22 de abril 2022

PGR-OJ-060-2022

Licenciada

Erika Ugalde Camacho

Jefe de Área

Comisiones Legislativas III

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, nos referimos a su oficio CPEM-089-2021 del 20 de diciembre de 2021, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre el texto dictaminado del proyecto de ley “Reforma al inciso c) artículo 17 del Código Municipal, Ley N° 7794, de 30 de abril de 1998”, el cual se tramita bajo el número de expediente 22.485, en la Comisión Permanente Especial de Asuntos Municipales y Desarrollo Local Participativo.

Previamente debemos señalar que, de conformidad con las atribuciones dispuestas en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, este órgano asesor únicamente está facultado para ejercer su función consultiva rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública. Consecuentemente, la Asamblea Legislativa sólo está legitimada para consultar cuando lo haga en ejercicio de potestades administrativas, pero no cuando se trata del ejercicio de su función legislativa.

A pesar de lo anterior, en un afán de colaboración con la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, hemos acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, advirtiendo que se trata de criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con la función de control político. Asimismo, debemos señalar que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

I.     OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

El presente proyecto de ley tiene como objetivo reformar el inciso c) del artículo 17 del Código Municipal, a fin de que la persona titular de la primera vicealcaldía sustituya al alcalde en su ausencia temporal, definitiva o por impedimento, en las sesiones del concejo municipal, asambleas, reuniones y demás actos que la municipalidad realice.

Conforme se desprende de la exposición de motivos de este proyecto, el alcalde municipal ejerce una serie de competencias otorgadas tanto en el Código Municipal como en leyes sectoriales y reglamentos municipales, sumado al conjunto de representaciones que debe asumir, entre ellas, el Consejo Cantonal de Coordinación Interinstitucional (CCCI), las comisiones cantonales de emergencia, la representación de la junta vial, así como las innumerables visitas y reuniones con diferentes actores sociales de los cantones.

Lo anterior, según indica la diputada promovente, genera una gran dificultad para que los alcaldes puedan cumplir con la competencia asignada por el artículo 17 inciso c) del Código Municipal, respecto a su participación en todas las sesiones del concejo municipal, asambleas, reuniones y demás actos que la municipalidad realice.

Adicionalmente, se menciona que, si bien el numeral 14 del Código Municipal prevé la posibilidad de que la vicealcaldía primera sustituya al alcalde, esto es únicamente en las “ausencias temporales o definitivas de la persona titular”, y no para aquellos “asuntos en los que el titular del cargo tenga impedimento de participar en la emisión de una conducta administrativa específica”.

En consecuencia, la exposición de motivos concluye que, deben propiciarse los mecanismos para poder cumplir con este gran abanico de competencias que la legislación y la realidad nacional le ha impuesto a las personas titulares de las alcaldías municipales, y uno de estos mecanismos son las figuras de las vicealcaldías.

II.  OBSERVACIONES SOBRE DEL TEXTO DICTAMINADO DEL PROYECTO DE LEY

Este proyecto de ley consta de un único artículo, mediante el cual se propone la reforma del inciso c) del artículo 17 del Código Municipal, Ley N.° 7794, de 30 de abril de 1998.

Para un mayor detalle, a continuación, se emite la siguiente comparación de textos:

Tal y como se muestra, la modificación pretende que la primera vicealcaldía sustituya al alcalde, en sus ausencias temporales, definitivas o por impedimento del caso, en las sesiones del concejo municipal, asambleas, reuniones y demás actos que la municipalidad realice, sin necesidad de aprobación previa del concejo municipal.

En primer término, debe recordarse que, el artículo 14 del Código Municipal permite que el titular de la vicealcaldía primera sustituya, de pleno derecho, al alcalde en sus ausencias temporales y definitivas, con las mismas responsabilidades y competencias, y, a su vez, en los casos en que ésta no pueda sustituir al alcalde, lo hará la vicealcaldía segunda.

Dicho numeral señala:

“Artículo 14.- … Existirán dos vicealcaldes municipales:  un(a) vicealcalde primero y un(a) vicealcalde segundo. El (la) vicealcalde primero realizará las funciones administrativas y operativas que el alcalde titular le asigne; además, sustituirá, de pleno derecho, al alcalde municipal en sus ausencias temporales y definitivas, con las mismas responsabilidades y competencias de este durante el plazo de la sustitución

En los casos en que el o la vicealcalde primero no pueda sustituir al alcalde, en sus ausencias temporales y definitivas, el o la vicealcalde segundo sustituirá al alcalde, de pleno derecho, con las mismas responsabilidades y competencias de este durante el plazo de la sustitución.

…” (El subrayado no pertenece al original)

Respecto a la anterior competencia, esta Procuraduría ha señalado:

“… Debe insistirse, el Vicealcalde Primero y Segundo tienen una función esencial y extraordinaria, sustituir al Alcalde. Decimos extraordinaria, porque esta sólo se asume y ejecuta cuando el Alcalde titular se ausente, temporal o permanentemente, sea por motivos planificados o causas imprevisibles, sin embargo, una vez superado o agotado el motivo, los Vicealcaldes retornan a su condición anterior…” (dictamen C-430-2020 del 2 de noviembre de 2020)

En virtud de lo anterior, el aspecto novedoso que implementaría la reforma propuesta es la sustitución del alcalde ante casos de “impedimento”. Es decir, la norma permitiría que el vicealcalde primero sustituya al alcalde ante el concejo municipal, asambleas, reuniones y demás actos municipales, en supuestos donde exista algún impedimento para su participación, por ejemplo, cuando medie un interés personal del alcalde sobre un tema específico. 

De allí que, la intención del proyecto es darle seguridad jurídica al tema de la sustitución del alcalde ante el surgimiento de una causa de impedimento para conocer o decidir sobre un asunto concreto, por lo que, la aprobación de esta reforma se encuentra dentro del ámbito discrecional del legislador.

No obstante, debe advertirse que, esta reforma no contempla la suplencia, a la vez, de la segunda vicealcaldía, tal y como sí lo establece el artículo 14 transcrito. Lo anterior, pese a que la exposición de motivos del proyecto de ley lo anunció de la siguiente manera:

“… Aunado a lo anterior, el artículo 14 mencionado supra, establece que en los casos donde la Vicealcaldía Primera no pueda sustituir a la persona titular de la Alcaldía, en sus ausencias temporales o definitivas, la suplencia corresponderá a la Vicealcaldía Segunda, también de pleno derecho con las mismas responsabilidades y competencias (Leiva y Milano, 2017, p. 270)...”

En consecuencia, en virtud de los principios de legalidad y seguridad jurídica, se sugiere de forma respetuosa valorar la necesidad de incluir como parte de la reforma, la posibilidad de que el titular de la vicealcaldía segunda sustituya al alcalde ante supuestos de impedimento, cuando la vicealcaldía primera no pueda hacerlo.

Por otro lado, conviene hacer notar que, el texto dictaminado se refiere al “trámite administrativo usual que para efectos remuneratorios” en virtud de la sustitución del alcalde, para lo cual, dispone que se hará “siempre y cuando no haya transcurrido el plazo de prescripción anual estipulado en el Código Procesal Laboral”.

Al respecto, debemos señalar que, este plazo anual se encuentra establecido concretamente en el artículo 413 del Código de Trabajo, texto introducido mediante la Reforma Procesal Laboral, Ley N.° 9343 del 25 de enero de 2016, el cual señala:

“Artículo 413.- Salvo disposición especial en contrario, todos los derechos y las acciones provenientes de contratos de trabajo prescribirán en el término de un año, contado desde la fecha de extinción de dichos contratos.

En materia laboral, la prescripción se interrumpirá además por las siguientes causales:

a) Con la solicitud de la carta de despido, en los términos del artículo 35 de este Código.

b) La interposición, por parte del trabajador, de la correspondiente solicitud de diligencia de conciliación laboral administrativa ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

c) En el caso de acciones derivadas de riesgos del trabajo, la interposición del reclamo respectivo en sede administrativa ante el Instituto Nacional de Seguros (INS).

d) Por cualquier gestión judicial y extrajudicial para el cobro de la obligación.

e) No correrá prescripción alguna mientras se encuentre laborando a las órdenes de un mismo patrono.” (El subrayado no pertenece al original)

Sobre el tema remunerativo, ha sido criterio de este órgano técnico consultivo que, al atribuirse el vicealcalde las competencias y responsabilidades del alcalde, consecuentemente, se justifica el pago del “salario” del cargo. Es razonable entender que, quién es llamado a sustituir al alcalde se le retribuya económicamente con el salario respectivo por la investidura excepcional como alcalde, habilitándose la retribución respectiva por parte de la municipalidad.

Sin embargo, también ha advertido esta Procuraduría que, el pago por concepto de diferencias salariales será procedente, siempre y cuando no haya transcurrido el plazo de prescripción anual estipulado en el entonces artículo 602 del Código de Trabajo, hoy ordinal 413 por la Reforma Procesal Laboral –Ley No.9343- (dictámenes C-209-2019 del 22 de julio de 2019, C-430-2020 del 2 de noviembre de 2020 y PGR-C-054-2022 del 10 de marzo de 2022).

Ergo, la reforma propuesta, respecto a incluir dentro del inciso c) del artículo 17 del Código Municipal, el plazo anual estipulado en el Código de Trabajo, conforme la Reforma Procesal Laboral, se encuentra dentro del ámbito discrecional del legislador.

Finalmente, como un aspecto de técnica legislativa, se sugiere sustituir la referencia que se hace al “Código Procesal Laboral” por “Código de Trabajo”.

III.    Consideración final 

Finalmente, dado que el texto dictaminado modificó sustancialmente el texto originalmente planteado en la corriente legislativa, se recomienda su nueva publicación si no se ha hecho, para evitar problemas de constitucionalidad por violación al principio de publicidad.

IV.    CONCLUSIÓN

De lo expuesto podemos llegar a las siguientes conclusiones:

a)      El presente proyecto de ley tiene como objetivo reformar el inciso c) del artículo 17 del Código Municipal, a fin de que, la persona titular de la primera vicealcaldía sustituya al alcalde, en su ausencia temporal, definitiva o por impedimento del caso, en las sesiones del concejo municipal, asambleas, reuniones y demás actos que la municipalidad realice;

b)      Los aspectos regulados en el proyecto de ley, son de oportunidad y conveniencia, sin embargo, se recomienda de manera respetuosa valorar las observaciones señaladas de técnica legislativa y sobre la suplencia de la segunda vicealcaldía;

c)      Finalmente, se recomienda una nueva publicación si no se ha hecho, para evitar problemas de constitucionalidad por violación al principio de publicidad.

 Atentamente,

   Silvia Patiño Cruz                                       Yolanda Mora Madrigal

                 Procuradora                                            Abogada de la Procuraduría

SPC/YMM/cpb