12 de agosto de 2022

PGR-C-171-2022

 

Señor

Agustín Meléndez García

Director General

Registro Nacional

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la Sra. Procuradora General Adjunta de la República, me refiero al oficio número DGL-0733-2022 del 26 de julio de 2022, recibido electrónicamente el día 27 de julio siguiente.

 

 

I.                   Objeto de la consulta

 

Mediante el oficio indicado, se solicita criterio a este Órgano Asesor sobre los siguientes aspectos:

 

“1- ¿Cuándo (bajo qué supuestos) es procedente invocar el principio de inmunidad fiscal como medio para la extinción de créditos tributarios frente a obligaciones de esa naturaleza en las cuales el sujeto activo de la relación es la Junta Administrativa del Registro Nacional?

 

2- ¿Pueden brindarse las certificaciones registrales que por su naturaleza tienen fijado el pago de una tasa, de forma gratuita a todos los Ministerios, órganos desconcentrados de estos o dependencias de la Administración Pública Central e instituciones descentralizadas, invocando el principio de inmunidad fiscal del Estado?”

 

Se adjunta a su gestión, el criterio legal emitido mediante oficio número DGL-AJU-0555-2022 del 26 de julio de 2022 emitido por el Departamento de Asesoría Jurídica del Registro Nacional, el cual concluye lo siguiente:

 

“En cuanto al cuestionamiento 1): El principio de inmunidad fiscal solo es aplicable en aquellos casos en los que sea la propia Junta Administrativa del Registro Nacional el sujeto deudor de la obligación tributaria en la cual, figura también como acreedora. Derivado de lo señalado, ningún otro órgano del poder ejecutivo, incluyendo a la administración central y descentralizada, se encuentra legalmente facultado para aducir ese principio como medio de extinción de obligaciones tributarias contraídas con dicho órgano colegiado y en consecuencia obtener las certificaciones registrales sin el pago de la tasa correspondiente.

 

En cuanto al cuestionamiento 2): Derivado de lo anterior, las certificaciones registrales que por su naturaleza tienen fijado el pago de una tasa, no pueden brindarse de forma gratuita a todos los Ministerios, órganos desconcentrados de estos o dependencias de la Administración Pública Central e instituciones descentralizadas, invocando el principio de inmunidad fiscal del Estado. La exención solo procede cuando la entidad solicitante goza de una norma de rango legal en los términos del artículo 5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios.

 

 

II.                Sobre el principio de inmunidad fiscal del Estado

 

 

Como se advierte del planteamiento de la presente gestión, ésta remite al principio de inmunidad fiscal del Estado, por lo que corresponde realizar una reseña del mismo a efecto de atender lo consultado.

 

Este Órgano Asesor, en ejercicio de su función consultiva, se ha pronunciado sobre el concepto y alcances del principio referido, señalando que éste deriva de la potestad tributaria del Estado, que le permite imponer y recaudar coactivamente, el pago de tributos a su favor, creando obligaciones tributarias de carácter "ex lege", en donde el Estado se coloca como sujeto acreedor de la relación jurídico tributaria. A partir de ello, el Estado no se ve compelido a pagar aquellos tributos, que previamente fueron creados por él mismo a su favor, esto es, el Estado no podría revestir el carácter de sujeto activo y sujeto pasivo al mismo tiempo.

 

De este modo, el principio de inmunidad fiscal libera al Estado de la obligación de pagar tributos creados por él. El sujeto activo de la obligación tributaria debe ser el mismo Estado, dado que asume una doble consideración de sujeto activo y pasivo de la relación jurídico tributaria cuya consecuencia sería la extinción de la obligación tributaria por confusión, conforme al artículo 49 del Código de normas y procedimientos tributarios.

 

Al respecto, este Órgano Asesor, se ha referido en distintos dictámenes al principio de comentario. Así, en el dictamen número C-279-2011 de 10 de noviembre de 2011 se realiza un recuento del criterio sostenido sobre el particular:

 

“(….) El tema sobre el principio de inmunidad fiscal del Estado ha sido tratado en múltiples ocasiones por este órgano asesor. Así, en varias oportunidades hemos analizados la prevalencia de este principio en la relación jurídico tributaria entre el Estado y sus órganos.

 

En el dictamen C-312-2001 del 12 de noviembre de 2001, esta Procuraduría señaló:

 “- El Principio de Inmunidad Fiscal del Estado.

La potestad tributaria, es decir, el poder de imponer coactivamente el pago de tributos, y además de ello, de colocarse dentro de la relación jurídica tributaria como el sujeto acreedor, es connatural al Estado. Ese poder del Estado para imponer tributos y su posición como sujeto acreedor de la obligación tributaria es precisamente el fundamento del principio de inmunidad fiscal del Estado, al entenderse que éste no podría ser deudor de aquellos tributos creados a su favor. Es decir, en la relación jurídico tributaria, el Estado no podría revestir el carácter de sujeto activo y sujeto pasivo al mismo tiempo. Sobre este tema, pueden verse, entre otros, los pronunciamientos de la Procuraduría C-336-83, C-142-91, C-114-92 y C-035-2000.

 

No obstante, debe tenerse claro que el principio de inmunidad fiscal del Estado no es absoluto, pues rige únicamente para aquellos tributos de carácter estatal. Al respecto, en el dictamen C-005-99 de 7 de enero de 1999 se indicó:

"Ahora bien, en razón del fundamento de la inmunidad, se comprende que se aplica respecto de los tributos estatales y particularmente cuando de constituirse la obligación tributaria, ocupare en ella la posición de sujeto activo. A contrario, dicha inmunidad no surte efecto cuando los tributos han sido establecidos a favor de otros entes y más aún si son consecuencia de un poder tributario diferente. En esos supuestos, el Estado está exento del pago de tributos sólo si una norma legal lo establece así: el principio es entonces relativo."

En este mismo orden de ideas, al referirse al tema de los sujetos públicos estatales como sujetos pasivos de obligaciones tributarias, Washington Lanziano señala que en principio el estado no es sujeto pasivo tributario, pero reconoce que éste y en general las personas públicas, pueden ser deudores tributarios. (Washington Lanziano, Teoría General de la Exención Tributaria, Buenos Aires, Editorial Depalma, 1970, pág.158).

 

En igual sentido se ha pronunciado la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia al expresar:

"III.-El principio de inmunidad fiscal libera al Estado de la obligación de pagar tributos creados por él. El sujeto pasivo de la obligación tributaria debe ser el mismo Estado. Sería ilógico un Estado creando tributos para cobrarse a sí mismo. El ente mayor asume una doble consideración de sujeto activo y sujeto pasivo de la relación jurídico tributaria cuya consecuencia sería la extinción de la obligación tributaria por confusión. De ahí la razón (artículo 49 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios) de establecer como causal de extinción de la obligación tributaria la confusión. Cuando el estado pasa de ser sujeto activo a sujeto pasivo del tributo la obligación tributaria es inexistente pues no existe la relación intersubjetiva.

 

IV.-... Para que opere la inmunidad fiscal –por confusión- la identidad subjetiva debe ser plena. Si el tributo es estatal es el mismo Estado el sujeto pasivo de la relación. No podría operar la confusión si el sujeto activo del tributo es un ente menor..." (Sal Primera de la Corte Suprema de Justicia, Nº12-94 de las 11 horas del 25 de marzo de 1994). (El destaco es nuestro).

 

De lo expuesto podemos colegir que el Estado, en tanto sujeto activo de obligaciones tributarias, se encuentra cubierto por el principio de inmunidad fiscal, pues éste no podría constituirse como sujeto pasivo de tributos creados por él mismo y a su favor. En este sentido nos permitimos retomar lo expuesto en el dictamen C-005-99 supra citado, en cuanto señala:

"Se comprende que si el Estado debiese pagar los tributos de los que es acreedor el desembolso realizado no produciría un incremento efectivo en el conjunto de los fondos estatales, por lo que al reunirse en el Estado las condiciones de sujeto activo y sujeto pasivo de la obligación tributaria, ésta se extingue por confusión, tal como está previsto en el artículo 49 del Código Tributario. De allí que aún en la hipótesis en que el Estado no estuviere exento del pago del tributo, no existiría obligación tributaria..." (El destacado es nuestro).

 

Debe reiterarse que los alcances del principio de inmunidad fiscal del Estado son de carácter restringido, pues se aplica en aquellas situaciones en las cuales éste ocupa la posición de sujeto activo y de sujeto pasivo de la relación jurídico tributaria. Consecuentemente, cuando es otro ente el sujeto activo de la obligación, la Administración Central, sí resultaría sujeta al pago de los tributos correspondientes, salvo que existiese una norma expresa en la cual se le exentase de su pago.” (En el mismo sentido véase dictámenes C-114-1992 del 21 de junio de 1992, C-009-1999 del 7 de enero de 1999, C-174-2001 del 25 de junio del 2001 y C-071-2008 del 3 de marzo de 2008, entre otros)” (Lo resaltado es original).

 

Debemos señalar entonces que el principio de inmunidad fiscal del Estado consiste –básicamente- en la identidad de sujeto acreedor y sujeto pasivo dentro de la relación jurídica tributaria”. (En similar sentido ver los dictámenes números C-298-2002 de 06 de noviembre de 2002, C-340-2005, C-313-2017, entre otros. Lo resaltado no es del original).

 

            De conformidad con el desarrollo del principio de inmunidad fiscal del Estado se desprende que el mismo requiere de la identidad de sujeto acreedor y de sujeto pasivo dentro de la relación jurídica tributaria. Su alcance es de carácter limitado, siendo de aplicación en la medida en que el Estado se encuentre dentro de la relación jurídica tributaria, como sujeto acreedor de un tributo creado a su favor, en cuyo caso, no es necesario que la obligación de pago del tributo se encuentre exonerada, puesto que se considera que la misma ni siquiera llega a producirse.

 

Sin embargo, cuando no existe una identidad subjetiva del Estado como acreedor y deudor de un determinado tributo al mismo tiempo, en ese supuesto no operaría el principio de inmunidad fiscal.

 

 

III.             Sobre el Registro Nacional, su naturaleza y presupuesto

 

De conformidad con el artículo 1 de la Ley N° 5695, reformado por el artículo 1º de la ley Nº 6934 de 28 de noviembre de 1981, se creó un organismo dependiente del Ministerio de Justicia que engloba todos los registros y dependencias, con la finalidad de unificar criterios en materia registral, coordinar funciones y facilitar los trámites de inscripción a los usuarios, según se establece en su artículo primero, al señalar:

“ARTÍCULO 1º.- Créase el Registro Nacional, dependiente del Ministerio de Justicia, el cual integrará bajo un solo organismo los registros y dependencias que señala el artículo siguiente. Sus fines serán: Unificar criterios en materia de registro, coordinar las funciones, facilitar los trámites a los usuarios, agilizar las labores y mejorar las técnicas de inscripción; para todo lo cual se modernizarán los sistemas.”

           

Asimismo, la Ley Orgánica del Ministerio de Justicia, N° 6739 de 28 de abril de 1982, en sus artículos 1.c y 7.d), dispone como parte de las competencias de ese Ministerio la administración del sistema nacional de registros e inscripciones de bienes y personas jurídicas, según lo estipule la Ley de creación del Registro Nacional.

 

Dicha competencia se ejercerá través de la Dirección General del Registro Nacional y de la Junta Administrativa como un órgano adscrito, según se establece en los artículos 3 y 6 de la citada Ley Orgánica del Ministerio de Justicia. Además, la Junta Administrativa cuenta con personalidad jurídica conforme al numeral 3 de la Ley N° 5695, constituyéndose en un órgano desconcentrado del Ministerio de Justicia.

 

Al respecto, sobre la estructura del Registro Nacional, este Órgano Asesor señaló en el dictamen número C- 282-2020 de 16 de Julio de 2020, en lo que interesa, 

 

 

“El Registro Nacional fue creado a través de la Ley N° 5695 del 28 de mayo de 1975 y, en un inicio, dependía del Ministerio de Gobernación, sin embargo, esto fue reformado mediante Ley N° 6934 del 28 de noviembre de 1983, pasando a depender del Ministerio de Justicia y Paz. Señala el artículo 1° de la ley indicada:

 

“Artículo 1º.-Créase el Registro Nacional, dependiente del Ministerio de Justicia, el cual integrará bajo un solo organismo los registros y dependencias que señala el artículo siguiente. Sus fines serán: Unificar criterios en materia de registro, coordinar las funciones, facilitar los trámites a los usuarios, agilizar las labores y mejorar las técnicas de inscripción; para todo lo cual se modernizarán los sistemas.” (El resaltado no pertenece al original)

 

Por su parte, la Ley N° 6739 de 28 de abril de 1982, Ley Orgánica del Ministerio de Justicia (artículos 1.c y 7.d) señala que, como parte de las competencias de esa cartera ministerial le corresponde administrar el sistema nacional de registros e inscripciones de bienes y personas jurídicas, según lo estipule la Ley de creación del Registro Nacional.

 

Asimismo, los artículos 3 y 6 de la citada Ley Orgánica del Ministerio de Justicia, señalan que el ejercicio de dicha competencia se hará a través de la Dirección General del Registro Nacional y de la Junta Administrativa como un órgano adscrito.

 

En lo que nos interesa, acotan ambos numerales:

“ARTICULO 3º.- El Ministerio de Justicia y Paz ejercerá sus funciones por medio de las siguientes dependencias principales:  (…)

 

b) Dirección General del Registro Nacional. (…)”

“ARTICULO 6º.- Serán organismos adscritos al Ministerio de Justicia y Paz, los siguientes: (…)

b) La Junta Administrativa del Registro Nacional, la cual funcionará de acuerdo con los términos y condiciones que se indican en la ley Nº 5695 del 28 de mayo de 1975. (…)”

 

Conforme se aprecia en la normativa transcrita, la Dirección General del Registro Nacional, encabezada por el Director General, es una “dependencia” de dicha cartera Ministerial, mientras que, la Junta Administrativa del Registro es considerada un "organismo adscrito" a ese Ministerio (Dictamen C-189-96 del 27 de noviembre de 1996).

 

Por disposición de la Ley 5695, el Registro Nacional está dirigido por un órgano colegiado denominado Junta Administrativa, la cual es un órgano desconcentrado del Ministerio de Justicia y Paz, al que se le dota de personalidad jurídica instrumental (artículo 3), con el exclusivo propósito de que pueda disponer independientemente de ciertos recursos públicos (patrimonio propio y autonomía financiera en su gestión).

Cabe señalar que, conforme el artículo 3 de la Ley N° 5695, la personalidad jurídica otorgada a la Junta Administrativa es para el cumplimiento de los fines de dicha ley, fines que están descritos en el artículo 1 -ya transcrito-, que son: unificar criterios en materia de registro, coordinar las funciones, facilitar los trámites a los usuarios, agilizar las labores y mejorar las técnicas de inscripción.

Para una mayor comprensión, se transcribe íntegramente el artículo 3 de la Ley N° 5695, Ley de Creación del Registro Nacional:

 

“Artículo 3º.- El Registro Nacional estará dirigido por una Junta Administrativa, que tendrá personalidad jurídica para el cumplimiento de los fines de esta ley y cuyas funciones generales serán:

 

a) Dictar las medidas de organización y funcionamiento de sus dependencias;

b) Proteger, conservar sus bienes y velar por su mejoramiento;

c) Formular y ejecutar los programas de mejoras, de acuerdo con las necesidades de las dependencias a su cargo;

d) Administrar los fondos específicos asignados a cada una de ellas, así como los demás ingresos que por otros conceptos reciba, mediante cuentas separadas, dictando los presupuestos, acordando los gastos, haciendo las inversiones que estimare adecuadas, promoviendo y resolviendo las licitaciones que fueren del caso, con sujeción a lo dispuesto por la Ley de la Administración Financiera de la República y la presente ley; y

e) Preparar los proyectos de ley y reglamentos necesarios y dictar los reglamentos internos para el mejor funcionamiento de las diversas dependencias.” (El resaltado no pertenece al original)

 

En consecuencia, el Registro Nacional está bajo la dirección superior de la Junta Administrativa, la cual funge como órgano desconcentrado del Ministerio de Justicia y Paz y posee potestades decisorias, internas y externas en el campo de la organización registral.” (Lo resaltado no es del original).

 

Conforme a lo señalado, el Registro Nacional fue creado como una dependencia del Ministerio de Justicia. Si bien cuenta con una Junta Administrativa que ejerce la dirección, ésta tiene la naturaleza de un órgano desconcentrado del Ministerio de Justicia, lo que nos lleva a afirmar que ambos órganos se encuentran ubicados dentro Ministerio indicado y, por ende, forman parte de la Administración Central del Estado.

 

En esa línea, recientemente, en el dictamen No. C-151-2021 de 31 de mayo de 2021 se indicó que:

 

 

 “(…) el Registro Nacional, al final de cuentas, constituye una dependencia del Ministerio de Justicia y Paz – que es el título presupuestario al que está asociado –  cuya dirección superior está encomendada a la Junta Administrativa, de conformidad con los artículos 1 y 3 de la Ley n.°5695 y 3.b) y 6.b) de la Ley Orgánica de dicha cartera (n.°6739 del 28 de abril de 1982), en que, como lo trae a colación el mismo criterio legal del órgano consultante con la mención del dictamen C-189-96, “la función registral es de naturaleza estatal y, por ello, los diversos registros se centralizan en una dependencia del Ministerio de Justicia.”

 

Es decir, un órgano del Estado al que se le atribuye una función que es propia del Estado.

 

Por otra parte, en relación con la emisión de certificaciones, se ha establecido que se trata de un servicio público inherente al Estado, por el cual se cobra un arancel, llamado derechos de registro, creado por ley y de pago obligatorio salvo que otra ley excepcione su pago (artículos 1, 2, 3, 9 y 15 todos de la Ley de Aranceles del Registro Público No. 4564 del 29 de abril de 1970). Su naturaleza es tributaria y constituye una tasa (Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera, No. 178-2012 las nueve horas del dieciocho de mayo de dos mil doce).

 

Precisamente, mediante la Ley de Aranceles del Registro Público N° 4564 del 29 de abril de 1970, se establece el cobro de aranceles por diversos trámites realizados en el Registro Nacional y de aplicación para todos los Registros que conforman el Registro Nacional.

 

Así, el artículo 1° de la Ley 4564, señala:

 

“ARTÍCULO 1.- Pago del arancel

Todos los documentos presentados para su inscripción en el Registro Nacional y las certificaciones expedidas por él, pagarán de acuerdo con el arancel registral aquí estipulado. Para la eliminación y creación de tributos presentes o futuros, deberá considerarse lo aquí dispuesto en cuanto al presente arancel y la simplificación de trámites notariales y registrales. Deberá adecuarse el porcentaje mencionado en los artículos 2 y 3 de esta ley.

 

 (Así reformado por el artículo 179 del Código Notarial No.7764 de 17 de abril de 1998).

 

 (Así modificada su denominación por el inciso a) del artículo 85 de la ley N° 8343 de 27 de diciembre del 2002, Ley de Contingencia Fiscal. Anteriormente indicaba "Registro Público").

            Mediante el artículo 2° se establece la fórmula de cálculo del arancel por la presentación de documentos al Registro Nacional y para la emisión de certificaciones. En lo tocante a certificaciones, que es lo que interesa a efectos de la presente consulta, la norma indica lo siguiente:

 

“ARTÍCULO 2.- Cálculo del arancel (…)

 

f) Certificaciones.

 

1. Por las certificaciones, de entrega inmediata expedida por cualquiera de los registros, de que el solicitante tiene o no bienes inscritos a su nombre, se pagarán cien colones (¢100,00) por solicitud.

 

(Así reformado por el inciso e) del artículo 85 de la ley N° 8343 de 27 de diciembre del 2002, Ley de Contingencia Fiscal)

 

2. Por las certificaciones de fincas, bienes muebles, historial, literal, gravamen, personería, permisos de salida del país de un vehículo y de cualquier otro tipo, se pagarán trescientos colones (¢300,00) por cada inmueble, mueble o personería.

 

(Así reformado por el inciso e) del artículo 85 de la ley N° 8343 de 27 de diciembre del 2002, Ley de Contingencia Fiscal)

 

3.- La Junta Administrativa del Registro Nacional proporcionará, gratuitamente, y por medios magnéticos, la información contenida en sus bases de datos, a las entidades del Sistema Bancario Nacional, el Instituto de Vivienda y Urbanismo, el Instituto Mixto de Ayuda Social, el Instituto de Desarrollo Agrario, el Instituto Nacional de Seguros, la Caja Costarricense de Seguro Social y las entidades autorizadas del Sistema Nacional Financiero para la Vivienda que requieran información atinente a si un solicitante de crédito posee o no bienes inscritos a su nombre o el detalle de estos en relación, sea declarada o no interés social la operación, para que puedan expedir las certificaciones requeridas para otorgar créditos y otras operaciones afines; lo anterior siempre que exista conexión entre dichas entidades y la base de datos del Registro Nacional.” (Lo resaltado no es del original).

 

            En cuanto al destino de los ingresos obtenidos con los aranceles dispuestos en el numeral 1 de la ley de comentario, el numeral 16 señala que “se destinarán de preferencia para mejorar la organización del Registro Público y darle sustento económico al Registro Nacional”.

 

Además de la Ley de Aranceles antes señalada, existen otras normas que dotan de recursos al Registro Nacional, a través de la creación de tasas por concepto de inscripción, traspasos, renovación, pago de timbre, entre otros supuestos, establecidos en la Ley de Marcas y otros Signos Distintivos (n.° 7978, del 6 de enero del 2000); la Ley de Patentes de Invención, Dibujos y Modelos Industriales y Modelos Utilidad (n.°6867 del 25 de abril de 1983); la Ley n.°4407 del 2 de setiembre de 1969, así como el impuesto establecido en la Ley de Impuesto sobre Bienes Inmuebles (n.°7509 del 9 de mayo de 1995), cuyo artículo 30 contempla el porcentaje que de lo recaudado por dicho concepto deberá destinarse para financiar al Catastro Nacional.

 

Ahora, si bien los recursos obtenidos por el pago de aranceles en relación con la emisión de certificaciones, así como las tasas establecidas en las leyes citadas supra, están destinados a dar sustento económico al Registro Nacional y al cumplimiento de sus objetivos, debe precisarse, tal y como se mencionó en el dictamen número C-151-2021 de 31 de mayo de 2021, que las normas contenidas en la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas No. 9635 y la Ley de Fortalecimiento del Control Presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central, No. 9524, inciden directamente en la elaboración del presupuesto y en la gestión de los ingresos que esas normas disponen a favor de la consultante. 

 

Al respecto, se indicó en el dictamen C-151-2021 que el Registro Nacional y su presupuesto debe sujetarse a la regulación contenida en Ley No. 9524, de suerte que, si bien debe respetarse el destino específico de los ingresos previstos en la normativa a favor del Registro Nacional de forma que le permita cumplir con los fines y los deberes públicos que el ordenamiento jurídico encomendó al  mismo,  esos recursos financieros deben ingresar al fondo único a cargo de la Tesorería Nacional, como consecuencia adicional de su incorporación al presupuesto nacional a partir del ejercicio económico del 2021, según se establece en el Transitorio II de la Ley N.°9524. Por lo que están sujetos a los mismos principios y normas que rigen al presupuesto de la República en todas las fases del ciclo presupuestario, con lo que se da plena efectividad al principio de Caja Única del Estado consagrado en el artículo 185 de la Constitución Política y a las disposiciones de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos:

 

“(…) Sin embargo, tratándose del supuesto que plantea la consulta, a saber, las rentas específicas creadas por ley para sufragar la actividad de las distintas dependencias del Registro Nacional producto de la venta de servicios, el legislador presupuestario no puede desconocerlas, ni variar su destino, por lo que los ajustes que pueda llevar cabo como expresión de su poder de enmienda o las decisiones financieras que pueda tomar la Dirección General de Presupuesto Nacional, a la luz de los artículos 177 de la Constitución Política y 32 y 35 de la Ley n.°8131, al momento de analizar el respectivo anteproyecto de presupuesto, deben respetar esa afectación o destino, según lo determinó también el citado dictamen C-072-2019:

 

 “En la medida en que se está ante un anteproyecto de presupuesto y que no existe una disposición legal que establezca limitaciones para el ejercicio de las facultades de la Dirección, esta podrá realizar ajustes al documento elaborado por la persona jurídica instrumental. No obstante, debe tomarse en cuenta que en el tanto la desconcentración implica el ejercicio de determinadas competencias, respecto de las cuales el legislador puede haber determinado que se financiarán con XX recursos, la Dirección General de Presupuestos debe respetar lo así establecido por la ley. De manera tal que no podría dejar desfinanciados los cometidos del órgano desconcentrado concernido. Por el contrario, tendrá que respetar esos destinos.” (El subrayado no es del original).

 

 Con lo cual, así como la Ley de Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central no alteró la naturaleza jurídica de la Junta Administrativa como órgano de desconcentración máxima con personalidad jurídica instrumental, tampoco derogó las fuentes de financiamiento establecidas por ley para financiar la actividad del Registro Nacional bajo su dirección. Es decir, se mantienen vigentes, así como el destino legal en que deben usarse los recursos que generen esas fuentes para lo que se le reconoce la personalidad instrumental a la Junta en aras de facilitar su gestión y correcta ejecución.

 

 La pertinencia de que todas esas fuentes de financiamiento queden debidamente incluidas en la Ley de Presupuesto Nacional se justifica en que el Congreso pueda llevar un control más preciso de la eficiencia con que se están ejecutando esos recursos y sobre la base de ese análisis, determinar si es conveniente modificar, por ley ordinaria, esos rubros, sea para variar su destino o para eliminarlo, por ya haberse satisfecho el fin para el cual nació. 

 

Entre estas leyes generadoras de ingresos propios a favor del Registro Nacional se menciona la Ley de Aranceles del Registro Público (n.°4564 del 29 de abril de 1970); la Ley de Impuesto sobre Bienes Inmuebles (n.°7509 del 9 de mayo de 1995), cuyo artículo 30 contempla el porcentaje que de lo recaudado por dicho concepto deberá destinarse para financiar al Catastro Nacional; la Ley de Marcas y otros Signos Distintivos (n.° 7978, del 6 de enero del 2000); la Ley de Patentes de Invención, Dibujos y Modelos Industriales y Modelos Utilidad (n.°6867 del 25 de abril de 1983); la Ley n.°4407 del 2 de setiembre de 1969 y la Ley n.°4656 del 31 de octubre de 1970.

 

Aparte de cuestionar de que la aplicación de la Ley n.°9524 permita desviar el destino de las rentas fijado en las normas citadas – que según acabamos de señalar no procede – el criterio jurídico del órgano consultante objeta que las sumas recaudadas ingresen o se direccionen a la cuenta del Gobierno central y no directamente a las cuentas de la Junta Administrativa del Registro Nacional, sustentándose principalmente en lo dispuesto por las últimas dos leyes mencionadas, cuyos sendos artículos dos, ordenan al Banco Central de Costa Rica a depositar lo recaudado por concepto de pago de timbres y certificados directamente en la cuenta corriente de la Junta dentro de los primeros cinco días de cada mes y en los artículos 3, letra d) y 11 de la misma Ley n.° 5695; el primer precepto, en cuanto le confiere la función de administrar los fondos específicos asignados a cada una de las dependencias a su cargo y demás ingresos que por otros conceptos reciba, mediante cuentas separadas “con sujeción a lo dispuesto por la Ley de la Administración Financiera de la República” y el segundo, en cuanto le autoriza a abrir y mantener en cualquiera de los Bancos del Sistema Bancario Nacional las cuentas corrientes que considere necesarias. (…)”

 

            Aunado a lo señalado en el dictamen supra citado, debe señalarse, en atención a las reglas previstas en la Ley No. 9635, que la misma no hace ninguna diferencia en orden a los ingresos con destinos específicos, por lo que la gestión de dichos recursos la efectúa el Ministerio de Hacienda, según lo dispuesto en el numeral 25 de dicha ley que dispone:

 

“ARTÍCULO 25- Gestión administrativa de los destinos específicos. En el caso de los destinos específicos que no estén expresamente dispuestos en la Constitución Política, o su financiamiento no provenga de una renta especial creada para financiar el servicio social de forma exclusiva, el Ministerio de Hacienda determinará el monto a presupuestar, según el estado de las finanzas públicas para el periodo presupuestario respectivo y los criterios contemplados en el artículo 23 de esta ley.” (Lo resaltado no es del original).

 

Así, la asignación de recursos provenientes de destinos específicos referidos en el numeral 25 indicado, deberá atender a los criterios dispuestos en el artículo 23 que dispone:

 

“ARTÍCULO 23- Criterios para la asignación presupuestaria. La Dirección General de Presupuesto Nacional realizará la asignación presupuestaria de las transferencias atendiendo los siguientes criterios:

a) Las prioridades del Gobierno, según el Plan Nacional de Desarrollo.

b) Los compromisos establecidos en la programación plurianual.

c) El fin social de la institución beneficiada en la prestación de servicios públicos de beneficio colectivo como juntas de educación, asociaciones de desarrollo y asociaciones administradoras de los sistemas de acueductos y alcantarillados comunal.

d) El cumplimiento de los objetivos y las metas institucionales.

e) La ejecución presupuestaria de los tres periodos anteriores al año de formulación del presupuesto.

f) Los recursos acumulados de vigencias anteriores en la caja única del Estado.

g) La disponibilidad de recursos financieros.

h) Las variaciones en el índice de precios al consumidor.

i) El efectivo cumplimiento de los derechos que se pretenden financiar y el principio de progresividad de los derechos humanos.

j) Otros criterios que utilice la Dirección General de Presupuesto Nacional en el ejercicio de las competencias constitucionales.”

 

Valga señalar, que en el dictamen PGR-C-073-2022 de 05 de abril de 2022 se precisó los alcances de los recursos con destino específico  en favor de un órgano con personalidad jurídica instrumental, a partir de la inclusión de su presupuesto en la Ley de Presupuesto; así se afirmó que si bien se mantienen vigentes las fuentes de financiamiento y no se alteró la naturaleza jurídica de la Junta Administrativa –referida a la JARH y la JAIN- para la gestión y ejecución de los recursos, lo cierto es que esa gestión y ejecución debe respetar los límites que se derivan de la aplicación de las leyes 8131 y 9635, precisándose, además, que esos recursos deben ingresar al fondo único a cargo de la Tesorería Nacional en los términos del artículo 66 de la Ley n.°8131; es decir, están sujetos al principio de caja única:

 

“En relación con este tema de los ingresos propios, señalamos en el dictamen C-151-2021, con sustento en el pronunciamiento C-072-2019, también citado, que a la luz del principio de universalidad y los artículos 8 y 36 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos y 33 de su reglamento, no es jurídicamente procedente el registro separado de este tipo de recursos que financian el presupuesto del órgano desconcentrado al momento de su integración con el proyecto de presupuesto nacional, sumado a que la Ley n.°9524 no autoriza a dar un trámite distinto a determinados ingresos en razón de su origen.

 

De igual forma, señalamos en esa oportunidad que la pertinencia de que todas esas fuentes de financiamiento queden debidamente incluidas en la Ley de Presupuesto Nacional se justifica en que el Congreso pueda llevar un control más preciso de la eficiencia con que se están ejecutando esos recursos y sobre la base de ese análisis, determinar si es conveniente modificar, por ley ordinaria, esos rubros, sea para variar su destino o para eliminarlo, por ya haberse satisfecho el fin para el cual nació.

 

Asimismo, aclaramos que la aludida Ley n° 9524 no afectó, ni derogó las leyes especiales que crean estas rentas propias del Registro Nacional, como tampoco la facultad de su Junta Administrativa para gestionarlos conforme al ordenamiento jurídico.

 

A este respecto, conviene acotar a propósito de la última pregunta hecha por esa Auditoría Interna –y que abordaremos de seguido– que el uso de esos recursos propios queda sujeto a los límites que se derivan de la Ley n° 8131 y de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (n° 9635 del 3 de diciembre del 2018), como parte de ese ordenamiento al que acabamos de hacer referencia.

Particularmente, a las reglas del buen manejo de las finanzas públicas, de la que destaca la conocida regla fiscal del artículo 9 de esta última ley, en cuya virtud se le impone un límite presupuestario al aumento del gasto corriente de los organismos públicos concernidos, entre los que se halla la JARN y la misma JAIN, en tanto órganos del Poder Ejecutivo pertenecientes al sector público no financiero, de acuerdo con el artículo 5 de la norma de comentario, como medida de disciplina fiscal para contrarrestar el acuciante déficit público que padece las finanzas del Estado, fruto de esa brecha cada vez mayor entre los ingresos y los egresos.

En virtud de ambas leyes, la Dirección General de Presupuesto Nacional está autorizada – según lo indicamos desde el dictamen C-181-2018, ya citado, con fundamento en los artículos 177 de la Constitución Política, 32, letra c), de la Ley n.°8131 y 47 de su reglamento – para modificar y ajustar los anteproyectos de presupuesto de los órganos bajo el ámbito de su competencia técnica, por lo que va de suyo, en lo que aquí interesa, que ni la JARN, ni la JAIN, puedan utilizar todos los recursos proyectados provenientes de fuentes propias y menos, si consideramos la regla fiscal. Con la salvedad, hecha también en el citado dictamen C-072-2019, de que no podría dejar desfinanciados los cometidos del órgano desconcentrado concernido: “Por el contrario, tendrá que respetar esos destinos”. 

Y esto es así, porque como se explicó en el dictamen C-151-2021, el legislador presupuestario cuenta con un amplio poder de enmienda en relación con el proyecto de ley de presupuesto de la República, sujeto a los límites impuestos por la misma Constitución Política (artículos 177 y 179), con lo que no está vinculado al ordinario, salvo en los supuestos de los llamados fondos “atados” constitucionalmente y aquellos que se destinan a financiar los programas sociales, formula que se recoge últimamente en el artículo 25 de la Ley n.°9635.

Las consideraciones anteriores son, como se dijo, atinentes para la JAIN y no hay motivo para separarse de ellas en el extremo consultado. Con lo cual, así como la Ley de Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central no alteró la naturaleza jurídica de la Junta como órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Gobernación y Policía dotado de personalidad jurídica instrumental, tampoco derogó las fuentes de financiamiento establecidas en el artículo 7 de su Ley de creación para financiar la actividad de la Imprenta Nacional bajo su dirección. Es decir, se mantienen vigentes, para lo que se le reconoce la personalidad instrumental a la Junta en aras de facilitar la gestión y correcta ejecución de esos recursos con los límites que se derivan de la aplicación de las leyes 8131 y 9635, según se acaba de indicar.

Con la precisión adicional de que de esos recursos financieros deben ingresar al fondo único a cargo de la Tesorería Nacional en los términos del artículo 66 de la Ley n.°8131, en tanto los ingresos de la Junta forman parte de los recursos del Gobierno Central – al ser parte de este con arreglo al artículo 1.a) de la misma ley – y en esa condición están sujetos al principio de caja única, según lo establecimos desde el dictamen C-280-2002, del 18 de octubre.

 

En consecuencia, estos recursos quedan sujetos a los mismos principios y normas que rigen al presupuesto de la República en todas las fases del ciclo presupuestario, con lo que se da plena efectividad al principio de Caja Única del Estado consagrado en el artículo 185 de la Constitución Política. Lo anterior sin perjuicio de que a tenor del artículo 84 del Reglamento a la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, que desarrolla el recién citado artículo 66, tratándose “de recursos recaudados en virtud de una ley especial, la Tesorería necesariamente deberá depositarlos en una cuenta separada, con identificación del origen y del destino al cual están afectos.”

Por fin, otro efecto derivado de la aplicación de la Ley n.°9524 que sería extensible a la Junta con la incorporación de su presupuesto al Presupuesto Nacional, de acuerdo con el razonamiento hecho en el dictamen C-151-2021 de repetida cita, consiste en que el presupuesto de la JAIN no podrá cerrarse con superávit en aplicación de los principios constitucionales de equilibrio presupuestario y anualidad (artículos 176 constitucional y 5 letras c) y d) y 46 de la Ley n.°8131), como expresión de una adecuada planificación del gasto y eficiente gestión de los recursos públicos.” (Lo resaltado no es del original).

 

Bajo las anteriores consideraciones, procedemos a dar respuesta a las consultas formuladas.

IV.             Sobre lo consultado

 

“1- ¿Cuándo (bajo qué supuestos) es procedente invocar el principio de inmunidad fiscal como medio para la extinción de créditos tributarios frente a obligaciones de esa naturaleza en las cuales el sujeto activo de la relación es la Junta Administrativa del Registro Nacional?

 

Tal y como se desarrolló en el punto II) de este dictamen, el principio de inmunidad fiscal libera al Estado de la obligación de pagar tributos creados por él. El sujeto activo de la obligación tributaria debe ser el mismo Estado, dado que asume una doble consideración de sujeto activo y pasivo de la relación jurídico tributaria cuya consecuencia sería la extinción de la obligación tributaria por confusión, conforme al numeral artículo 49 del Código de normas y procedimientos tributarios.

 

En el criterio legal aportado junto a la presente consulta, No. DGL-AJU-0555-2022, la Asesoría Jurídica afirma, citando el dictamen emitido por esta Procuraduría número C-035-2000, que es improcedente la invocación del principio de inmunidad fiscal del Estado en aquellos casos en los que no sea la propia Junta la que ocupe la posición de obligada, dada “la naturaleza de la Junta Administrativa del Registro Nacional, la cual se reitera, es un órgano desconcentrado con personalidad jurídica instrumental y presupuesto propio, cuyo financiamiento posee fines específicos dados por la ley (…)”

 

Valga indicar que el dictamen número C-035-2000, refiere a una consulta planteada por el Consejo Superior del Poder Judicial en relación con el artículo 46 de la Ley Orgánica del Instituto Costarricense de Turismo N°1917 de 9 de agosto de 1955, que establece un impuesto a favor de dicho Instituto. De ahí que, la conclusión arribada en ese dictamen se ajusta a la naturaleza misma del Instituto Costarricense de Turismo, institución autónoma con personería jurídica y patrimonio propios, naturaleza distinta a la que posee el Registro Nacional y su Junta Administrativa.

 

En efecto, como indicamos supra, el Registro Nacional, se constituye en una dependencia del Ministerio de Justicia y Paz cuya dirección superior está encomendada a la Junta Administrativa, lo que nos lleva a afirmar, como indicamos, que se trata de órganos del Poder Ejecutivo y como tales, forman parte del Estado –ente mayor-.

 

Bajo ese entendido, es posible establecer que cuando órganos de la Administración Central gestionen la emisión de certificaciones de ese Registro, se está en presencia de trámites del mismo Estado, por lo que existiría la doble posición de acreedor y deudor del tributo, de modo que resulta de aplicación el principio de inmunidad fiscal del Estado y, en consecuencia, corresponde la emisión de las certificaciones sin el cobro del arancel.

          

            Valga indicar, que la consultante señala que los ingresos por tasas que percibe poseen un destino específico y parece plantear este argumento como una razón más para estimar improcedente la aplicación del principio de inmunidad fiscal del Estado.

 

Sin embargo, como se señaló antes, si bien las leyes que proveen ingresos al Registro Nacional, a través del cobro de tasas por servicios prestados, tienen un destino específico, estos recursos financieros deben sujetarse a los límites que le imponen las citadas leyes 9524 y 9635, como consecuencia adicional de su incorporación al presupuesto nacional a partir del ejercicio económico del 2021, según se establece en el Transitorio II de la primera Ley. Aún más, la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas faculta al Ministerio de Hacienda (artículo 25) para gestionarlos según el estado de las finanzas públicas y el manejo más eficiente de los recursos financieros, a partir de los criterios de asignación presupuestaria de su artículo 23, con lo que no cabe invocar el destino específico de esas rentas como motivo para desaplicar el principio de inmunidad fiscal respecto de los órganos de la Administración Central.

 

En atención a lo anterior, al tratarse el Registro Nacional y su Junta Administrativa de órganos pertenecientes al Ministerio de Justicia y, por ende, parte de la Administración Central, cuyos recursos “propios” ingresan a la Caja única del Estado, es posible la invocación del principio de inmunidad fiscal por parte de los demás órganos que conforman el Estado.

 

 

2- ¿Pueden brindarse las certificaciones registrales que por su naturaleza tienen fijado el pago de una tasa, de forma gratuita a todos los Ministerios, órganos desconcentrados de estos o dependencias de la Administración Pública Central e instituciones descentralizadas, invocando el principio de inmunidad fiscal del Estado?”

 

 

A efecto de atender la inquietud formulada, debe precisarse la conformación de la Administración Central y la Descentralizada. Así, en la Opinión Jurídica número O.J.-249-2003 de 28 de noviembre del 2003, se precisó en los siguientes términos:

 

“(…)  La Administración Pública Central está conformada por el Estado, el que, a su vez, está compuesto por los órganos constitucionales (Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones y la Contraloría General de la República) y los órganos de relevancia constitucional (Registro Civil, Tesorería Nacional, Consejo Superior de Educación).

La Administración Pública descentralizada, por su parte, supone la existencia de entes públicos menores, dotados de ciertas características: personalidad jurídica, patrimonio propio y la atribución, en tesis de principio, de una competencia exclusiva o privativa.  En cuanto a la tipología de tales entes, podemos distinguir tres grandes formas: a) la Administración Pública Descentralizada Territorial, que genera la creación de entes territoriales, por ejemplo, las municipalidades; b) la Administración Pública Descentralizada Institucional o Funcional, que provoca la creación de entes especializados para un fin específico y exclusivo, como serían, por ejemplo, las instituciones autónomas, las instituciones semi-autónomas y los entes públicos no estatales; y c) la Administración Pública Descentralizada Corporativa, cuya dirección se confía a una comunidad o asamblea general de personas vinculadas por un interés común, que puede ser el ejercicio de una profesión –caso de los colegios profesionales-, o el desarrollo de una actividad industrial, comercial o de cualquier otra índole –corporaciones públicas de carácter productivo o industrial” (Lo resaltado no es del original).

 

Como se desprende de la anterior transcripción, la denominación de Administración Central refiere al “Estado” como ente mayor, el cual está compuesto por los órganos constitucionales que comprende a los tres Poderes del Estado, la CGR y el TSE y los de relevancia constitucional.

 

Por su parte, la Administración descentralizada alude a los entes públicos menores, dentro de los cuales se enlistan las municipalidades, instituciones autónomas y semiautónomas, entre otras.

 

La interrogante planteada por la consultante, señala si, en aplicación del principio de inmunidad fiscal, debe expedirse certificaciones de forma gratuita a:

 

·         Ministerios

·         órganos desconcentrados de estos

·         dependencias de la Administración Pública Central

·         Instituciones descentralizadas

 

De la anterior anunciación, los tres primeros corresponden a órganos que integran el Estado, ya que son parte de la Administración Central, según la conformación referida.

 

Respecto de ellas y, conforme lo señalado en la pregunta 1), sí es posible brindar certificaciones registrales a los órganos que conforman la Administración Central bajo el principio de inmunidad fiscal del Estado, por tratarse, finalmente del Estado mismo, quien es acreedor y deudor del arancel dispuesto para la emisión de certificaciones registrales. 

 

En relación con la Administración descentralizada, por corresponder a entes públicos menores, no existe la identidad subjetiva que el principio de inmunidad fiscal exige; por ende, no resultaría aplicable, salvo que exista norma legal que disponga la exoneración del pago de aranceles registrales, lo cual, deberá la consultante, valorar en cada caso.

 

Finalmente, debemos mencionar que el numeral 9 de la Ley de Aranceles del Registro Nacional dispone las excepciones a esa ley, señalando lo siguiente:

 

“ARTÍCULO 9.- Exenciones

Quedan vigentes las exenciones tributarias referidas en el artículo 20 de la Ley No. 6575, de 27 de abril de 1981; el artículo 2 de la Ley No. 7293, de 3 de abril de 1992, así como la constitución de gravámenes en garantía de excarcelaciones, certificaciones y mandamientos provenientes de autoridades judiciales en materia penal, de trabajo, agraria y de familia.”(Así reformado por el artículo 179 del Código Notarial No.7764 de 17 de abril de 1998)

 

El artículo 20 de la Ley sobre Requisitos Fiscales en Documentos Relativos a Actos o Contratos, No. 6575, se refiere a “los documentos, actos o contratos, cualquiera que fuere su naturaleza, ya sea que tuvieren su origen en compras directas o mediante licitaciones públicas o privadas, o autorizadas por leyes especiales, aún de fecha anterior a la presente ley, en que adquirieren inmuebles el Estado directamente (Gobierno Central) o sus instituciones de educación, salud, beneficencia o asistencia públicas y municipalidades estarán exentos, respecto a todas las partes incluyendo los particulares, de impuestos sobre esas operaciones, timbres de toda clase, derechos de registro y de requisitos sobre constancia de valores, impuestos debidos por todas esas partes y cualesquiera otras condiciones o requisitos fiscales o tributarios que exigieren las leyes a los particulares, para tramitarlos o inscribirlos.”

 

            Por su parte, el artículo 2 de la Ley No. 7293, de 3 de abril de 1992, establece las excepciones a la derogación de exenciones, dentro de las que se contempla, según el inciso i), las exoneraciones  que “i)  Se hayan otorgado al Poder Ejecutivo, al Poder Judicial, al Poder Legislativo, al Tribunal Supremo de Elecciones, a las instituciones descentralizadas, a las municipalidades, a las juntas de educación y administrativas de las instituciones públicas de enseñanza, a las empresas públicas estatales y municipales y a las universidades estatales”.

 

 

V.                Conclusiones

 

 

Con fundamento en lo expuesto, éste Órgano Asesor concluye lo siguiente:

 

 

1.      Los alcances del principio de inmunidad fiscal del Estado son de carácter restringido, pues se aplica en aquellas situaciones en las cuales éste ocupa la posición de sujeto activo y de sujeto pasivo de la relación jurídico tributaria.

 

2.      La naturaleza jurídica del Registro Nacional y su Junta Administrativa es la de órganos del Ministerio de Justicia, en los términos explicados en este dictamen; en consecuencia, forman parte de la Administración Central.

 

3.      Los ingresos obtenidos por el pago de aranceles, que incluye las certificaciones que expide el registro, tienen un destino específico referido al financiamiento del Registro Nacional para la atención de sus objetivos; estos recursos financieros deben sujetarse a los límites que le imponen las leyes 9524 y 9635, como consecuencia adicional de su incorporación al presupuesto nacional a partir del ejercicio económico del 2021, según se establece en el Transitorio II de la primera Ley. Aún más, la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas faculta al Ministerio de Hacienda (artículo 25) para gestionarlos según el estado de las finanzas públicas y el manejo más eficiente de los recursos financieros, a partir de los criterios de asignación presupuestaria de su artículo 23.

 

4.      En razón de lo expuesto, es de aplicación el principio de inmunidad fiscal del Estado para el otorgamiento de certificaciones gratuitas a los órganos de la Administración Central.

 

5.      En relación con la Administración descentralizada no aplica el principio de inmunidad fiscal del Estado para la emisión de certificaciones registrales gratuitas, salvo que exista norma que exonere el pago del arancel, lo que debe ser analizado en cada caso.

 

 

Atentamente;

 

 

 

Sandra Sánchez Hernández               

Procuradora     

 

SSH/bba