públicos, concretamente se señaló:


“… Esos principios clásicos tienden a mantener el equilibrio entre los Poderes del Estado y, particularmente, la claridad y transparencia en el manejo de los fondos públicos. Para lo cual se deben garantizar medios de control al Parlamento sobre el Gobierno y claridad y transparencia en la actividad administrativa. Al disponer el artículo 176 de la Constitución Política que el Presupuesto comprende la totalidad de los ingresos y gastos que origine la actividad financiera del Estado, consagra el principio de universalidad presupuestaria. Puesto que todos los ingresos y egresos públicos deben estar contenidos en la Ley de Presupuesto, se sigue que no pueden existir ingresos y gastos fuera de esa Ley. De conformidad con el principio de unidad presupuestaria, la autorización presupuestaria debe estar contenida en un documento único, sea la Ley de Presupuesto.


 


Objetivos difíciles de alcanzar en vista del proceso de desconcentración administrativa, que conduce en muchos casos a un desmembramiento administrativo, que en materia presupuestaria se traduce por la existencia de un presupuesto "autónomo", independiente del Presupuesto Nacional que puede ser financiado por el Estado, a través de transferencias o bien por la afectación de los recursos fiscales; tal es el caso de las personificaciones presupuestarias y de la creación de fondos y cuentas especiales en los Ministerios, procesos que conducen a desconocer los principios de unidad y de universalidad presupuestarias. Los ingresos y egresos de estos presupuestos autónomos no son objeto de una inscripción en la Ley de Presupuesto, pueden ser administrados en forma independiente y no se someten a la aprobación de la Asamblea Legislativa, sino tradicionalmente a la aprobación de la Contraloría.


 


La obligación de incorporar los presupuestos al Presupuesto Nacional implica, entonces, que todos los recursos pero también todos los gastos de la Administración Central van a estar contenidos en la Ley de Presupuesto. Lo cual incide directamente en el control político de esos ingresos y gastos…”


 


Conforme lo anterior, tanto los recursos como los gastos de las personas jurídicas instrumentales de la Administración Central van a estar contenidos en la Ley de Presupuesto y sujetos a la discusión y aprobación de la Asamblea Legislativa, cumpliéndose de esta forma con los principios constitucionales de unidad y de universalidad presupuestarios.


Ahora bien, tal y como lo indicó esta Procuraduría en el dictamen previamente citado (reiterado en el dictamen C-292-2019 del 8 de octubre de 2019), dicha ejecución debe respetar las disposiciones y principios relativos a la materia presupuestaria, emitidas por los órganos competentes y, particularmente, las disposiciones de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, su Reglamento, así como los diversos decretos ejecutivos que norman la ejecución.


Concretamente, respecto a los principios presupuestarios comprendidos en la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, No. 8131, se encuentran: 


ARTÍCULO 5.- Principios presupuestarios


Para los efectos del artículo anterior, deberán atenderse los siguientes principios presupuestarios:


a) Principio de universalidad e integridad. El presupuesto deberá contener, de manera explícita, todos los ingresos y gastos originados en la actividad financiera, que deberán incluirse por su importe íntegro; no podrán atenderse obligaciones mediante la disminución de ingresos por liquidar.


b) Principio de gestión financiera. La administración de los recursos financieros del sector público se orientará a los intereses generales de la sociedad, atendiendo los principios de economía, eficacia y eficiencia, con sometimiento pleno a la ley.


c) Principio de equilibrio presupuestario. El presupuesto deberá reflejar el equilibrio entre los ingresos, los egresos y las fuentes de financiamiento.


d) Principio de anualidad. El presupuesto regirá durante cada ejercicio económico que irá del 1° de enero al 31 de diciembre.


e) Principio de programación. Los presupuestos deberán expresar con claridad los objetivos, las metas y los productos que se pretenden alcanzar, así como los recursos necesarios para cumplirlos, de manera que puedan reflejar el costo.


f) Principio de especialidad cuantitativa y cualitativa. Las asignaciones presupuestarias del presupuesto de gastos, con los niveles de detalle aprobados, constituirán el límite máximo de autorizaciones para gastar. No podrán adquirirse compromisos para los cuales no existan saldos presupuestarios disponibles. Tampoco podrán destinarse saldos presupuestarios a una finalidad distinta de la prevista en el presupuesto, de conformidad con los preceptos legales y reglamentarios.


g) Principio de publicidad. En aras de la transparencia, el presupuesto debe ser asequible al conocimiento público, por los medios electrónicos y físicos disponibles.” (El subrayado no pertenece al original)


Conforme se aprecia, los órganos desconcentrados del Gobierno Central están sujetos a los principios de anualidad y especialidad temporal del presupuesto, entre otros, que rigen no solo la aprobación sino también la ejecución presupuestaria. Al respecto, este órgano consultivo ha señalado:


“(…) El presupuesto se aprueba para un año, en el cual debe ser, en principio, ejecutado.


Lo que determina, en nuestro medio, que en caso de que determinados créditos presupuestarios reflejen un remanente, este se anula a efecto de cerrar el ejercicio presupuestario. Lo que cierra la posibilidad de utilizar esos créditos. No existe una disposición legal que autorice a incorporar al presupuesto siguiente los remanentes de créditos no ejecutados, salvo si se trata de las fuentes de crédito público externo. Dispone el artículo 46 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos:


 


ARTÍCULO 46.- Compromisos presupuestarios


Los saldos disponibles de las asignaciones presupuestarias caducarán al 31 de diciembre de cada año.


Los gastos comprometidos pero no devengados a esa fecha, se afectarán automáticamente en el ejercicio económico siguiente y se imputarán a los créditos disponibles para este ejercicio.


Los saldos disponibles de las fuentes de financiamiento de crédito público externo y las autorizaciones de gasto asociadas, se incorporarán automáticamente al presupuesto del ejercicio económico siguiente.


El monto no utilizado de la autorización por endeudamiento interno incluida en el presupuesto nacional, caducará el 31 de diciembre del año correspondiente; por ende, no podrá ser utilizado con posterioridad a tal fecha.


Mediante reglamento, se emitirán los criterios y mecanismos para aplicar este artículo”. (…)”


 


Norma de la cual se hace eco el inciso a) del artículo 132 del Reglamento a la Ley.


Conforme lo cual, los distintos recursos, incluidos los de superávit deben ser ejecutados en el período fiscal que se reciban.


(…)


No puede dejarse de lado que la ejecución presupuestaria es programada y esa programación debe tender a la utilización efectiva de los recursos disponibles y al cumplimiento de los fines del organismo de que se trate. La programación debe tomar en cuenta que las asignaciones presupuestarias “caducan” al 31 de diciembre de cada año fiscal, según lo indicado. Por consiguiente, no pueden generarse superávits nuevos ni mantenérselos acumulados en años anteriores. (…)” (Dictamen C-292-2019 del 8 de octubre de 2019) (El subrayado no pertenece al original)


En consecuencia, con fundamento en el principio de anualidad, si se generan remanentes al final del periodo presupuestario (31 de diciembre), éstos se “anulan o caducan”, por tanto, en caso que al cierre del año exista un superávit o remanente, éste no podrá ser incorporado en el presupuesto del siguiente año, en virtud del principio de anualidad y que no existe una disposición legal que así lo autorice.


De allí que, los órganos con personería jurídica instrumental del Gobierno Central, tendrán que vigilar que su presupuesto sea ejecutado durante el respectivo ejercicio presupuestario (anualmente), a efectos de que las necesidades públicas sean satisfechas y se concreticen los fines públicos.


II.          DEROGACIÓN TÁCITA DEL PÁRRAFO TERCERO DEL ARTÍCULO 26 DE LA LEY N.° 8261, LEY GENERAL DE LA PERSONA JOVEN


Tal y como se expuso en el apartado anterior, con la promulgación de la Ley N° 9524 de 7 de marzo de 2018, los presupuestos de los órganos desconcentrados del Gobierno Central entraron a formar parte del Presupuesto Nacional, es decir, dejaron de ser presupuestos "autónomos" e independientes del Presupuesto Nacional y, por ende, su discusión y aprobación recayó en la Asamblea Legislativa.


Como consecuencia directa de lo anterior, los presupuestos de estos órganos con personería jurídica instrumental pasaron a ajustarse a las disposiciones y principios relativos a la ejecución presupuestaria, emitidas por los órganos competentes y, particularmente, las disposiciones de la Ley de Administración Financiera de la República y su Reglamento, así como los diversos decretos ejecutivos que norman la ejecución.


Con respecto a los principios presupuestarios contenidos en la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, No. 8131 (artículo 5), podemos resaltar el principio de anualidad –por ser de interés para el caso consultado- el cual se refiere a que, el presupuesto aprobado regirá durante cada ejercicio económico que irá del 1° de enero al 31 de diciembre, por lo que, los montos que al concluir el periodo presupuestario no haya sido ejecutados “caducarán” y, en consecuencia, no podrán ser incorporados en el siguiente periodo. 


En orden a lo anterior, la Ley de Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central, N. 9524, contempló tanto la modificación a la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, N. 7428 (artículo 18), como modificaciones a algunas otras leyes relativas a órganos con personería jurídica instrumental de la Administración Centralizada, a fin de suprimir la competencia del Ente Contralor, en cuanto a la aprobación de sus presupuestos. Por ejemplo, se modificaron las leyes relativas a la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, del Museo Histórico Cultural Juan Santamaría, del Consejo de Concesiones, del Registro Nacional, del Consejo Nacional de la Política Pública de la Persona Joven, de la Dirección Nacional de Notariado, entre otras.


Refiriéndonos concretamente a la Ley General de la Persona Joven, N. 8261 del 2 de mayo de 2002, dicha Ley de Fortalecimiento contempló la reforma del inciso d) de su artículo 13, a fin de suprimir la obligación de enviar sus presupuestos a la Contraloría –una vez aprobados por la Junta Directiva del Consejo Nacional de la Política de la Persona Joven-, no obstante, no contempló reformar el artículo 26, el cual habilita redistribuir el presupuesto que no fue transferido a las municipalidades al finalizar el año. Señala este numeral:


Artículo 26.-Financiamiento. Un veintidós y medio por ciento (22,5%) del presupuesto del Consejo será destinado a financiar los proyectos de los comités cantonales de la persona joven.


 


El Consejo girará los recursos a la municipalidad de cada cantón, con destino específico al desarrollo de proyectos de los comités cantonales de la persona joven, en proporción a la población, el territorio y el último índice de desarrollo social del cantón, previa presentación de sus planes y programas, debidamente aprobados por cada comité cantonal de la persona joven y presentados en el primer trimestre del año ante la Dirección Ejecutiva del Consejo.


 


Los recursos que el Consejo no transfiera a las municipalidades al finalizar el año se redistribuirán a los comités cantonales de la persona joven, en las condiciones que señala este mismo artículo. (El subrayado no pertenece al original)


Conforme se muestra, el último párrafo del artículo 26 de la Ley General de la Persona Joven prevé que aquellos recursos que el Consejo no haya transferido a las municipalidades al finalizar el año, se redistribuyan a los comités cantonales de la persona joven. Es decir, este artículo mantiene la posibilidad de utilizar los montos no transferidos en el siguiente periodo presupuestario, desconociéndose así el principio presupuestario de anualidad y que las asignaciones presupuestarias “caducan” al 31 de diciembre de cada año fiscal (artículo 5, inciso d de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos).


Por consiguiente, en virtud de la promulgación de la Ley de Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central, N° 9524, debemos concluir que existió una derogación tácita respecto al último párrafo del artículo 26 de la Ley General de la Persona Joven, N° 8261 del 2 de mayo de 2002.


Debe recordarse que la derogación tácita, en términos generales, deviene cuando existe incompatibilidad o contradicción entre las disposiciones de una ley “nueva” con una “antigua”, en tanto, cuando se ha dado la promulgación de dos normativas distintas sobre una misma materia, deberá prevalecer la que fuera recién promulgada, salvo claro está criterios de especialidad.


Nótese entonces que para que opere una derogatoria tácita como regla general, es indispensable el elemento temporal, donde la norma posterior deroga a la anterior por existir una contradicción entre ellas. 


Conforme lo anterior, en el caso en concreto, no hay duda que existe una incompatibilidad entre lo dispuesto en la Ley de Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central, N. 9524 de 7 de marzo de 2018, y el último párrafo del artículo 26 de la Ley General de la Persona Joven, N. 8261 del 2 de mayo de 2002, en ese sentido, prevalece la norma más reciente.


III.       CONCLUSIONES


Partiendo de lo anterior podemos llegar a las siguientes conclusiones:


a)             A través de la Ley de Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central, N° 9524 de 7 de marzo de 2018, se incorporó el presupuesto de estos órganos a la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República;


b)             Por ende, la discusión y aprobación del presupuesto de los órganos desconcentrados del Gobierno Central (personas jurídicas instrumentales) recae en la Asamblea Legislativa y no en la Contraloría General de la República, tal y como se hacía tradicionalmente;


c)             Una vez aprobado el presupuesto, le corresponde a la persona jurídica instrumental ejecutarlo, en tanto, mantiene la facultad de ejecución independiente de los recursos que le han sido asignados;


d)             La Ley N° 9524 tiene como objetivo concretizar los principios de unidad y universalidad presupuestarias, además, el ejercicio del control de los poderes políticos sobre los presupuestos independientes de la Administración Central, conforme los artículos 176, 178 y 180 de la Constitución Política;


e)             La ejecución debe respetar las disposiciones y principios relativos a la materia presupuestaria, emitidas por los órganos competentes y, particularmente, las disposiciones de la Ley de la Administración Financiera de la República y su Reglamento, así como los diversos decretos ejecutivos que norman la ejecución;


f)              En caso que al cierre del año exista superávit o remanente, éste no podrá ser incorporado en el presupuesto del siguiente año, en virtud del principio de anualidad y que no existe una disposición legal que así lo autorice;


g)             En consecuencia, los órganos con personería jurídica instrumental del Gobierno Central tendrán que vigilar que su presupuesto sea ejecutado durante el respectivo ejercicio presupuestario (anualmente), a efectos de que las necesidades públicas sean satisfechas y se concreticen los fines públicos;


h)             El último párrafo del artículo 26 de la Ley General de la Persona Joven mantiene la posibilidad de utilizar parte del superávit en el siguiente periodo presupuestario, desconociéndose así el principio presupuestario de anualidad;


i)              Por consiguiente, en virtud de la promulgación de la Ley de Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central, N° 9524 del 7 de marzo de 2018, existió una derogación tácita respecto al último párrafo del artículo 26 de la Ley General de la Persona Joven, N° 8261 del 2 de mayo de 2002. Ergo, debe prevalecer la norma más reciente.


 


Atentamente,


 


 


Silvia Patiño Cruz                                                          Yolanda Mora Madrigal


Procuradora                                                                Abogada de la Procuraduría


 


 


SPC/YMM/cpb


 


C. Consejo Nacional de Política Pública de la Persona Joven. Ministerio de Cultura y Juventud.