09 de diciembre 2021

PGR-C-339-2021

 

Licenciado

Gabriel Pérez Salguera

Presidente Ejecutivo

Instituto Nacional de Seguros (INS)

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio N° PE-00609-2021 fechado 18 de junio del año en curso, mediante el cual solicita nuestro criterio técnico jurídico para determinar si, tratándose del ejercicio de la actividad comercial -en particular de la actividad aseguradora-, debe aplicarse la normativa sectorial específica (Ley Reguladora del Mercado de Seguros, Ley Reguladora del Contrato de Seguros, Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, así como los reglamentos emitidos por el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero) para efectos de velar por la tutela de los derechos del consumidor de seguros; o, si por el contrario, debe aplicarse la Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos (Ley N° 8220).

 

I.                    Antecedentes de importancia         

A la consulta de mérito se adjuntó el oficio N° DMRRT-AR-INF-037-2014 de fecha 4 de abril del 2014, en el cual la Dirección de Mejora Regulatoria y Reglamentación Técnica del Ministerio de Economía había expresado su criterio en el sentido de que la actividad comercial del INS es regulada por el Derecho Privado, y las demás actividades no comerciales continúan estando normadas por las disposiciones del Derecho Público. 

 

            Asimismo, se aportó el informe de la Contraloría General de la República N° DFOE-EC-IF-00021-2019 fechado 26 de noviembre del 2019, el cual, entre sus disposiciones, ordenó a la señora Ministra de Economía analizar los criterios emitidos por la Dirección de Mejora Regulatoria en cuanto se conceden excepciones para la aplicación de la Ley N° 8220 a instituciones que –según se afirma- se encuentran cubiertas por su ámbito de aplicación, según lo dispuesto en el artículo 1° de esa Ley. Esto, según se indica, con el fin de velar por el cumplimiento de los objetivos de mejora regulatoria y simplificación de trámites en estricto apego a la letra de la ley, pues afirma que se han producido incumplimientos de la citada normativa legal.

 

            Se hizo de nuestro conocimiento lo señalado por la Ministra de Economía en su oficio N° DM-OF-275-20 de fecha 29 de abril del 2020, en el cual, si bien se cita el dictamen de esta Procuraduría General N° C-293-2002, arriba a una conclusión contraria a dicho pronunciamiento, sosteniendo que no pueden hacerse exclusiones a la aplicación de la Ley N° 8220, la cual debe ser cubrir a todas las instituciones por igual, dado que no cabe distinguir donde la ley no lo hace.

 

            También se adjuntó a la consulta el oficio emitido por la Dirección Jurídica del INS, N° DJUR-02521-2021 de fecha 4 de junio del 2021. Dicho criterio indica que, de acuerdo con el artículo 1° de la Ley 8220, su ámbito de aplicación se refiere a los administrados en el ejercicio de su derecho de petición, información y acceso a la justicia administrativa. Es decir, esa ley está dirigida a los servicios que brinda la Administración Pública, para tutelar los derechos los administrados que los utilizan.  Por ello, sostiene que en el caso del INS, si bien se trata de una institución autónoma del Estado, lo cierto que en el ejercicio de la actividad aseguradora se rige por el Derecho privado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley del Instituto Nacional de Seguros.

 

Concluye la Dirección Jurídica recomendando mantener el criterio respecto a la improcedencia de aplicar la Ley 8220 a la actividad aseguradora que realiza el INS.

 

II.                La Ley N° 8202 y la definición de su ámbito de aplicación

 

Como puede apreciarse, el punto medular que determina la respuesta a la inquietud planteada dependerá de la correcta interpretación que se haga de los términos que la propia Ley N° 8220 establece respecto de su ámbito de cobertura.

 

Estimamos que se trata de una discusión que ya fue zanjada de forma contundente desde hace muchos años por parte de esta Procuraduría General, mediante nuestro dictamen N° C-293-2002 de fecha 4 de noviembre del 2002, donde con suma claridad se explica lo siguiente:

 

 

 

 “Por su parte, la Ley de Protección del Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos, Ley n.° 8220 de 4 de marzo del 2002, expresa lo siguiente:

"Artículo 1º—Ámbito de aplicación. La presente Ley es aplicable a toda la Administración Pública, central y descentralizada, incluso instituciones autónomas y semiautónomas, órganos con personalidad jurídica instrumental, entes públicos no estatales, municipalidades y empresas públicas. Se exceptúan de su aplicación los trámites y procedimientos en materia de defensa del Estado y seguridad nacional.

Para los efectos de esta Ley, se entenderá por administrado a toda persona física o jurídica que, en el ejercicio de su derecho de petición, información y/o derecho o acceso a la justicia administrativa, se dirija a la Administración Pública."

 

"Artículo 2º—Presentación única de documentos. La información que presenta un administrado ante una entidad, órgano o funcionario de la Administración Pública, no podrá ser requerida de nuevo por estos, para ese mismo trámite u otro en esa misma entidad u órgano. De igual manera, ninguna entidad, órgano o funcionario público, podrá solicitar al administrado, información que una o varias de sus mismas oficinas emitan o posean.

Para que una entidad, órgano o funcionario de la Administración Pública pueda remitir información del administrado a otra entidad, órgano o funcionario, la primera deberá contar con el consentimiento del administrado.

Quedan exceptuadas de la aplicación de este artículo las personerías jurídicas."

(…)

        Adoptando como marco de referencia las anteriores disposiciones legales, observamos que el asunto que nos plantea tiene varias aristas. La primera, el ámbito de aplicación de la Ley n.° 8220. La segunda, si el numeral 40 de la Ley 7558 quedó tácitamente derogado por la entrada en vigencia de la Ley n.° 8220.

       

Uno de los puntos medulares de la Ley n.° 8220 que el operador jurídico debe tener claro, es su ámbito de aplicación. Este aspecto, aparentemente sencillo y resuelto en el numeral 1° de la citada ley, requiere de una adecuada precisión. En efecto, a nuestro modo de ver, el ámbito de aplicación de esta normativa está definido con base en dos criterios, uno subjetivo (Administración Pública y empresas públicas) y otro más de naturaleza objetiva, el tipo de relación que se entabla entre la Administración y el administrado. Sobre el primer criterio, por lo menos hasta ahora, no visualizamos mayores problemas dada la claridad y la especificidad de la norma.

 

Más bien, es en cuanto al segundo criterio donde la situación se torna un tanto oscura, toda vez de que la relación Administración Pública-justiciable no tiene una sola vertiente, sino varias. Al respecto, FAJARDO nos recuerda que el administrado se encuentra dentro del Estado en alguna de las siguientes posiciones: " i) En situación de obligado a acatar los mandatos del Estado. Como súbdito, dicho administrado, no tiene más alternativa que someterse –so pena de ser sometido por la fuerza, si desobedece- (status subjetionis); ii) En situación de libertad, ya que una parte de su actividad no ha resultado afectada por el Estado (lo que, a su vez, constituye una limitación a la acción estatal), que se denomina ‘status libertatis’; iii) En situaciones positivas de dirigir pretensiones al Estado, exigiendo que le sean satisfechas, cuando ello fuere procedente ( status positivus civitatis); y iv) El status en que se encuentra el administrado, que tiene la aptitud para desempeñar cargos públicos y para realizar otros actos de carácter público ( status activae civitatis).

 

        Como bien lo apunta el Prof. Entrena Cuesta, dicha clasificación se debe Jellineck y a la cual Santi Romano, agregó una quinta categoría de status en la que se podía encontrar el administrado dentro del Estado, a la cual denominó ‘derechos públicos patrimoniales’ y que Silvio Lesiona prefirió utilizar la expresión de ‘ Derecho Público Subjetivo de Libertad’, dentro de los que se incluyó un grupo de derechos excluidos de la clasificación de Jellinek, considerando como tales, aquellos que ‘surgen en una relación jurídico-pública sobre una cosa o respecto de una persona a favor del Estado o de los particulares.’" (Véase a FAJARDO SALAS, Gonzalo. "El Estado de Derecho y la Ley General de la Administración Pública". En Revista de Colegio de Abogados, Seminario Internacional de Derecho Administrativo, San José- Costa Rica, 1981, páginas 500 y 501).

 

En el caso que nos ocupa, debemos tener claro que las normas de la Ley n.° 8220 sólo resultan de obligada aplicación cuando el administrado y el Estado entablan una relación a causa del derecho de petición, información y/o derecho o acceso a la justicia

 

administrativa, que ejerce una persona física o jurídica al dirigirse a la Administración Pública. En los demás supuestos, la normativa que contiene la Ley n.° 8220, no resulta aplicable. Desde esta perspectiva, el ámbito de aplicación de la normativa que estamos glosando, se limita a un status específico y concreto, aquel en que se encuentra el administrado a causa del ejercicio de dos derechos fundamentales, de donde se derivan deberes puntuales que la Administración Pública debe cumplir, so pena de vulnerar los preceptos legales contenidos en la Ley n.° 8220.”

        (…)

 

IV.- CONCLUSIONES.

        1.- La Ley n.° 8220 sólo resulta de obligada aplicación cuando el administrado y el Estado entablan una relación a causa del derecho de petición, información y/o derecho o acceso a la justicia administrativa, que ejerce el primero al dirigirse al segundo.” (énfasis suplido)

 

 

            Esta interpretación se apega fielmente al espíritu del legislador, lo que puede constatarse al recurrir a la exposición de motivos que dio lugar a esta Ley, la cual, en términos muy sencillos y concretos, se fundamentó así:

 

“Los costarricenses viven agobiados por los numerosos trámites y requisitos, duplicados y engorrosos, que les consumen tiempo, esfuerzo y dinero. Si bien la Constitución Política consagra al administrado los derechos de petición e información, las diversas instancias de la Administración Pública han olvidado su función primigenia de servicio. El deber constitucional y legal de abstenerse de promover, realizar u omitir acciones que ocasionen trabas y obstáculos injustificados o arbitrarios a los administrados continúa perdiendo vigencia.

 

Los derechos de los administrados, con frecuencia han sido descuidados tanto por la normativa como por las prácticas vigentes. El resultado son trámites que se prolongan indebidamente, requisitos que se piden por duplicado o triplicado, falta de información a los administrados y confusión en las líneas de autoridad. Todo esto impone costos injustificados tanto a la Administración como al administrado, sin contribuir, al cumplimiento de los objetivos del legislador.” (énfasis suplido) (proyecto de ley tramitado bajo el expediente N° 14.235, folio 3)

 

 

            Para seguir la ruta de un correcto razonamiento, debe partirse, con suficiente claridad, de que ciertamente las empresas del sector descentralizado –como es el caso del INS- están sujetas a los cánones del Derecho Administrativo en materia de su organización y en el tanto ejerzan potestades públicas. Precisamente cuando una persona se dirige a estas instituciones en su posición de administrado –como ocurre tratándose del ejercicio del derecho de petición, información y/o derecho o acceso a la justicia administrativa-, la entidad pública debe responder y atender ese tipo de gestiones dentro del marco del Derecho Público, con apego a los principios constitucionales y legales que le obligan en tanto se encuentra ejerciendo potestades públicas.

 

Sin perjuicio de lo anterior, cuando estas empresas públicas incursionan en actividades comerciales, el usuario se encuentra en condición de cliente de un servicio, y esa relación está regida por los principios y normas del Derecho Privado.

 

            Ahora bien, como pasaremos a analizar, la interpretación seguida en el referido dictamen C-293-2002 resulta totalmente acorde con la función que desempeña el INS en materia de seguros, actividad que por su propia naturaleza comercial está regida por el Derecho Privado, aspecto que ni siquiera es novedoso en nuestro ordenamiento, dado que la Ley General de la Administración Pública desde su promulgación estableció con toda claridad este postulado, en tratándose de las empresas públicas que participan en actividades mercantiles o industriales. Al respecto, señala nuestro dictamen N° C-139-2018 de fecha 14 de junio del 2018:

 

“Esta naturaleza determina a su vez el régimen jurídico al que quedan sujetos, siendo fundamentalmente de Derecho privado para el caso de las empresas públicas, de acuerdo con el artículo 3, apartado 2, de la Ley General de la Administración Pública (n.°6227 del 2 de mayo de 1978):

 

“Artículo 3º.-

 

1. El derecho público regulará la organización y actividad de los entes públicos, salvo norma expresa en contrario.

 

2. El derecho privado regulará la actividad de los entes que por su régimen de conjunto y los requerimientos de su giro puedan estimarse como empresas industriales o mercantiles comunes.” (El subrayado no es del original).

 

La previsión anterior se explica no solo en la mayor flexibilidad que ofrece el Derecho privado en relación con el Derecho Administrativo para el desarrollo de su actividad comercial, sobre todo, si le corresponde competir con otras empresas en el mismo nicho de mercado, lo que le exigirá actuar de una forma más rápida y ágil; sino también, en que para llevar a cabo su giro normal no precisa de potestades exorbitantes, ni de imperio, propias del Derecho Público, bastándole para entablar sus relaciones comerciales con las normas y formas jurídicas del Derecho común.”

Este tema ya había sido abordado por la Sala Constitucional, incluso antes de la apertura del mercado de seguros, en los siguientes términos:

 

“En nuestro ordenamiento jurídico, el modelo de organización empleado ha sido el de la institución autónoma, pese a que éste tiene sus defectos, puesto que, es general y está sujeto a un régimen jurídico de carácter público –sujeción al principio de legalidad-. Este tipo de empresas se rigen, en cuanto a la organización y el ejercicio de ciertas potestades o competencias eminentemente administrativas, por el Derecho administrativo y en lo relativo a la actividad empresarial por el Derecho privado. Sobre este particular, el artículo 3°, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública establece que “El derecho público regulará la organización y actividad de los entes públicos, salvo norma expresa en contrario”, por su parte, el párrafo 2° dispone que “El derecho privado regulará la actividad de los entes que por su régimen de conjunto y los requerimientos de su giro pueden estimarse como empresas industriales o mercantiles comunes”. Se trata, como se ve, de supuestos en que los entes públicos ejercitan una capacidad de Derecho público y otra de Derecho privado (artículo 1° de la Ley General de la Administración Pública). En nuestro ordenamiento jurídico como ejemplo de tales entidades, se encuentran, entre otras, los Bancos Comerciales del Estado, el Instituto Costarricense de Electricidad, el Editorial Costa Rica y el Instituto Nacional de Seguros, este último despliega una actividad eminentemente mercantil, en forma monopolística, celebrando contratos de seguro mediante la suscripción de pólizas.” (énfasis suplido) (Sentencia N° 2007-1556 de las quince horas treinta y cinco minutos del siete de febrero del 2007)

           

 

Asimismo, en relación con la naturaleza y régimen jurídico aplicable a estas empresas públicas que se mueven en un mercado abierto y competitivo, nos permitimos retomar las valiosas explicaciones contenidas en nuestro dictamen N° C-334-2006 de fecha 23 de agosto de 2006, en el siguiente sentido:

 

 

“La naturaleza pública de la sociedad no prejuzga el régimen de actividad. No existe una necesaria coincidencia entre naturaleza del ente y régimen jurídico de actividad. Lo cual se pone de manifiesto si analizamos los puestos de bolsa constituidos por los entes públicos. Estos encuentran su creación, organización y regulación en la Ley Reguladora del Mercado de Valores, disposición de naturaleza pública, pero la actividad bursátil en tanto actividad comercial se sujeta fundamentalmente al Derecho Comercial. Es bajo este marco de regulación que debe aplicarse al Puesto de Bolsa lo dispuesto en el artículo 3.-2 de la Ley General de la Administración Pública:

 

"El derecho privado regulará la actividad de los entes que por su régimen de conjunto y los requerimientos de su giro puedan estimarse como empresas industriales o mercantiles comunes". 

 

El régimen jurídico de la actividad que despliega Popular Valores es el propio de un puesto de bolsa. La naturaleza pública no modifica dicho régimen. Desde el punto de vista del mercado, las actividades que Popular Valores puede realizar son las mismas que podría realizar cualquier otro puesto de bolsa, incluidos los puestos privados. Y esa igualdad deriva de que la actividad se desenvuelve en un mercado altamente competitivo pero regulado. Por consiguiente, el régimen de actividad debe ser igual para los distintos participantes, a efecto de que no se falsee la competencia. En el dictamen N° C-129-2004 de 3 de mayo de 2004 indicamos respecto de las empresas públicas constituidas con base en el artículo 55 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores:

 

“Cuando se habla de un mercado competitivo, se parte de que los particulares pueden participar activamente en él en igualdad de condiciones. Igualdad de condiciones para los agentes privados entre sí, igualdad de los agentes privados respecto de los agentes públicos. Un mercado competitivo no es un mercado segmentado en el que el agente encuentra dificultades, en razón de su naturaleza, para llegar al usuario o cliente final. Por el contrario, en el mercado competitivo los distintos agentes compiten bajo las mismas reglas por ese usuario o cliente final.

 

Si no puede afirmarse la existencia de una competencia, carece de importancia el principio de igualdad en la competencia…”

        

La empresa pública rige su actividad por el principio de especialidad, más que el de legalidad. Y esa especialidad es definida en relación con el mercado de valores.”

 

 

            Insistir sobre la claridad con que debe manejarse esta diferencia resulta de suyo determinante, toda vez que ello marca el régimen jurídico que debe aplicarse en este tipo de empresas, según el campo en el cual estén desarrollando sus actuaciones.

 

            Esta importante distinción que ya en forma visionaria había desarrollado la Ley General de la Administración Pública, en el caso concreto del INS se ve potenciada y reforzada con la apertura del mercado de los seguros que se produjo en el año 2008, momento a partir del cual cobra aún mayor relevancia la flexibilidad y el dinamismo que la reforma del marco legal vino a introducir.  Nos referimos a la entrada en vigencia de la Ley Reguladora del Mercado de Seguros (Ley N° 8653 del 22 de julio del 2008).

 

Sobre el particular, esta Procuraduría General ha desarrollado valiosas consideraciones, de las cuales nos permitimos retomar las siguientes:

 

 

“1-. Un mercado abierto

 

         El objetivo de la Ley se expresa claramente desde su primer artículo, que define sus fines: se trata de permitir el desarrollo de un mercado de seguros, pero no de cualquier mercado; este debe ser un mercado competitivo en el que se permita la competencia efectiva entre diversos entes participantes. Para lo cual se establecen las normas que permitirán la autorización y el funcionamiento de entidades aseguradoras, reaseguradoras, intermediarias de seguros o prestadoras de servicios auxiliares. Importa destacar que se trata esencialmente de entidades de naturaleza privada. En ese sentido, si la Ley abre el mercado es para que participen diversas entidades privadas y lo hagan en régimen de competencia con el Instituto Nacional de Seguros y con las empresas que este forme.

 

El Instituto Nacional de Seguros pierde la condición monopólica derivada de las leyes 12 y 6082 (Ley de Reaseguros), pero es uno de los objetivos de la Ley su modernización y fortalecimiento “para que pueda competir eficaz y eficientemente en un mercado abierto, sin perjuicio de su función social dentro del marco del Estado social de derecho que caracteriza a la República de Costa Rica”. La participación del Instituto en el mercado se plantea no en términos de monopolio o exclusividad, sino en relación con un mercado competitivo, integrado por empresas privadas. Por demás, el Estado sólo puede ejercer la actividad aseguradora por medio del INS y las sociedades anónimas que se establezcan entre los bancos públicos y el Instituto. No obstante, lo cual, se reconoce al INS como única empresa de seguros del Estado, aquélla a la cual el Estado contratará los seguros que necesita.

 

La competitividad del y en el mercado es asegurada por el régimen jurídico de los seguros. La regulación a partir de la Ley establece, en principio, un mismo régimen jurídico para los distintos participantes en la actividad aseguradora. En este orden de ideas, si bien existen algunas normas específicas para el INS, lo cierto es que estas son excepcionales y están dirigidas a modernizarlo y fortalecerlo, pero no para consolidar su posición tradicional, sino para permitirle funcionar en régimen de competencia.   Pero fuera de esos supuestos de excepción, el INS se sujeta al mismo régimen jurídico que las otras aseguradoras o reaseguradoras. Por consiguiente, salvo lo indicado, el régimen de actividad y de regulación es igual a aquél bajo el cual participan los otros agentes.

         (…)

         Como parte de ese régimen, el INS y el resto de las entidades que participan en el mercado de seguros y reaseguros se someten a las disposiciones de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, N. 7472 de 20 de diciembre de 1994. Al respecto,

 

procede recordar que la Ley Reguladora del Mercado de Seguros establece en su artículo 4 que:

“Todas las personas físicas o jurídicas que participen, directa o indirectamente, en la actividad aseguradora, estarán sujetas a la legislación sobre la promoción de la competencia y defensa efectiva del consumidor”.

(…)

         b) Una libertad de elección

 

         Uno de los objetivos de la Ley es la protección de los derechos subjetivos e intereses legítimos de los asegurados y terceros en su condición de consumidores. Así, se trata de los derechos en orden a la oferta, suscripción, comercialización o ejecución de los contratos de seguro, artículo 1. El consumidor escoge libremente al prestador de esos servicios en el entendido de que todos deben ofrecerle servicios de calidad. Así, dispone el artículo 4:

 

“ARTÍCULO 4.-     Derechos de los asegurados

Todas las personas físicas o jurídicas que participen, directa o indirectamente, en la actividad aseguradora, estarán sujetas a la legislación sobre la promoción de la competencia y defensa efectiva del consumidor.

 

Se garantiza al consumidor de seguros, el derecho a la protección de sus intereses económicos, así como el derecho a un trato equitativo y a la libertad de elección entre las aseguradoras, intermediarios de seguros y servicios auxiliares de su preferencia con adecuados estándares de calidad, así como el derecho a recibir información adecuada y veraz, antes de cualquier contratación, acerca de las empresas que darán cobertura efectiva a los distintos riesgos e intereses económicos asegurables o asegurados.

 

Asimismo, los asegurados deberán recibir respuesta oportuna a todo reclamo, petición o solicitud que presenten personalmente o por medio de su representante legal, ante una entidad aseguradora, agente o comercializadora de seguros, dentro de un plazo máximo de treinta días naturales, según se defina reglamentariamente.

 

En todo caso, cuando corresponda el pago o la indemnización, este deberá efectuarse dentro del plazo antes indicado, contado a partir de la notificación de la respuesta oportuna.  Sin embargo, cuando corresponda la prestación de un servicio o una renta periódica, este deberá brindarse de conformidad a lo establecido en el contrato respectivo y en esta Ley o, en su defecto, en un plazo prudencial acordado por las partes o fijado por la Comisión Nacional del Consumidor.

 

Todos los derechos enunciados en esta Ley para el consumidor, también serán reconocidos a los beneficiarios de los contratos, en los casos en los que no sean la misma persona o personas que el consumidor.

 

Todo lo anterior sin perjuicio de los derechos y las garantías consagrados a favor de los consumidores en la Ley N.º 7472, Promoción de la competencia y defensa efectiva del consumidor, de 20 de diciembre de 1994, sus reformas y demás disposiciones conexas.

 

Libertad de elección que reafirma el artículo 5, inciso b):

 

“ARTÍCULO 5.-     Intereses de los consumidores

En materia de protección de intereses del consumidor, adicionalmente se observarán las siguientes disposiciones:

(…).

 

b)      Se reconoce su derecho a la libertad de elección entre las aseguradoras, los intermediarios de seguros y servicios auxiliares de su preferencia con adecuados estándares de calidad”.  (énfasis suplido) (Dictamen C-007-2015 del 2 de febrero del 2015)

 

 

            También nuestro dictamen N° C-357-2014 del 27 de octubre el 2014 había abordado con suma amplitud el régimen jurídico y el ámbito de acción del INS bajo el régimen de competencia. De dicho pronunciamiento, retomamos las siguientes consideraciones:

 

 

“En la relativamente reciente configuración que del sector seguros hizo la Ley Reguladora del Mercado de Seguros se estimó que una economía de mercado constituye un medio más eficaz y eficiente que el monopolio para garantizar las distintas prestaciones y beneficios que engloba, sin descuidar los objetivos de carácter social que le son inherentes.

 

Sin embargo, para que dicho mercado realmente funcione en beneficio de los asegurados y demás consumidores, se debe salvaguardar uno de sus componentes esenciales: la competencia. De ahí que desde el artículo 1 de la ley de cita se fije como uno de sus fines:

 

“c) Crear condiciones para el desarrollo del mercado asegurador y la competencia efectiva de las entidades participantes.” (El subrayado no es del original). 

 

La competencia efectiva se logra con la plena sujeción de toda la actividad empresarial, pública o privada, a la normativa sobre ordenación del mercado. Esto significa, por derivación incluso del artículo 4 de la Ley Reguladora del Mercado de Seguros, que el INS y las demás empresas esencialmente privadas que operen en el sector, lo deben hacer en igualdad de condiciones y sometidas a las mismas reglas de competencia, salvo contadas excepciones que contempla el mismo régimen jurídico en razón de la naturaleza estatal de la referida institución. Todo en aras de que no causen falseamientos o dislocaciones en el mercado de seguros a través, por ejemplo, de financiamientos indebidos al INS por parte del Estado, pero sin que tampoco se comprometa el equilibrio financiero de dicha entidad, imponiéndole más cargas de las que deben soportar el resto de sus competidores. A este respecto, la Procuraduría en el mencionado dictamen C-239-2011 señaló:

 

“El mercado es competitivo y regulado y esa regulación concierne no solo a las entidades privadas autorizadas sino a los entes públicos cuya participación se autoriza y al Instituto Nacional de Seguros. Una

 

regulación que, en principio, establece un mismo régimen jurídico para los distintos participantes en la actividad aseguradora. En este orden de ideas, si bien existen algunas normas específicas para el INS, lo cierto es que estas son excepcionales y están dirigidas a modernizarlo y fortalecerlo pero no para consolidar su posición, sino para permitirle funcionar en régimen de competencia. Pero fuera de esos supuestos de excepción, el INS se sujeta al mismo régimen jurídico que las otras aseguradoras o reaseguradoras. El artículo 1 de la Ley N. 12 en su texto actual dispone que en las actividades aseguradora y reaseguradora al INS le será “aplicable la regulación, la supervisión y el régimen sancionatorio dispuesto para todas las entidades aseguradoras”. Se sujeta al mismo régimen jurídico en que operan las entidades aseguradoras y reaseguradoras y ello no es sino la manifestación de la competencia en ese mercado. Lo anterior significa que el INS no puede actuar en el mercado ostentando prerrogativas de poder público. El régimen de actividad y de regulación es igual a aquél bajo el cual participan los otros agentes, tal como se mencionó en el dictamen C-132-2010 de 6 de julio de 2010.

 

            Como parte de ese régimen, el INS y el resto de las entidades que participan en el mercado de seguros y reaseguros se someten a las disposiciones de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, N. 7472 de 20 de diciembre de 1994. Al respecto, procede recordar que la Ley Reguladora del Mercado de Seguros establece en su artículo 4 que:

 

“Todas las personas físicas o jurídicas que participen, directa o indirectamente, en la actividad aseguradora, estarán sujetas a la legislación sobre la promoción de la competencia y defensa efectiva del consumidor”.

 

            Por lo que resultan sancionables las prácticas monopolísticas que impidan o limiten la competencia, el acceso de competidores al mercado o promuevan su salida de él, en los términos del artículo 10 y siguientes de esa Ley 7472. Corresponde a la Superintendencia de Seguros denunciar ante la Comisión para Promover la Competencia, las prácticas anticompetitivas detectadas en el desarrollo del mercado asegurador, artículo 29, inciso o) de la Ley. En relación con esa obligación de la SUGESE resulta aplicable lo dispuesto en el artículo 27 bis de la Ley de Promoción de la Competencia. Dicho artículo regula la relación entre la Comisión para Promover la Competencia y las Superintendencias del Sistema Financiero, incluida la Superintendencia General de Seguros, dependiendo de que se trate de procesos de concentración o bien, de procesos sancionatorios por violación a las normas sobre competencia. En ese sentido, se reafirma la competencia de la Comisión para determinar y sancionar prácticas monopolísticas verticales u horizontales en los mercados supervisados por la SUGESE. La sujeción a las reglas de la competencia se reafirma en el numeral c) de dicho artículo, al establecer la obligación de los superintendentes de denunciar ante la Comisión “las prácticas contrarias a la competencia tipificadas en esta Ley que lleguen a conocer por parte de los entes supervisados y de las empresas integrantes, o relacionadas con los grupos o conglomerados financieros a que pertenezcan”.

 

            Además, la Ley del Mercado de Seguros en su artículo 5 reconoce la libertad de elección de los consumidores de seguros. Es el consumidor quien escoge libremente al prestador de esos servicios en el entendido de que todos deben ofrecerle servicios de calidad.” (El subrayado no es del original).

 

De conformidad con lo expuesto en el texto anterior, el INS requiere así –sin perjuicio de la autonomía administrativa que le es inherente– de cierta libertad de acción en su funcionamiento a fin de poder desenvolverse en el nuevo entorno competitivo al que queda sujeto, lo que explica que la misma Ley Reguladora del Mercado de Seguros haya contemplado en su artículo 52 una reforma integral a su ley constitutiva a fin de “modernizarlo y fortalecerlo”, según se indica en el dictamen de cita. Esta autonomía de decisión – propia de la libertad de empresa que ampara a toda organización mercantil privada – es lo que le permite ordenar su gestión con la idea de mantener su rentabilidad o al menos su viabilidad económica. Tratándose de una empresa de naturaleza pública esta exigencia es aún mayor, pues salvo razones de orden social que justifiquen su bajo rendimiento, ésta deba asegurar su sostenimiento financiero sin necesidad de enchufarse al presupuesto estatal, en tanto al estar de por medio fondos públicos, su uso debe ser el más eficiente posible.” (énfasis agregado)

 

 

Todo lo expuesto nos lleva a concluir con certeza que tanto el régimen de la Ley General de la Administración Pública  (artículo 3) como la legislación específica del Mercado de Seguros –que es el campo comercial donde el INS desarrolla sus actividades en régimen de competencia con las aseguradoras privadas- determinan que, en su faceta empresarial, sus relaciones con los clientes están regidas por el Derecho Privado (véase nuestra opinión jurídica N° OJ-125-2015 y nuestro dictamen N° C-110-2021 del 26 de abril del 2021).

 

Esto queda remarcado además de forma contundente por la Ley del INS (Ley N° 12 del 30 de octubre de 1924 y sus reformas), al disponer:

 

“Artículo 2.- Aplicación del Derecho privado

Los actos que se generen a partir del desarrollo de su actividad comercial de seguros, actuando como empresa mercantil común, serán regulados por el Derecho privado, por lo que en el ejercicio de la actividad aseguradora, el Instituto quedará sometido a la competencia de los tribunales comunes.”

 

 

Esta es la conclusión que se ajusta al modelo de mercado competitivo que se diseñó en la legislación especial (Ley N° 8653), y en el que, para participar en igualdad de condiciones y sin distorsiones contrarias a esa libre competencia, el INS no puede estar sujeto a otras disposiciones ajenas al Derecho privado (comercial), pues ello vendría a falsear no solo esa justa competencia, sino también los parámetros de eficiencia que le impone su propia Ley (Ley N° 12). Así, esta entidad aseguradora del Estado puede y debe manejar todo lo relativo a la colocación de las pólizas de seguro y servicios auxiliares de conformidad con sus propios criterios técnicos y políticas administrativas (inteligencia del artículo 1° de la citada Ley N° 12).

 

 Bajo este orden de ideas, y centrándonos en la consulta planteada, es claro que el hecho de que la actividad comercial en materia de seguros que desarrolla el INS permanezca regida por el Derecho privado, no apareja ninguna desaplicación ni interpretación equivocada de la Ley de Protección del Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos (Ley N° 8220).

En primer lugar, como quedó visto, dicha legislación deberá ser de observancia por parte del INS en su condición de institución pública, cuando esté ejerciendo competencias o potestades públicas sobre el administrado, específicamente en lo referente al derecho de petición, información y/o derecho o acceso a la justicia administrativa, que es lo dispuesto en el artículo 1° de dicha Ley. Así, no se está desconociendo dicha normativa, sino aplicándola correctamente bajo su propia letra.

Bajo esa correcta perspectiva, no estimamos que se produzca ningún tipo de incumplimiento de esta normativa, como pareció entenderlo la Contraloría General de la República al rendir el informe de auditoría que se adjuntó a la consulta que aquí nos ocupa. En todo caso, tal informe no tiene el carácter de criterio jurídico, y por ello no desarrolla argumentación al respecto, sino que constituye un estudio concreto en materia de fiscalización. Valga tener en cuenta que, como ya fue determinado por la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, es a esta Procuraduría General –en carácter de asesor técnico-jurídico superior de toda la Administración Pública- a quien corresponde definir el alcance de las competencias de las entidades públicas, y no a ese órgano contralor.[1]

Como podrá advertirse, tampoco puede ser compartida la apreciación que se hace en el oficio N° DM-OF-275-20 del Despacho de la Ministra de Economía, en el sentido de que exceptuar al INS de la aplicación de la Ley N° 8220 –cuando se trata de su actividad comercial- implica “distinguir donde la ley no lo hace”.

 

Nótese que en dicho oficio no se invoca correctamente ese aforismo jurídico, por cuanto, según vimos, no se está creando ninguna excepción fuera de la norma, sino aplicándola de acuerdo a su propio texto, el cual dispone que esa regulación resultará aplicable en materia del derecho de petición, acceso a la información y a la justicia administrativa. Es decir, del propio texto se desprende que rige en relación con los derechos de los administrados, no así de los clientes del INS, cuyas relaciones comerciales -como ya reiteramos- están regidas por normas especiales sobre la materia y por el Derecho privado.

 

Sería un grave error hacer una lectura parcial o “recortada” de la norma, pues el párrafo primero del artículo 1° de la Ley N° 8220 –referido a la aplicación para las instituciones autónomas, entre otras- queda definido y delimitado justamente por los alcances específicos que introduce de forma integrada su párrafo segundo, que lo circunscribe a la atención de las gestiones concernientes al derecho de petición, información y/o derecho o acceso a la justicia administrativa, y que se atienden en carácter de Administración Pública, y no como empresa comercial frente a los clientes.

 

            En este punto, se impone retomar lo que ya hemos señalado en múltiples ocasiones acerca de los métodos para interpretar el alcance de las normas, recordando que la lectura y aplicación de las disposiciones legales siempre debe resultar razonable, lógica y dirigida a alcanzar el fin previsto por el ordenamiento (inteligencia de los artículos 10 y 16 de la Ley General de la Administración Pública). Sobre el particular, nos permitimos citar nuestro dictamen N° C-048-2021 del 19 de febrero del 2021:

 

“En primer lugar, es menester recordar que el Derecho Administrativo, por su naturaleza, es un derecho autónomo, cuyos principios y reglas son prevalentes sobre otros ordenamientos por estar destinado a normar el funcionamiento, actividad o prestación de servicios públicos de la Administración Pública, así lo expresa el artículo 9 de la Ley General de la Administración Pública, Ley N° 6227 del 02 de mayo de 1978. En virtud de ello, cuando el operador jurídico requiera interpretar la norma, la formula a aplicar esta cardinalmente establecida en el canon 10 de la Ley General de la Administración Pública, que dispone: 

 

 

“Artículo 10.-

1.                                                                                    La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular.

2. Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere.” (El resaltado no corresponde al original)

 

Sobre el alcance del artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública, en nuestro dictamen C-281-2019 del 01 de octubre de 2019 explicamos lo siguiente:

 

“Durante el trámite legislativo de la Ley General de la Administración Pública, don Eduardo Ortiz se refirió a los alcances de la disposición recién transcrita en los siguientes términos:

 

“... fíjense que de acuerdo con el párrafo 2) la interpretación se hace tomando en cuenta las otras normas conexas y además la naturaleza de los hechos, el valor de las conductas que están tratando de regularse o armonizarse dentro del caso.  Es decir, tomando en cuenta todos esos elementos, naturalmente obligan al administrador y al juez a tener un conocimiento completo de la ley en todo su articulado y de la situación que está tratando de resolver, se llega a la conclusión de que un artículo de la ley y esto ocurre a menudo, contradice al resto o no se compagina con la finalidad que los otros persiguen, porque más bien hace imposible que se realice lo que la ley persigue o dificulta su realización y además desconoce la realidad a que se tiene que aplicar la ley, entonces en ese caso nosotros optamos por decir que el administrador, o el juez, puedan desaplicar ese artículo ateniéndose al resto del articulado y a la naturaleza de la situación social que está contemplando”. (Asamblea Legislativa, Expediente Legislativo A 23 E5452.  Transcrito por QUIRÓS CORONADO (Roberto), Ley General de la Administración Pública Concordada y Anotada con el Debate Legislativo y la Jurisprudencia Constitucional, San José, Editorial ASELEX S.A., primera edición, 1996, página 93 y 94).

 

También esta Procuraduría ha indicado, con base en el artículo 10 transcrito, que no es admisible la interpretación que conduzca a consecuencias distintas a las pretendidas por el legislador:

 

“De conformidad con los criterios que rigen la interpretación de las normas jurídicas administrativas, el intérprete jurídico debe dar prioridad a la interpretación teleológica.  Dispone el artículo 10.-1. de la Ley General de la Administración Pública: (…) Conforme lo cual resulta inválida la interpretación que tienda a desvirtuar la finalidad de la ley o bien, que produzca un efecto contrario al querido por el legislador. Criterio interpretativo que reafirma el artículo 10 del Código Civil, al disponer que se debe atender ‘fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas’”. (OJ-100-2004 del 19 de agosto del 2004, reiterado en el dictamen C-349-2006 del 30 de agosto del 2006).”         

 

Esta misma línea de interpretación conforme la finalidad de la norma lo ha explicado la doctrina nacional al indicar que “La norma es un medio creado por el legislador para lograr un fin, que se supone valioso. Detrás de toda norma hay una valoración, que es la que le da sentido a los diversos términos de la misma. Estos deben interpretarse en función de esa valoración y del fin perseguido, para lograr que se realice. El significado de los términos empleados por una norma no está dado por su correspondencia con la realidad, sino por su utilidad para lograr el resultado que la norma persigue, de acuerdo con aquella valoración […]” (Ortiz Ortiz, Eduardo. Tesis de Derecho Administrativo Tomo I, pág. 220).”

 

Así, en cuanto a la disposición que aquí se requiere interpretar (artículo 1° de la Ley 8220), es claro que la misma tiene que atender al espíritu del legislador al momento de dictar la norma –cuyos objetivos ya los mencionamos-, así como a principios de lógica y conveniencia, tomando en cuenta otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere, como señala el citado artículo 10 de la LGAP.

 

Ergo, una recta lectura no puede interpretar aisladamente sus párrafos, ni tampoco desconocer la diferencia existente entre el ámbito del Derecho público que cubre los derechos de los administrados, y el ámbito comercial (Derecho privado) que rige las relaciones comerciales con las personas en condición de clientes de un servicio empresarial, según ha quedado explicado.

A mayor abundamiento, resulta importante rescatar que, como bien lo expone con amplitud el criterio de la Dirección Jurídica del INS que fue aportado a la consulta (Oficio N° DJUR-02521-2021), el hecho de que la Ley N° 8220 no sea aplicable a la actividad comercial que desarrolla el INS, no implica que sus actuaciones en carácter de entidad aseguradora sean incompatibles con dicha normativa, toda vez que los fines de la Ley 8220 (protección contra el exceso de trámites, transparencia, eficiencia y veracidad en el suministro de información y resolución de peticiones) están tutelados en la normativa sectorial de los seguros, en la cual destaca la protección de los derechos e intereses de los consumidores de seguros.

 

En efecto, es evidente que la normativa y políticas aplicables a los seguros deben decantarse por trámites expeditos, acorde con la dinámica de ese mercado y la competitividad que lleva implícita tal actividad de carácter comercial. En esa medida –como lo hace ver la asesoría jurídica- la no aplicación de la Ley 8220 no puede ser interpretada como un perjuicio al cliente del INS, sino que, por el contrario, ello conllevaría el sometimiento del consumidor a un régimen propio del Derecho administrativo, que resulta incompatible con la actividad aseguradora, lo que a la postre significaría un retroceso en materia de derechos del consumidor.

           

Sobre el particular, basta tener presente la letra expresa de la Ley N° 8653, que, al regular el mercado de seguros, establece, en lo que aquí nos interesa, lo siguiente:

 

 

“ARTÍCULO 1.-    Objeto de esta Ley

La presente Ley es de orden e interés públicos y tiene como objeto:

a)      Proteger los derechos subjetivos e intereses legítimos de los asegurados y terceros interesados que se generen a partir de la oferta, suscripción, comercialización o ejecución de contratos de seguros.

(…)

ARTÍCULO 4.-      Derechos de los asegurados

Todas las personas físicas o jurídicas que participen, directa o indirectamente, en la actividad aseguradora, estarán sujetas a la legislación sobre la promoción de la competencia y defensa efectiva del consumidor.

Se garantiza al consumidor de seguros, el derecho a la protección de sus intereses económicos, así como el derecho a un trato equitativo y a la libertad de elección entre las aseguradoras, intermediarios de seguros y servicios auxiliares de su preferencia con adecuados estándares de calidad, así como el derecho a recibir información adecuada y veraz, antes de cualquier contratación, acerca de las empresas que darán cobertura efectiva a los distintos riesgos e intereses económicos asegurables o asegurados.

Asimismo, los asegurados deberán recibir respuesta oportuna a todo reclamo, petición o solicitud que presenten personalmente o por medio de su representante legal, ante una entidad aseguradora, agente o comercializadora de seguros, dentro de un plazo máximo de treinta días naturales, según se defina reglamentariamente.

(…)

Todo lo anterior sin perjuicio de los derechos y las garantías consagrados a favor de los consumidores en la Ley N.º 7472, Promoción de la competencia y defensa efectiva del consumidor, de 20 de diciembre de 1994, sus reformas y demás disposiciones conexas.

ARTÍCULO 5.-      Intereses de los consumidores

En materia de protección de intereses del consumidor, adicionalmente se observarán las siguientes disposiciones:

a)      Se le garantiza el derecho a la protección de sus intereses económicos, así como a un trato equitativo y no discriminatorio.

b)      Se reconoce su derecho a la libertad de elección entre las aseguradoras, los intermediarios de seguros y servicios auxiliares de su preferencia con adecuados estándares de calidad.

c)      En materia de contratos de seguros, las entidades aseguradoras deberán acatar plenamente la normativa aplicable y las estipulaciones de estos.  En caso de duda, siempre deberá resolverse a favor del consumidor.  Este principio debe observarse tanto en sede administrativa como arbitral y judicial.

d)      Los reclamos, las solicitudes y las peticiones de contratos de seguros deberán atenderse en forma ágil y mediante resolución motivada y por escrito, entregada al interesado en la forma acordada para tal efecto.

e)      La resolución de controversias sobre contratos de seguros deberá observar, en su orden, la legislación especial vigente, lo dispuesto en el Código de Comercio, el Código Civil y el resto del ordenamiento y la jurisprudencia nacional aplicable, así como los principios técnicos, los usos, las costumbres y la jurisprudencia internacional compatibles con nuestro ordenamiento; privarán las disposiciones especiales sobre las generales.

ARTÍCULO 6.-      Derechos de información y confidencialidad

Cualquier interesado tendrá derecho a obtener la información completa, técnica y veraz en materia de seguros.

Además de las obligaciones de información establecidas en esta Ley, antes de la contratación, la entidad aseguradora o el intermediario deberá informar al consumidor acerca de las empresas que conforman su red de proveedores de servicios auxiliares para las prestaciones por contratar.  En el momento de requerir los servicios, el consumidor escogerá libremente entre los distintos proveedores que conformen la red.

La información de carácter confidencial que el consumidor brinde a la entidad aseguradora, al intermediario o al proveedor de servicios auxiliares, en relación con un contrato de seguros, deberá tratarse como tal.  El uso no autorizado de la información, que provoque algún daño o perjuicio al consumidor, deberá ser resarcido por el responsable, sin perjuicio de cualquier otra acción legal que corresponda.”

 

          Si a lo anterior sumamos todas regulaciones específicas y garantías que el INS, como toda empresa aseguradora, debe implementar para brindar un mejor servicio a sus clientes[2], es claro que las finalidades de protección al ciudadano que entraña la Ley 8220 no se ven soslayadas en el campo del mercado de seguros. Antes bien, se someten expresamente a todos los instrumentos de protección de los derechos del consumidor.  

 

III.             Conclusiones

 

1.      Para las empresas públicas mercantiles –como es el INS- la Ley N° 8220 sólo resulta de obligada aplicación cuando entablan una relación a causa del derecho de petición, información y/o derecho o acceso a la justicia administrativa que ejerce una persona física o jurídica al dirigirse a la Administración Pública, en su condición de administrado (ejercicio de potestades públicas).

 

2.      Tanto el régimen de la Ley General de la Administración Pública (artículo 3) como la legislación específica del Mercado de Seguros determinan que, en su faceta empresarial, las relaciones del INS con sus clientes están regidas por el Derecho Privado.

 

3.      Lo anterior se ajusta al modelo de mercado competitivo que se diseñó en la legislación especial (Ley N° 8653), y en el que, para participar en igualdad de condiciones y sin distorsiones contrarias a esa libre competencia, el INS no puede estar sujeto a otras disposiciones ajenas al Derecho privado (comercial). Así, esta entidad del Estado puede y debe manejar todo lo relativo a la colocación de seguros de conformidad con sus propios criterios técnicos y políticas administrativas (inteligencia del artículo 1° de Ley N° 12).

 

4.      El hecho de que la actividad comercial en materia de seguros que desarrolla el INS permanezca regida por el Derecho privado, no apareja ninguna desaplicación ni interpretación equivocada de la Ley de Protección del Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos (Ley N° 8220).

 

5.      En primer lugar, porque dicha legislación deberá ser de observancia por parte del INS en su condición de institución pública, cuando esté ejerciendo competencias o potestades públicas sobre el administrado, específicamente en lo referente derecho de petición, información y/o derecho o acceso a la justicia administrativa, que es lo dispuesto en el artículo 1° de dicha Ley. Así, no se está desconociendo dicha normativa, sino aplicándola correctamente bajo su propia letra.

 

6.      En segundo término, porque el hecho de que la Ley N° 8220 no sea aplicable a la actividad comercial que desarrolla el INS, no implica que sus actuaciones en carácter de entidad aseguradora sean incompatibles con dicha normativa, toda vez que los fines de la Ley 8220 (protección contra el exceso de trámites, transparencia, eficiencia y veracidad en el suministro de información y resolución de peticiones) están tutelados en la normativa sectorial de los seguros, en la cual destaca la protección de los derechos e intereses de los consumidores de seguros.

 

7.      La normativa y políticas aplicables al trámite de los seguros deben decantarse por trámites expeditos, acorde con la dinámica de ese mercado y la competitividad que lleva implícita una actividad de carácter comercial. En esa medida, la no aplicación de la Ley 8220 (en cuanto a las relaciones comerciales) no puede ser interpretada como un perjuicio al cliente del INS, sino que, por el contrario, ello conllevaría el sometimiento del consumidor a un régimen propio del Derecho administrativo, que resulta incompatible con la actividad aseguradora, lo que a la postre significaría un retroceso en materia de derecho del consumidor.

 

8.      Si a lo anterior sumamos todas regulaciones específicas y garantías que el INS, como toda empresa aseguradora, debe implementar para brindar un mejor servicio a sus clientes, es claro que las finalidades de protección al ciudadano que entraña la Ley 8220 no se ven soslayadas en el campo del mercado de seguros. Antes bien, se someten expresamente a todos los instrumentos de protección de los derechos del consumidor.  

 

            De usted con toda consideración, suscribe atentamente,

 

 

 

 

 

 

 

                                                                       Andrea Calderón Gassmann

                                                                              Procuradora

 

 

 

 

ACG/bma