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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Opinión Jurídica 200
 
  Opinión Jurídica : 200 - J   del 08/12/2021   

08 de diciembre del 2021


PGR-OJ-200-2021


 


Licenciada


Daniella Agüero Bermúdez


Jefe de Área


Área de Comisiones Legislativas VII


Asamblea Legislativa


 


Estimada licenciada:


 


Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio N° AL-21467-CPSN-OFI-0144-2021, del 17 de setiembre del 2021, mediante el cual se solicita nuestro criterio en relación con el texto sustitutivo del proyecto de ley denominado: LEY PARA ESTABLECER LA JORNADA LABORAL DIARIA DE LOS OFICIALES DE TRÁNSITO”, expediente legislativo Nº 21.467. Consulta aprobada en la sesión ordinaria N°08 del 16 de setiembre de 2021.


 


I. CONSIDERACIONES PREVIAS SOBRE LA NATURALEZA Y ALCANCES DE NUESTRO PRONUNCIAMIENTO:


 


Es oportuno, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, los efectos del criterio que se emite al respecto.


 


En primer lugar, debemos indicar que este Despacho despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4 párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 del 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente: "Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva".


 


De la norma transcrita se extrae que la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano que forme parte de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa. A tales dictámenes el artículo 2 de la supracitada ley, les atribuye efectos vinculantes: "Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".


 


Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá los efectos comentados.


 


No obstante, en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, mediante opiniones jurídicas no vinculantes, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político. Es claro, que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, contribuir con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.


 


En consecuencia, en consideración a la investidura de los consultantes miembros de la citada Comisión y como una forma de colaboración institucional, emitiremos nuestro criterio sobre el referido texto sustitutivo del proyecto de ley, planteando algunas reflexiones generales en torno a la propuesta normativa en cuestión, con la advertencia de que tal pronunciamiento carece –reiteramos- de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva, similar a la que emitiría cualquier otro asesor jurídico; labor que en este caso le compete al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea.


 


Finalmente, se advierte que, ante la indicación de que debíamos de responder esta solicitud dentro del término de 8 días, pues en caso contrario se asumiría que no se tienen objeciones al proyecto, interesa recordarle que las consultas facultativas como la presente, que se someten voluntariamente a la Procuraduría General de la República, no están expresamente reguladas por ninguna normativa en cuanto al plazo en que deben ser razonablemente evacuadas; lo cual nos ha llevado incluso a reafirmar que lo dispuesto por el numeral 157 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, se refiere a las consultas que de conformidad con el Derecho de la Constitución (artículos 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto de ley (Tribunal Supremo de Elecciones, Universidad de Costa Rica, Poder Judicial o una institución autónoma), no así a este otro tipo de consulta facultativa (véanse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos OJ-053-98 del 18 de junio de 1998, OJ-049-2004 del 27 de abril del 2004, OJ-060-2011 del 19 de setiembre del 2011, OJ-037-2012 del 6 de julio del 2012; OJ-055-2012 del 20 de setiembre del 2012, OJ-138-2017 del 15 de noviembre del 2017, OJ-141-2017 del 16 de noviembre del 2017, OJ-052-2018 del 12 de junio del 2018, OJ-009-2020 del 13 de enero del 2020, OJ-115-2020 del 21 de julio del 2020, OJ-125-2020 del 21 de agosto del 2020 y OJ-152-2020 del 01 de octubre del 2020).


 


Así las cosas, a continuación, emitiremos nuestro criterio no vinculante sobre la propuesta legislativa, en orden a aquellos aspectos concretos que consideramos relevantes y necesarios de comentar, según el contenido del texto sustitutivo del proyecto de ley consultado.


 


II. CRITERIO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA RESPECTO AL TEXTO SUSTITUTIVOD DEL PROYECTO DE LEY:


 


En primer lugar, el texto base del proyecto de ley 21.467 disponía:


 


“LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA


DECRETA:


 


LEY PARA ESTABLECER HORARIOS DE TRABAJO DE LOS OFICIALES DE TRÁNSITO


 


ARTÍCULO 1- Créase un artículo 3 bis, a la Ley de Tránsito N° 9078, para que diga de la siguiente manera:


 


Artículo 3 Bis- La jornada laboral diaria de los Oficiales de Tránsito, podrá oscilar entre las ocho y hasta las doce horas, según sea requerido por la Administración.


 


TRANSITORIO ÚNICO- La Dirección General de la Policía de Tránsito contará con un lapso de seis meses a partir de la publicación de esta la ley, para emitir el reglamento correspondiente de la presente norma”.


 


Por su parte, el texto sustitutivo del citado proyecto de ley, propone:


 


“Texto Sustitutivo


 


LEY PARA ESTABLECER LA JORNADA LABORAL DIARIA DE LOS OFICIALES DE TRÁNSITO


 


ARTÍCULO ÚNICOSe adiciona un artículo 3 bis, a la Ley N° 9078 Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, del 4 de octubre de 2012 y sus reformas, para que diga de la siguiente manera:


 


Artículo 3 Bis- “La jornada laboral diaria de los Oficiales de Tránsito, podrá oscilar entre ocho horas y hasta doce horas excepcionalmente cuando sea requerido por la Administración.”


 


TRANSITORIO ÚNICO- El Presidente de la República y el Ministro de Obras Públicas y Transportes, de conformidad con lo establecido en el inciso 3) del artículo 140 de la Constitución Política, contará con un lapso de seis meses a partir de la publicación de esta la ley, para emitir el reglamento correspondiente de la presente norma.


 


Rige a partir de su publicación.” (Lo subrayado no pertenece al original)


 


Para mayor claridad se presenta el siguiente cuadro comparativo entre el texto base y el sustitutivo:


 


TEXTO BASE


TEXTO sustitutivo


LEY PARA ESTABLECER HORARIOS DE TRABAJO DE LOS OFICIALES DE TRÁNSITO


 


LEY PARA ESTABLECER LA JORNADA LABORAL DIARIA DE LOS OFICIALES DE TRÁNSITO


ARTÍCULO 1- Créase un artículo 3 bis, a la Ley de Tránsito N° 9078, para que diga de la siguiente manera:


 


 


 


Artículo 3 Bis-            La jornada laboral diaria de los Oficiales de Tránsito, podrá oscilar entre las ocho y hasta las doce horas, según sea requerido por la Administración.


 


 


TRANSITORIO ÚNICO-


 


La Dirección General de la Policía de Tránsito contará con un lapso de seis meses a partir de la publicación de esta la ley, para emitir el reglamento correspondiente de la presente norma.


 


 


ARTÍCULO ÚNICO- Se adiciona un artículo 3 bis, a la Ley N° 9078 Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, del 4 de octubre de 2012 y sus reformas, para que diga de la siguiente manera:


 


Artículo 3 Bis-           “La jornada laboral diaria de los Oficiales de Tránsito, podrá oscilar entre ocho horas y hasta doce horas excepcionalmente cuando sea requerido por la Administración.”


 


 


TRANSITORIO ÚNICO-


 


El Presidente de la República y el Ministro de Obras Públicas y Transportes, de conformidad con lo establecido en el inciso 3) del artículo 140 de la Constitución Política, contará con un lapso de seis meses a partir de la publicación de esta la ley, para emitir el reglamento correspondiente de la presente norma.


 


Rige a partir de su publicación.


Rige a partir de su publicación.


 


Conforme se desprende, del análisis comparativo anterior tenemos cuatro cambios significativos:


 


1.- Se modifica el nombre del proyecto de ley. Esta vez, se hace referencia a la “Ley para establecer la jornada laboral diaria de los Oficiales de Tránsito”.


 


2.- En el artículo 1 se cambia el “artículo 1” por “Artículo único”, se adiciona el nombre completo de la ley y se varía la palabra “créase” por “se adiciona”.


 


3.- En el artículo 3 Bis a adicionar, se eliminan las palabras “las” y se agrega la palabra excepcionalmente, para que se lea de la siguiente forma: “entre ocho horas y hasta doce horas excepcionalmente cuando sea requerido por la Administración.”


 


4.- En el Transitorio Único se varía su contenido para que sea el Presidente de la República y el Ministro de Obras Públicas y Transportes, en atención a lo dispuesto en el inciso 3) del ordinal 140 constitucional, los que emitan el reglamento correspondiente a la futura ley, en un plazo de seis meses, a partir de su publicación.


 


En relación con la primera modificación, no se tiene observación adicional que realizar, toda vez que el texto sustitutivo viene a subsanar un problema de técnica legislativa, evidenciado por esta Procuraduría en el pronunciamiento número OJ-152-2020 del 01 de octubre del 2020.


 


Tampoco se tiene ningún comentario adicional en orden al segundo cambio propuesto para mejorar igualmente la técnica legislativa.


 


Ahora bien, en cuanto a los cambios establecidos en el texto sustitutivo del artículo 3 Bis, este órgano asesor debe insistir en que la Policía de Tránsito forma parte de las fuerzas de policía del país, según se encuentra estipulado en la Ley General de Policía, N° 7410 del 26 de mayo de 1994 y sus reformas, cuya competencia es la vigilancia y el mantenimiento del orden en las vías públicas del país, de conformidad con los principios que determinen la Constitución Política, los tratados internacionales, las leyes y sus reglamentos[1].


 


En ese sentido, dicha ley en su artículo 6 señala:


 


“Artículo 6.- Cuerpos. Las fuerzas de policía encargadas de la seguridad pública, son las siguientes: la Guardia Civil, la Guardia de Asistencia Rural, la policía encargada del control de drogas no autorizadas y de actividades conexas, la Policía de Fronteras, la Policía de Migración y Extranjería, la Policía del Control Fiscal, la Dirección de Seguridad del Estado, la Policía de Tránsito, la Policía Penitenciaria, la Policía Escolar y de la Niñez, así como las demás fuerzas de policía, cuya competencia esté prevista en la ley”.


 


Así las cosas, al ser la Policía de Tránsito parte de las fuerzas de policía, sus miembros no están sujetos a la limitación de la jornada, tal y como sucede con el resto de cuerpos policiales del país. (Ver entre otras la resolución n° 2016-017348 de las 9:05 horas del 23 de noviembre del 2016, emitida por la Sala Constitucional y los pronunciamientos de esta Procuraduría General de la República n° C-031-2007 del 7 de febrero del 2007, C-146-2009 del 26 de mayo del 2009, C-024-2015 del 16 de febrero del 2015, OJ-098-2016 del 29 de agosto del 2016 y C-025-2019 del 30 de enero del 2019)


 


De ahí, que resulta innegable la posición generalizada que se ha sostenido en relación con la jornada laboral de la Policía de Tránsito, cuerpo policial que se encuentra excluido de la limitación de la jornada ordinaria de trabajo, como un caso de excepción, al igual que las demás fuerzas de policía.


 


Bajo esa inteligencia, tal y como se indicó en la opinión jurídica OJ-098-2016 del 29 de agosto del 2016 y se reafirmó en la OJ-152-2020 del 01 de octubre del 2020, todos los cuerpos de policía regulados por la Ley General de Policía, tienen actualmente una misma jornada de excepción. Ello responde a los fines que aquella ley pretendía, y que eran, precisamente, el uniformar a todos los cuerpos de policía en cuanto a los derechos y responsabilidades atinentes.


 


Por lo tanto, debe llamar la atención esta Procuraduría General nuevamente en torno a las implicaciones que el establecimiento de una jornada laboral diaria distinta para la policía de tránsito pueda traer sobre el resto de los cuerpos de policía.


 


Lo anterior porque una modificación o excepción aplicable únicamente a un cuerpo policial, puede traer problemas prácticos en el sistema aplicable a los demás cuerpos policiales, pues en el fondo, las labores de policía son las mismas independientemente del cuerpo policial en el que se desarrollen.


 


Situación que debe ser valorado detenidamente por esa Asamblea Legislativa, pues el texto sustitutivo del artículo 3 Bis viene a regular que la jornada laboral diaria de los Oficiales de Tránsito, podrá oscilar entre ocho horas y hasta doce horas excepcionalmente, cuando sea requerido por la Administración.


 


De esta manera, se advierte que es vasta la jurisprudencia de la Sala Constitucional y de la Sala Segunda, en torno a que las labores de seguridad pública, dentro de las que se enmarca la desarrollada por la policía de tránsito, son por regla de principio, labores excepcionales que justifican la existencia de una jornada laboral diferente a la del común de trabajadores.


 


Además, debe llamar la atención este Órgano Asesor sobre el impacto económico que la medida propuesta por el legislador tenga sobre las finanzas públicas, porque actualmente este cuerpo policial se encuentra excluido de la limitación de la jornada, sin embargo, con la adición del artículo 3 Bis la jornada laboral diaria de los Oficiales de Tránsito, podrá oscilar entre ocho horas y hasta doce horas excepcionalmente, cuando sea requerido por la Administración.


 


De ahí que, en el caso de adoptarse el proyecto de ley propuesto, la nueva jornada implicará necesariamente un incremento en el costo para brindar el servicio esencial de seguridad en las carreteras, razón por la cual respetuosamente de nuevo se recomienda que, de previo a aprobar el proyecto de ley, se realice un estudio financiero que permita a los (as) Señores (as) Diputados (as) adoptar la decisión teniendo claridad sobre el costo económico que ello representa.


 


Por otra parte, si la intención del legislador es limitar la jornada laboral diaria de los oficiales de tránsito, a nuestro criterio con el actual contenido del artículo 3 Bis, se mantiene la posibilidad de aplicar un rango específico que oscila entre ocho y hasta doce horas, según sea requerido por la Administración, a pesar de que se agrega la palabra excepcionalmente. Nótese que se utilizan los términos “podrá” y “hasta” doce horas.


 


Finamente, conforme lo advertimos en la opinión jurídica OJ-152-2020 del 01 de octubre del 2020, la reforma que se pretende introducir a la “Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial” (n.°9078 del 4 de octubre del 2012, vigente desde el 26 de octubre del 2012), cuyo ámbito de aplicación se extiende a toda la materia de tránsito en el país (artículo 1), no guarda ninguna relación con lo allí normalizado, máxime que en nuestro ordenamiento jurídico existe la Ley General de Policía que es la que contempla a todos los cuerpos de policía y regula los derechos y responsabilidades atinentes, en aras de uniformar a todas las fuerzas policiales del país.


 


Ergo, se pretende introducir un artículo 3 Bis a la Ley 9078, para fijar la jornada laboral diaria de los Oficiales de Tránsito, con un transitorio único que designa esta vez al Presidente de la República y el Ministro de Obras Públicas y Transportes, como los responsables de reglamentar lo dispuesto en dicha norma. Sin embargo, a nuestro juicio, dicha ley tiene un ámbito de aplicación y ejecución muy específico, que no contempla ningún aspecto referente a la jornada de los Oficiales de Tránsito.


 


Puntualmente, su artículo 1 dispone el ámbito de aplicación:


 


“Esta ley regula la circulación, por las vías públicas terrestres, de los vehículos y de las personas que intervengan en el sistema de tránsito. Asimismo, regula la circulación de los vehículos en las gasolineras, en estacionamientos públicos, privados de uso público o comerciales regulados por el Estado, las playas y en las vías privadas, de conformidad con el artículo 207 de la presente ley.


 


Se excluyen los parqueos privados de las casas de habitación y de los edificios, públicos o privados, que sean destinados únicamente a los usuarios internos de dichas edificaciones, donde privará la regulación interna de tales establecimientos.


Igualmente, regula todo lo relativo a la seguridad vial, a su financiamiento, al pago de impuestos, multas, derechos de tránsito y lo referente al régimen de la propiedad de los vehículos automotores, tutelado por el Registro Nacional, a excepción del régimen de tránsito ferroviario y el tránsito de semovientes en la vía pública. En estos últimos dos casos, el interesado deberá hacer valer sus derechos en el proceso civil correspondiente.”


 


Por su parte, el ordinal 3 de la Ley 9078 señala que “La ejecución de esta ley le corresponde al MOPT por medio de sus órganos, sin perjuicio de las competencias que esta ley asigne a otras entidades u órganos. Asimismo, el MOPT podrá suscribir, con otras autoridades, convenios de cooperación y alianzas estratégicas para el cumplimiento de sus objetivos institucionales; para ello, podrá transferir los recursos que posibiliten su ejecución en estricto apego a la ley.”


 


Consecuentemente, si analizamos con detenimiento ambos numerales e inclusive el nombre de la ley, tenemos que su ámbito de aplicación y ejecución no tiene relación alguna con la jornada laboral diaria de los Oficiales de Tránsito que pretende incluir el artículo 3 Bis y su transitorio, ni tampoco con los artículos siguientes de la tantas veces citada ley 9078. 


Adicionalmente, debemos reiterar que la ubicación del artículo 3 bis en la Ley N° 9078, altera el texto normativo, en el tanto las normas deben organizarse temática y sistemáticamente para tener coherencia y claridad en lo regulado.


 


III.- Conclusión:


 


En virtud de lo expuesto, se recomienda a los (as) señores (as) Diputados (as) valorar las observaciones realizadas en este pronunciamiento, con el objeto de apreciar la viabilidad técnica y jurídica de esta iniciativa, así como, sus posibles implicaciones en el resto de los cuerpos policiales que operan en el país.


 


En los términos expuestos se deja evacuada la consulta relacionada con el texto sustitutivo del proyecto de ley 21.467.


 


 


             


Yansi Arias Valverde


Procuradora Adjunta


Dirección de la Función Pública


YAV/hcm


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 




[1] Ver artículo 32 de la Ley General de Policía.