11 de noviembre del 2022

PGR-C-246-2022

 

Licenciada

Hazel Torres Hernández

Alcaldesa Municipal

Municipalidad de Desamparados

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero al oficio N° MD-AM-1776-2021 de fecha 15 de setiembre del 2021, suscrito por el anterior alcalde, señor Gilberth Jiménez Siles, mediante el cual fueron planteadas varias inquietudes respecto al acatamiento de nuestros dictámenes, en relación con el tema puntual de la construcción y mantenimiento del cordón de caño de las aceras.

 

En el oficio que aquí nos ocupa, se explica que la Gerencia de Conservación de Vías y Puentes del CONAVI sostiene que de conformidad con la normativa vigente en relación con las municipalidades, la competencia de administración de aceras y cordones de aceras, ya sean rutas nacionales o cantonales, es de las municipalidades, tanto en lo que corresponde a la verificación de la construcción de dichas estructuras y su mantenimiento, así como el velar por la ejecución de las obras y cobro de multas en caso de que los munícipes no efectúen las obras estipuladas en la normativa vigente.

 

Se indica que el dictamen C-241-2016 es vinculante para la Municipalidad de Desamparados, por lo que el CONAVI no lo puede desaplicar, en tanto constituye jurisprudencia administrativa, de modo que si el CONAVI no está de acuerdo con su contenido y alcances jurídicos, debe solicitar a esta Procuraduría una reconsideración de ese dictamen.

 

Se indica que en dicho dictamen la Procuraduría fue clara al señalar que, con relación a la construcción de infraestructura vial sobre rutas nacionales, como lo son las obras de drenaje natural y construcciones hidráulicas, lo cual incluye por razones obvias a los cordones y caños, la Ley de creación de CONAVI le atribuye a ese órgano financiar y ejecutar las obras requeridas para el proceso de conservación y construcción de la totalidad de la red vial nacional (artículo 4, incisos a) y c), y que específicamente esa ley incluye, entre sus competencias, la construcción o reconstrucción del sistema de drenaje, la verificación del funcionamiento de ese sistema, y la construcción de estructuras tales como alcantarillas, todo ello con el fin de proporcionar vías en buen estado, de modo que se garantice un servicio óptimo al usuario (artículo 1°). Entonces, que deben considerarse como parte de la red vial nacional –a cargo de CONAVI- las estructuras de drenaje y las obras de retención asociadas con las carreteras de esa red.

 

A partir de esos antecedentes, se nos plantean las siguientes interrogantes:

 

“1. De conformidad con el artículo 2 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, los dictámenes constituyen jurisprudencia administrativa y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública. Al respecto en la Procuraduría en su dictamen C-020-2019 de fecha 23 de enero de 2019, en lo que interesa concluyo lo siguiente: “1) Los dictámenes de la procuraduría son obligatorios o vinculantes directamente para el órgano consultante –el cual, para desacatarlo únicamente puede la dispensa establecida en el artículo 6 de la Ley Orgánica-, Para el resto de la Administración Pública estos constituyen jurisprudencia administrativa con el rango de la norma que interpreta, integra o delimita, y por ello, si determinada institución (que no esté vinculada directamente por un dictamen y por tanto, no está legitimado para utilizar el procedimiento dispuesto en el artículo 6°) desea apartarse de lo dispuesto en esa jurisprudencia administrativa, debe de motivar adecuadamente las razones que lo justifican, para un eventual análisis de legalidad que se efectué posteriormente.”, Siendo que este no es el caso, ya que el dictamen C-241-2016 involucra de forma Directa al CONAVI, puede el CONAVI desatender su obligación de acatar lo dispuesto, alegando contar con el dictamen C-243 del año 2009.

 

2. Pueden las Municipalidades del país solicitarle al CONAVI que en este tema en particular, que para dilucidar el tema, aplique el procedimiento establecido en el artículo 6° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.”

 

Teniendo a la vista los antecedentes referidos, así como las interrogantes que se formulan, pasaremos a desarrollar los diferentes temas involucrados, a fin de evacuar en forma satisfactoria las inquietudes planteadas por esa Municipalidad.

 

 

I.-        Sobre el carácter vinculante de los dictámenes de la Procuraduría General de la República

 

Este tema, como refiere la propia consulta, ha sido abordado de manera amplia y reiterada en nuestros pronunciamientos. En efecto, de forma inveterada, esta Procuraduría ha definido tanto carácter vinculante de sus pronunciamientos para el órgano o ente consultante, como la naturaleza de jurisprudencia administrativa que ellos ostentan respecto del resto de la Administración Pública. Por resultar ilustrativo, permítasenos traer a colación nuestro dictamen número C-221-89 del 20 de diciembre de 1989, en donde, ya desde esa fecha, explicábamos lo siguiente:

 

“I.- LA FUNCION CONSULTIVA DE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA REPUBLICA

La Procuraduría General de la República ha tenido dos funciones esenciales desde su creación: la función consultiva y la de defensa del Estado en juicio. Respecto de la primera, el Decreto de creación Nº 40 de 2 de junio de 1948, emitido por la Junta Fundadora de la Segunda República, atribuía esa función consultiva, la que se mantuvo luego en la primera ley que rigió la organización y funcionamiento de este Órgano (Ley Nº 3848 de 10 de enero de 1967). En igual forma, la actual Ley Orgánica, Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982, prevé la indicada función, señalando además en su artículo 2º:

"Dictámenes:

Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".

Se establece así la obligatoriedad de los dictámenes emitidos por la Procuraduría para la Administración Pública. Lo que obliga a precisar el concepto mismo de Administración Pública y los alcances de la propia función consultiva.(…)

Al respecto, el proyecto que originó la actual Ley vigente no contempla originalmente el carácter vinculante para toda la Administración Pública, pero sí el de jurisprudencia administrativa. No obstante, en el seno de la Comisión Legislativa encargada del análisis del proyecto de ley, se decidió extender ese efecto jurídico de los dictámenes respecto de la Administración Descentralizada. Esa decisión de los señores Diputados se motiva en el principio de igualdad: la Ley Orgánica debía tratar en igual forma a todos los organismos públicos (Cfr. Acta Nº 68 Sesión de las 13 hrs. del 13 julio de 1982 de la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos, expediente referido al Proyecto de Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, pp. 165 y sgtes.)

Sin embargo, la consulta continúa siendo facultativa (artículo 4º de la Ley Orgánica vigente). Ese carácter facultativo pretende conciliar la autonomía de las entidades descentralizadas e, incluso, la competencia propia de los órganos que integran la Administración Central. No obstante, una vez que se ha formulado la consulta y rendido el dictamen correspondiente, nada obsta que la Administración consultante se someta al criterio técnico-jurídico vertido por esta Institución. Sujeción que pretende mantener la unidad de criterios jurídicos en sede administrativa, así como procurar mayor seriedad y peso a los dictámenes emitidos.

Dado que el carácter vinculante de los dictámenes deriva de la consulta formulada, de ello se deduce que ese efecto jurídico sólo existe respecto o ente consultante, sin que se extienda al resto de la Administración Pública. Es decir, el artículo 2º de nuestra Ley Orgánica consagra al efecto en cuestión respecto de la Administración Pública consultante. El término genérico "Administración Pública" no implica una eficacia genérica sino que el miembro de la Administración Pública que consulte queda vinculado por el dictamen. Este es el criterio que siempre ha mantenido la Procuraduría y que, incluso, lo externó con motivo del recurso de inconstitucionalidad incoado contra el artículo 2º de nuestra Ley Orgánica. Criterio que, además, acogió la Corte Plena al afirmar:

" ...los dictámenes de la Procuraduría no se emiten de oficio sino a solicitud del órgano o ente interesado, lo que constituye una facultad de éste, según lo establece el artículo 4º párrafo 1º, y que conforme al párrafo 2º, la consulta solo es obligada para el Poder Central, cuando se trate de reclamaciones administrativas cuya resolución final pueda ocasionar considerables egresos, de acuerdo con la determinación que al efecto se haga en el Reglamento. Porque si al ser facultativa la consulta, la respectiva administración la solicita, se somete entonces al correspondiente dictamen o pronunciamiento. Pero aún así conviene observar que de no estar de acuerdo con el dictamen o pronunciamiento, el órgano o ente consultante puede pedir reconsideración a la Procuraduría, y de ser denegada, puede acudir al Consejo de Gobierno para que lo dispense de su obligatoriedad, y que inclusive la Procuraduría puede hacer la reconsideración, conforme lo dispone el artículo 6º en relación con el inciso 3º, inciso b), párrafo final.- De acuerdo con todo lo anterior necesario es concluir, que *la obligatoriedad del dictamen que establece el artículo 2º, lo es para la administración que lo solicitó, no así en cuanto a las demás* ..." (Corte Plena, Ses. Ext. Nº 32 de 13:30 hrs. del 7 de mayo de 1984). ((*)El subrayado no es del original).

De lo resuelto por la Corte Plena, no queda duda de que los dictámenes sólo son vinculantes para el órgano o ente consultante. La razón fundamental de esa eficacia reside en que el dictamen únicamente puede rendirse ante una consulta, cuya formulación implica una decisión voluntaria, libre, tendente precisamente a obtener un criterio jurídico fundado. Y en esa decisión de consultar va implícita la decisión de sujetarse al criterio externado: hay, pues, una aceptación previa del consultante de los efectos jurídicos del dictamen, efecto que lógicamente no puede extenderse a quienes no han sido consultantes.

Por ello es preciso concluir que los dictámenes y pronunciamientos que emita la Procuraduría General de la República, sólo son de acatamiento obligatorio para el órgano o ente consultante, pero no para el resto de organismos que constituyen la Administración Pública.

2.- La función consultiva y sus efectos jurídicos

En virtud de las consideraciones contenidas en el oficio por usted remitido, respecto de los alcances de nuestra función consultiva, es necesario precisar el alcance de esa función. Lo que está íntimamente ligado con la naturaleza del dictamen.

a) Una función de asesoramiento

El objeto de toda consulta es obtener una opinión previa a la toma de decisiones por parte de la autoridad competente. Al consultar, el órgano competente pretende que se le oriente, aclare o determine sobre la decisión a tomar y las posibles consecuencias jurídicas. Eventualmente, el dictamen determinará la voluntad de la autoridad consultante pero, jurídicamente, no puede sustituirla.

En virtud de que la función consultiva sólo pretende aclarar, orientar, ilustrar al órgano o ente competente, esta función se diferencia de la función de administración activa. En realidad, la función consultiva es un elemento del iter o procedimiento administrativo. Empero, es cierto que el efecto vinculante de los dictámenes permite cuestionarse si esa función consultiva no esconde –en el fondo- una especie de función de administración activa, ello por cuanto la autoridad consultante queda ligada por el criterio vertido.

Desde el punto de vista de la Ciencia Administrativa, el órgano que ejerce función consultiva participa directamente en la toma de decisiones, ejerciendo en consecuencia un papel activo. No obstante, para el Derecho Administrativo existe una clara diferencia entre función consultiva y función administrativa.

La función consultiva constituye una muestra más de los procedimientos administrativos no contenciosos, que como tal es un elemento más de la preparación de los actos administrativos. Pero esta función, el procedimiento que entable no conduce a emitir un acto administrativo final, un acto normador. Ei igualmente, el ejercicio de esa función, no puede conducir al órgano consultivo a substituirse a la autoridad administrativa, a tomar las decisiones por ésta o bien, a dictaminar sobre casos concretos: no hay coautoría del acto administrativo. Para mantener las diferencias entre una y otra clase de función, este Órgano, en reiteradas ocasiones, ha sostenido que sus dictámenes tienen alcance general. Alcance general referido, entonces, a que es susceptible de aplicarse a diversos casos en que se den iguales supuestos de hecho, lo que impide dictaminar sobre un caso específico.

Ese alcance está, por lo demás, íntimamente ligado a la naturaleza jurídica del dictamen, ya que el aporte de la función consultiva a la formación del Derecho se realiza, en gran medida, por los efectos del dictamen sobre el contenido del acto administrativo final.

b) El dictamen: un acto preparatorio

El dictamen es un acto preparatorio de la decisión administrativa, no es un acto administrativo, por lo que no crea derechos u obligaciones en terceros extraños al procedimiento consultivo. En efecto, como acto preparatorio de la decisión, el dictamen es un acto interno, por lo que no se le aplican las disposiciones referidas a los actos administrativos.

Es un acto de mera colaboración del órgano consultivo con el consultante, colaboración que permite al órgano activo tomar la decisión correspondiente o tener una opinión más acertada sobre decisiones anteriormente tomadas.

Por otra parte, no obstante el carácter vinculante del dictamen, este no se sustituye al acto administrativo que debe dictarse en el procedimiento correspondiente. En virtud de la regla de competencia, el autor del acto administrativo final es -y así debe aparecer- la autoridad administrativa competente según el ordenamiento jurídico. En efecto, el estricto acatamiento de las reglas de la competencia determina la imposibilidad de la Administración activa de sustraerse de su responsabilidad de administrar, recurriendo para ello al procedimiento consultivo, de una parte, e impide que los órganos consultivos coadministren, por otra parte.

El dictamen, en virtud de ser un elemento preparatorio del acto, deviene también un elemento de legalidad de éste y precisamente en aras del principio de legalidad no puede desconocer la competencia de la Administración activa y sus efectos no pueden producirse más allá de lo establecido en el ordenamiento. De modo que los efectos jurídicos del dictamen quedan circunscritos a la Administración que ha consultado.

De conformidad con la Ley Orgánica nuestra, los dictámenes de la Procuraduría constituyen jurisprudencia administrativa. En tanto que jurisprudencia son una fuente normativa. Se trata de una fuente no obligatoria, en principio, y cuyo valor jurídico, conforme el artículo 7° de la Ley General de la Administración Pública, está determinado por la norma que se integra, interpreta o delimita.” (énfasis suplido)

 

Asimismo, por la claridad de su explicación, valga transcribir las consideraciones de nuestro dictamen N° C-020-2019 del 23 de enero del 2019, el cual señala:

 

“I. Sobre la naturaleza jurídica de nuestros dictámenes.

Según el artículo 2° de nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982) nuestros dictámenes constituyen jurisprudencia administrativa y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública.

Como bien se indica en el criterio legal que adjunta a su consulta, a partir de lo dispuesto en esa norma y considerando lo indicado en la jurisprudencia judicial al respecto, reiteradamente hemos dispuesto que nuestros dictámenes son obligatorios o vinculantes directamente para el órgano consultante -el cual, para desacatarlo únicamente puede utilizar la dispensa establecida en el artículo 6° de nuestra Ley Orgánica-, y que, para el resto de la Administración Pública nuestros dictámenes constituyen jurisprudencia administrativa con el rango de la norma que interpreta, integra o delimita. Y, por ello, si determinada institución (que no esté vinculada directamente por un dictamen y, por tanto, no está legitimada para utilizar el procedimiento dispuesto en el artículo 6°) desea apartarse de lo dispuesto en esa jurisprudencia administrativa, debe motivar adecuadamente las razones que lo justifican, para el eventual análisis de legalidad que se efectúe posteriormente.

 

Con el fin de ilustrar esa posición, se transcribe parte del dictamen No. C-106-2016 de 3 de mayo de 2016 en el cual se abordó el tema consultado:

 

“El artículo 2 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, establece que «los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública.»

La norma citada establece entonces dos características fundamentales de los dictámenes y pronunciamientos de este órgano asesor: su vinculatoriedad para la Administración y que constituyen jurisprudencia administrativa. Sin embargo, este carácter obligatorio de los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría según se establece de manera general la norma, ha sido aclarado o matizado mediante resoluciones judiciales y administrativas.(…)

Ahora bien, en los demás casos en que los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría constituyen jurisprudencia administrativa, hemos indicado:

«… el carácter de jurisprudencia de nuestros dictámenes, no deriva de ellos singularmente considerados, sino de su conjunto (artículo 2º de la 6815 de cita). Se requiere además, que dichos actos sean uniformes, no contradictorios y ajustados a la ley. El objeto de nuestros dictámenes, debe ser, lógicamente, interpretar, delimitar o integrar el campo de aplicación del ordenamiento jurídico (artículo 7º de la Ley General de repetida cita), como forma de aclarar, asesorar o informar respecto de las decisiones administrativas válidas y posibles, que debe o puede adoptar la administración activa.» (Dictamen C-221-89 de 20 de diciembre de 1989)

Sobre el particular, tanto la Sala Constitucional como la Sala I de la Corte Suprema de Justicia, han reconocido el carácter normativo de nuestros pronunciamientos al indicar respectivamente:

«(…) De este precepto se desprende, que los pronunciamientos del órgano referido, en el ejercicio de su función o competencia consultiva, constituyen fuente del ordenamiento jurídico administrativo, asimilándolos, en cuanto a rango, potencia y resistencia, a la jurisprudencia –fuente no escrita- vertida por los Tribunales de la República en el ejercicio de una función materialmente jurisdiccional (conocer, resolver las causas y ejecutar lo juzgado, artículo 153 constitucional). (…) Nótese que el legislador, en el artículo transcrito le atribuye una eficacia jurídica general, al indicar que es de acatamiento obligatorio para la Administración Pública. Esa eficacia general, ni siquiera resulta moderada con la tesis manejada por el órgano consultivo en el sentido que el dictamen es vinculante, únicamente, para, la administración pública que consulta y no para el resto de los entes públicos, por cuanto, una vez que se pronuncia, es probable, que salvo circunstancias calificadas, no varíe de criterio, de manera que es usual la reiteración de dictámenes precedentes al evacuarse una nueva consulta, por lo que su eficacia vinculante se extiende no sólo al ente u órgano público que consultó en su momento sino, también, para todas las consultas ulteriores que reiteren un criterio precedente. Los dictámenes de la Procuraduría General de la República al ser calificados, por la ley, como “jurisprudencia administrativa” y al indicar que son “de acatamiento obligatorio”, se les atribuye una eficacia general y normativa, en cuanto la intención inequívoca, al emplear tales conceptos jurídicos, es conferirles la condición de fuente del ordenamiento jurídico administrativo y, por consiguiente, un carácter normativo.» (El destacado no corresponde al original). (Sentencia de la Sala Constitucional 14016-2009 de las 14:34 horas del 1 de setiembre de 2009)

«IX.-(…) 3) En cuanto al no acatamiento obligatorio de los pronunciamientos de la PGR (punto 6 del considerando VII anterior), por ende su errónea valoración, ha de señalarse lo siguiente: a) Tal efecto tiene sustento en lo establecido de manera expresa en el precepto 2 de la LOPGR que reza: “Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública”. b) La Sala Constitucional en un cambio de criterio en cuanto a la impugnación, por la vía de la acción de inconstitucionalidad, de los dictámenes de la PGR (resolución no. 2009-14016 de las 14 horas 34 minutos del 1° de setiembre de 2009), determinó que al ser calificados por ley como “jurisprudencia administrativa” y al indicar que son de “acatamiento obligatorio”, se les atribuye una eficacia general y normativa, en cuanto la intención inequívoca, al emplear tales conceptos jurídicos, de conferirles la condición de fuente del ordenamiento jurídico administrativo y, por consiguiente, un carácter normativo.» (El destacado no corresponde al original). (Sentencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, N° 453-F-S1-2013 de las 14:10 horas del 10 de abril de 2013)

Es claro entonces que el efecto primordial de la jurisprudencia administrativa será, entonces, orientar, facilitar y uniformar las decisiones de los órganos de la Administración activa, y en consecuencia, ésta deberá aplicar lo interpretado a un caso concreto con el objeto de encontrar la solución justa y acorde con el ordenamiento jurídico.”

 

También, interesa citar lo dispuesto en el dictamen No. C-158-2006 de 24 de abril de 2006 en cuanto a las consecuencias de apartarse de los criterios vinculantes y de la jurisprudencia administrativa de la Procuraduría:

 

“Si un acto administrativo se separa de un dictamen vinculante incurre en un vicio en el motivo de derecho, que acarrea su nulidad absoluta. Arts. 128, 133, 158 y 166 de la Ley General de la Administración Pública.

…La misma consecuencia tiene apartarse de la jurisprudencia administrativa, de acatamiento obligatorio, que también integra los motivos de derecho del acto administrativo.  Ley 6815; art. 2°.

(…)

A fin de apartarse válidamente del criterio expresado en el informe o dictamen, la Administración debe tener buenas razones que lo justifiquen y es necesaria la exigencia de motivación, para el eventual contraste de legalidad posterior.”

…Al separarse de ese criterio, la Administración asume el riesgo de que su interpretación no sea correcta, y el acto surgiría con un cuestionamiento de legalidad a confrontar.”

 

Como se desprende de las explicaciones desarrolladas por esta Procuraduría, nuestros dictámenes tienen carácter vinculante para la institución que lo solicitó, toda vez que la consulta tiene la finalidad de obtener un asesoramiento calificado de carácter técnico-jurídico, para determinar el recto sentido de las normas o principios jurídicos aplicables a un tema específico, que le permita a la Administración tomar la decisión más acertada en los asuntos propios de su competencia.

 

Valga remarcar que la gestión de reconsideración prevista en el artículo 6° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República –que constituye un trámite y un requisito previo para eventualmente solicitar una dispensa de su acatamiento ante el Consejo de Gobierno– solo puede ser planteada por la propia Administración consultante y a la cual le fue dirigido el dictamen con carácter vinculante. Ergo, ningún otro órgano o ente ostenta legitimación para plantear una solicitud de reconsideración de esta naturaleza.

 

Ahora bien, queda claro que para el resto de la Administración Pública nuestros dictámenes constituyen jurisprudencia administrativa con el rango de la norma que se interpreta, integra o delimita. Como vimos, tienen eficacia general y normativa, a los que se acude como una fuente más del ordenamiento.

 

En consecuencia, al momento de tomar una decisión o dictar un acto administrativo, toda institución pública –en principio– siempre debe seguir la interpretación que se ha desarrollado en nuestros pronunciamientos.

 

Así las cosas, si decide apartarse de esos criterios, tendría que fundamentar muy bien las razones –técnicas o jurídicas– que justifican desconocer esa jurisprudencia (motivación del acto), pues debe tenerse muy claro que esa decisión posteriormente puede ser sometida a un control de legalidad, donde necesariamente los actos se confrontarán con los pronunciamientos existentes sobre la materia.

 

A mayor abundamiento, si determinada Administración tuviera alguna duda adicional o elementos de juicio diferentes o novedosos que no hayan sido considerados en nuestros pronunciamientos, eventualmente puede plantear una consulta nueva a fin de dilucidar el asunto objeto de interés. Pero mientras ello no suceda, debe seguirse la línea de razonamiento que emane de los dictámenes, toda vez que se persigue orientar –jurídicamente– para la toma correcta de las decisiones, con un afán uniformador que deviene relevante para la actuación de la Administración Pública, en tanto tiende a garantizar una actuación apegada al bloque de legalidad.

 

 

II.-       Sobre la construcción y mantenimiento de las aceras. Estructura vial en carreteras nacionales.

 

En cuanto al tema puntual que es de interés de esa Municipalidad, tal como se menciona en su consulta, efectivamente esta Procuraduría General había vertido un criterio en el sentido de que –tratándose de vías nacionales– es el CONAVI quien ostenta la competencia y tiene a su cargo la responsabilidad de su construcción y mantenimiento. Esto incluye los diversos elementos de la estructura vial, como veremos más adelante.

 

Asimismo, hemos venido sosteniendo que la construcción de aceras y su mantenimiento constituye una obligación de los propietarios o poseedores de inmuebles, y que, en caso de que se incumpla ese deber, las municipalidades tienen la potestad de realizar las obras correspondientes, procediendo luego a efectuar el cobro por los trabajos ejecutados al titular del inmueble (artículo 84 inciso d) del Código Municipal).[1]

 

En este tema, ciertamente habíamos venido señalando de modo reiterado que –para efectos de la función que recae sobre los gobiernos municipales a la luz del citado artículo 84 del Código Municipal– no cabe hacer diferencia alguna si la construcción de la acera de que se trate se hará en relación con una vía nacional o cantonal, toda vez que el deber se impone en atención a reglas de planificación urbana y en relación con la titularidad del inmueble ubicado frente a la vía pública (pueden verse nuestros dictámenes números C-243-2009 del 3 de setiembre del 2009, C-264-2016 del 12 de diciembre del 2016, C-001-2019 del 8 de enero del 2019 y C-088-2019 del 3 de marzo del 2019, así como la sentencia de la Sala Constitucional N° 2007-5051 de las 15:27 horas del 13 de abril del 2007)

 

De este modo, hemos indicado que de conformidad con el artículo 84 inciso d) del Código Municipal (antiguo artículo 75  inciso c), en caso de incumplimiento de sus obligaciones por parte del propietario o poseedor, la Municipalidad está en posibilidad de suplir la omisión de construcción de aceras, sin perjuicio del cobro del costo del trabajo ejecutado al propietario, poseedor o usufructuario del bien, así como del cobro de las correspondientes multas. Sobre el particular, hemos señalado:

 

“Entonces, aunque la obligación de construir las aceras y darles mantenimiento sea de los propietarios y poseedores, la Municipalidad no renuncia a las competencias otorgadas por el artículo 2° de la Ley 9329 relativas a la atención plena y exclusiva de la red vial cantonal. Más bien, la exigencia y control del cumplimiento de esa obligación, en los términos dispuestos por el artículo 84 del Código Municipal, forma parte del ejercicio de esas competencias municipales.

La construcción y mantenimiento de las aceras, es una obligación a cargo de los propietarios y poseedores de carácter urbanístico y que es exigible por parte de los Municipios con la finalidad de asegurar el ornato, buen orden y tránsito peatonal de las vías públicas. Y el hecho de que la obligación esté a cargo de los propietarios o poseedores no implica que la Municipalidad desatienda las competencias de atención plena y exclusiva de la red vial cantonal.

Tampoco existe contradicción o derogación de lo indicado por el artículo 84 en cuanto a que, si el munícipe incumple alguna de esas obligaciones, la Municipalidad está facultada, e incluso, obligada (cuando ese incumplimiento genere una situación de riesgo o peligro), a ejecutar las obras o prestar los servicios correspondientes, cobrando al propietario o poseedor su costo efectivo. Así como tampoco se ha visto afectada la posibilidad de que la construcción y mantenimiento de las aceras pueda ser asumida por la Municipalidad cuando se demuestre, mediante un estudio socioeconómico, que los propietarios o poseedores carecen de recursos económicos para cumplir con esa obligación.

En conclusión, de conformidad con todo lo expuesto, el artículo 2° de la Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal y la Ley de Movilidad y Seguridad Ciclística, no han derogado tácitamente el inciso d) del artículo 84, los párrafos de ese artículo que citan en su consulta, ni el inciso d) del artículo 85, ambos del Código Municipal.

La exigencia y control del cumplimiento las obligaciones de los propietarios y poseedores dispuestas por esas normas, y las posibilidades que se establecen para que la Municipalidades puedan asumir esas obligaciones por motivos de seguridad y por la falta comprobada de recursos de determinados poseedores o propietarios, forman parte de las competencias municipales de atención plena y exclusiva de la red vial cantonal.” (Dictamen C-253-2020 del 3 de julio de 2020)

 

Ahora bien, circunscribiéndonos al punto medular de las inquietudes planteadas en su consulta, relativo a los costos de construcción del cordón de caño que se encuentra entre la acera y la calzada, conviene recordar el criterio vertido para esa Municipalidad de Desamparados, en tanto –como se reconoce en su oficio– ya había planteado una consulta relativa a la construcción de las aceras en rutas nacionales y los costos de las obras de infraestructura vial[2].

 

A raíz de ello, en nuestro dictamen N° C-241-2016 del 8 de noviembre del 2016 (reiterado recientemente mediante nuestro dictamen N° PGR-C-224-2022 del 12 de octubre del 2022), habíamos desarrollado ampliamente estos temas, ocasión en la cual señalamos lo siguiente:

 

“Así las cosas, ante la consulta planteada en cuanto a si le corresponde a la municipalidad la aplicación de los artículos 75 y 76 del Código Municipal, en lo que se refiere a la construcción de aceras en rutas nacionales, se debe indicar que de acuerdo al Dictamen No. C-243-2009, y a la jurisprudencia constitucional, el ente municipal tiene la obligación de construir aceras, ante la inercia de los propietarios, poseedores o usufructuarios de bienes inmuebles que colinden con vías públicas en el cumplimiento de tal deber, sin importar si éstas tienen carácter nacional o cantonal, sin perjuicio del cobro del costo del trabajo ejecutado al munícipe remiso, así como del cobro de las multas previstas en el ordenamiento. 

(…)

Lo anterior sin perjuicio de la competencia del Ministerio de Obras Públicas y Transportes para la construcción y mantenimiento de las aceras de la red vial nacional, conforme al Dictamen No. C-239-2016 de esta misma fecha, donde se enfatiza en la coordinación y colaboración interinstitucional para el mantenimiento y construcción de estas aceras (…)

II. SOBRE LA CONSTRUCCIÓN DE INFRAESTRUCTURA RELACIONADA CON LAS ACERAS EN RUTAS NACIONALES

La consultante también nos plantea si el financiamiento y la ejecución de las obras de control de escorrentía (drenaje pluvial) y confinamiento lateral (muros de retención) en rutas nacionales, son competencia municipal o del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, y, en caso de ser competencia de ese ministerio, si está facultada para solicitar su implementación a esa cartera, aludiendo al principio de coordinación administrativa.

La Ley de creación del CONAVI, le atribuye a ese órgano desconcentrado, adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, la conservación y la construcción de la red vial nacional (conjunto de carreteras nacionales), así como el financiamiento y la ejecución de las obras requeridas para el proceso de conservación y construcción de la totalidad de la red vial nacional (artículo 4, incisos a) y c).  Específicamente, esa Ley incluye, entre sus competencias, la construcción o reconstrucción del sistema de drenaje, la verificación del funcionamiento de ese sistema, y la construcción de estructuras tales como alcantarillas grandes o mayores, y de menor entidad, todo ello con el fin de proporcionar vías en buen estado, de modo que se garantice un servicio óptimo al usuario (artículo 1°).

El Reglamento sobre el manejo, normalización y responsabilidad para la inversión pública en la red vial cantonal, Decreto No. 34624 del 27 de marzo del 2008, considera parte de la red vial cantonal el sistema de drenaje, cordón y caño, obras de estabilización o contención (artículo 3).

La Ley Especial para la transferencia de competencias:  atención plena y exclusiva de la red vial cantonal, No. 9329 de 15 de octubre del 2015, delimita como competencia plena y exclusiva de los gobiernos locales, el financiamiento y la ejecución de la construcción, rehabilitación, reforzamiento y reconstrucción de la red vial cantonal, teniendo como parte de la misma las estructuras de drenaje y retención y las obras geotécnicas o de otra naturaleza asociadas con los caminos (artículo 2).  En el mismo sentido, se dispone en la reforma al artículo 5 de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias, efectuada por esa Ley: “se considerarán como parte de la red vial cantonal las … estructuras de drenaje y retención y las obras geotécnicas o de otra naturaleza asociadas con los caminos.”

Así como se consideran parte de la red vial cantonal las estructuras de drenaje y las obras de retención asociadas con los caminos de esa red, deben tenerse como parte de la red vial nacional –a cargo del CONAVI−, las estructuras homólogas asociadas a las rutas nacionales, dado que evitan el desbordamiento de aguas pluviales hacia la calzada y su inundación, así como deslizamientos sobre la misma, que impedirían o dificultarían el tránsito y atentarían contra la seguridad vial.

En la sede constitucional se ha reconocido la competencia del CONAVI en punto a esas estructuras. (…)

 

Si bien el Decreto Ejecutivo N° 34624 del 27 de marzo del 2008 (Reglamento sobre el manejo, normalización y responsabilidad para la inversión pública en la red vial cantonal) que se menciona en el citado dictamen –y que indicaba expresamente como parte de la red vial cantonal el sistema de drenaje, cordón y caño, y obras de estabilización o contención (artículo 3), fue derogado por el Decreto Ejecutivo N° 40138 del 12 de diciembre del 2016 (Reglamento al inciso b) del artículo 5 de la Ley 8114 “Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias), estimamos que se mantiene el criterio vertido en el dictamen recién transcrito, pues se arriba a la misma conclusión a partir de los demás elementos que analiza ese pronunciamiento.

 

Asimismo, resulta relevante tener en cuenta criterios técnicos para reforzar esa posición, y, en ese sentido, tenemos que el Manual de Recepción de Obra Vial emitido por el Laboratorio Nacional de Materiales y Modelos Estructurales (LANAMME) diferencia y distingue las aceras (con sus propias especificaciones técnicas) de las estructuras de drenaje, que son parte de la estructura vial, y dentro de las cuales se encuentra el cordón de caño. En efecto, dicho manual establece lo siguiente:

 

“2.5 ESTRUCTURAS DE DRENAJE

Los componentes encargados de facilitar el movimiento de las aguas pluviales y de escorrentía superficial son también parte de los elementos que son sujetos a recepción por parte de la Municipalidad como parte del derecho de vía. Desde una perspectiva de obra vial (enfoque de este manual), los cordones de caño y cunetas son los elementos más importantes para revisión; sin embargo, un debido proceso de verificación de la condición y funcionalidad de los demás elementos de drenaje es necesario por parte de la Municipalidad (tragantes, pozos, tuberías, descargas, entre otros).

2.5.1 Inventario de obras de drenaje superficial y subterráneo

En primera instancia, el desarrollador mostrará en los planos conforme a obra la ubicación de los elementos de drenaje superficiales (cunetas, cordón de caño), así como la ubicación de las tuberías de manejo de aguas (potables, pluviales y sanitarias). Es de suma importancia que este plano sea fiel a lo colocado en sitio, pues para labores posteriores de mantenimiento o rehabilitación es fundamental conocer por qué zonas pasan estas tuberías y evitar así roturas accidentales por parte de maquinaria municipal.

Adicionalmente, el desarrollador deberá presentar un inventario de estos elementos indicando secciones transversales (detalles constructivos), diámetros, longitudes y material de fabricación. Con esto se pretende facilitar a las autoridades municipales la gestión de estos activos”[3]

 

            Lo anterior, entonces, reafirma el criterio de que el cordón de caño es parte de la estructura de drenaje, que forma parte de la estructura vial. Ergo, es parte del proceso de construcción de la calzada, y no propiamente de la acera. En consecuencia, tratándose de una vía nacional, es claro que los trabajos de cordón de caño corren por cuenta del CONAVI.

 

            Ahora bien, además de ese criterio en el sentido de que el cordón de caño es parte de la infraestructura vial y por ende se encuentra dentro del ámbito de competencia y de responsabilidad del CONAVI, es preciso advertir que, en todo caso, a esta fecha se ha producido una modificación en el ordenamiento respecto del tema de las aceras ubicadas en las vías nacionales. Nos referimos a la promulgación de la Ley de Movilidad Peatonal (Ley N°9976 del 9 de abril del 2021), dado que esa normativa vino a establecer que la construcción y mantenimiento de las aceras en las vías nacionales será competencia del MOPT y sus Consejos.  En efecto, dispone expresamente dicha Ley:

 

“ARTÍCULO 2- Fines. Son fines de esta ley:

(…)

b) Atribuir, como competencia del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) y sus consejos, la construcción y el mantenimiento de las aceras y todos sus componentes en la red vial nacional.

ARTÍCULO 15- El Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) y sus consejos y las corporaciones municipales construirán las aceras y vías peatonales de acuerdo con los principios establecidos en esta ley, en busca del bien común. El propietario o poseedor por cualquier título de bien inmueble, cuyo acceso se vea comprometido por estas obras, deberá realizar las modificaciones necesarias por su cuenta para habilitar el acceso a la vía pública desde su bien inmueble, respetando la normativa vigente.”

 

A raíz de esta nueva legislación, recientemente emitimos un criterio bajo la línea de que la responsabilidad de construcción y mantenimiento de las aceras, en lo que atañe a las vías nacionales, ahora le corresponde directamente al MOPT y sus consejos, y no a las municipalidades. En efecto, nuestro dictamen N° PGR-C-231-2022 de fecha 26 de octubre del 2022, señaló:

 

“Lo expuesto evidencia que la construcción y el mantenimiento de las aceras ─específicamente las de las vías nacionales─ es una competencia exclusiva del MOPT y de sus consejos, a los cuales se les ha atribuido, en términos generales, la administración de la red vial nacional. 

Sin perjuicio de lo anterior, es importante señalar que las municipalidades tienen el deber de coordinar y cooperar con el Estado y con sus órganos en lo relativo al mantenimiento y construcción de las aceras de las vías pertenecientes a la red vial nacional que atraviesan el respectivo cantón.  

En ese sentido, el artículo 4 de la Ley de Movilidad Peatonal señala como uno de los principios de la movilidad peatonal el de “Coordinación Interinstitucional”. Ese principio se refiere a la “…función de articular y conducir la actividad de todos los órganos y entes (…)  con competencia o vinculación a los objetivos de esta ley”.  Es decir, la Ley n.° 9976 citada, además de declarar de interés público la movilidad peatonal integral en su artículo 3, impone el deber de coordinación a las dependencias públicas que en razón de la materia tengan participación y responsabilidad en lo que respecta a ese tipo de movilidad. 

La Sala Constitucional, ante un recurso de amparo interpuesto contra la Municipalidad de Oreamuno, el CONAVI y el MOPT por la falta de construcción de aceras, estableció que si bien el MOPT y sus consejos son los principales responsables de velar por la construcción y mantenimiento de las aceras de la red vial nacional, lo cierto es que las Municipalidades deben garantizar a sus munícipes un tránsito seguro en su jurisdicción territorial,  lo que las obliga a coordinar con la Administración Central para el cumplimiento de ese objetivo:   

“… la Sala observa que la Municipalidad de Oreamuno y el CONAVI no solo rechazaron que la construcción de aceras en rutas nacionales formara parte de sus competencias, sino que, más bien, se atribuyeron de forma recíproca la responsabilidad. En este punto, el ayuntamiento recurrido no brindó una respuesta formal a las denuncias planteadas por la parte tutelada (en el caso de la primera nota solo se le copió en un correo que señaló que lo procedente era trasladar la gestión al CONAVI), por lo que ella quedó en una condición de incerteza jurídica, la cual se acrecentó mucho más cuando el CONAVI también declinó la competencia de atender la problemática.

Asimismo, vista la ley 9976 denominada “Movilidad peatonal” con vigencia a partir del 23 de abril de 2021 y que esta le atribuye expresamente “al MOPT y sus consejos” la competencia de la construcción de las aceras en las rutas nacionales, se dispuso la ampliación del curso del amparo en contra del MOPT. Al respecto, si bien el ministro de Obras Públicas y Transportes rindió el informe fuera del plazo otorgado, aportó como prueba el criterio del director de la División de Obras Públicas del MOPT, quien expresó que esa dependencia no cuenta con capacidad instalada para la construcción de aceras en la red vial nacional. Incluso, llama la atención que el propio ministro, sin mayor detalle ni desarrollo, solo mencionó que era necesaria coordinación para adoptar e implementar las medidas requeridas para construir aceras en la ruta nacional 230. Ergo, también se comprueba una transgresión al principio de coordinación administrativa.

En adición, este Tribunal no puede obviar que lo denunciado por la parte amparada constituye un grave problema de seguridad peatonal al exponer a las personas que transitan por ese lugar a una situación de riesgo para la vida y la integridad física. Lo anterior hace necesaria la estimatoria del recurso en contra de las autoridades del MOPT y el CONAVI para que, en primer lugar, de forma coordinada y fundada, definan a lo interno el ámbito de sus competencias en cuanto a la construcción y el mantenimiento de las aceras en rutas nacionales; y, en segundo lugar, solucionen la falta aceras. En ese sentido, ante las consideraciones del caso concreto, también se impone declarar con lugar el recurso en contra de la Municipalidad de Oreamuno, no solo por no haber brindado una respuesta formal a las gestiones de la tutelada (la primera con una mora de más de un año y la segunda de más de dos meses), sino para que, dentro del ámbito de sus competencias, coadyuven de manera coordinada en la solución de la problemática denunciada”.  (Resolución n.° 15639-2022 de las 9:15 horas del 8 de julio de 2022).

En conclusión, no corresponde a los Gobiernos Locales la construcción ni el mantenimiento de las aceras que se encuentren en ruta nacional, ya que esa es una competencia exclusiva del MOPT y de sus consejos. No obstante, es obligación de las municipalidades cumplir con el principio de coordinación administrativa para garantizar que los ciudadanos puedan movilizarse dentro del cantón de una forma libre y segura, lo que incluye instar a cualquier otra institución competente para la ejecución y mantenimiento de este tipo de infraestructura peatonal.” 

 

            Así, a pesar de la modificación sufrida en la legislación sobre esta materia, igualmente las municipalidades no pueden perder de vista el deber de coordinación que están obligadas a observar, no solo en aras de los principios de eficacia y eficiencia, sino también en resguardo y tutela de los derechos fundamentales de los usuarios. Precisamente por lo anterior, en el ya citado dictamen PGR-C-224-2022, señalamos lo siguiente:

 

“Lo anterior no implica que el Gobierno Local, en atención del principio de coordinación administrativa, no esté llamado a ejercer todas las acciones necesarias tendientes a comunicar y solicitar al CONAVI el ejercicio de sus competencias de construcción, habilitación y mantenimiento de la infraestructura de drenaje y alcantarillado pluvial de alguna ruta de la red vial nacional que requiera intervención. (En ese sentido, véanse los votos de la Sala Constitucional nos. 3978-2012 de las 08:30 horas de 23 de marzo de 2011 y 7890-2011 de las 09:41 horas de 17 de junio de 2011).

Además de lo anterior, debe tomarse en cuenta las facultades dispuestas en los artículos 3° y 7° del Código Municipal.

El artículo 3° señala que los gobiernos locales pueden ejercer las competencias municipales e invertir fondos públicos con otras municipalidades e instituciones de la Administración Pública para el cumplimiento de fines locales, regionales o nacionales, o para la construcción de obras públicas de beneficio común, de conformidad con los convenios que al efecto suscriba.

Sobre esos convenios, el artículo 7° dispone:

“Artículo 7. -Mediante convenio con otras municipalidades o con el ente u órgano público competente, la municipalidad podrá llevar a cabo, conjunta o individualmente, servicios u obras en su cantón o en su región territorial.”

Esos artículos fueron reformados por la Ley General de Transferencia de Competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades (no. 8801 de 28 de abril de 2010), para facultar a las Municipalidades a invertir recursos y celebrar convenios para atender, no solamente, fines locales, sino también, fines regionales y nacionales. (En ese sentido, véanse dictamen no. C-232-2015 de 28 de agosto de 2015 y opinión jurídica no. OJ-011-2017 de 02 de febrero de 2017).

De conformidad con esas normas, las Municipalidades pueden suscribir

convenios con otras instituciones públicas e invertir fondos públicos, para la atención de fines locales, regionales y nacionales e, incluso, para la realización de obras de beneficio común.

Ello significa que las Municipalidades podrían suscribir convenios con el CONAVI para coadyuvar en la atención de obras relacionadas con la red vial nacional, incluyendo obras de drenaje y alcantarillado pluvial sobre rutas nacionales. Sin embargo, teniendo en cuenta que el artículo 5° inciso b) de la Ley 8114 establece que los recursos allí contemplados deben destinarse exclusivamente a la atención de la red vial cantonal, en la realización de ese tipo de convenios con el CONAVI, para coadyuvar en la atención de la red vial nacional no pueden utilizarse los recursos que esa Ley le asigna a los Gobiernos Locales.

En otras palabras, para la celebración de esos convenios que tengan como fin la atención de alguna obra relacionada con la red vial nacional, puede utilizarse otro tipo de recursos municipales, que no sean los previstos en el artículo 5° inciso b) de la Ley 8114.

Tómese en cuenta que, al respecto, la Contraloría General de la República ha señalado que:

“Sin perjuicio de lo expuesto hasta ahora, se rescata la posibilidad de celebrar convenios que reflejen la eventual coordinación o labor conjunta que puede darse entre las Municipalidades y el Gobierno Central, esto con el fin de cooperar con el Estado en el mantenimiento de la red vial nacional, cuando algunas de sus rutas inciden en el bienestar general del respectivo cantón, pero siempre dentro del marco de posibilidades que otorgue la normativa vigente.

Entonces, dado que los intereses de carácter nacional deben coexistir a la par de la autonomía municipal, entre las Municipalidades y el Estado, puede y debe existir una relación armónica de contribución implícita; con lo cual, aunque las competencias entre la Administración Nacional y las Municipalidades estén claramente definidas y delimitadas -a fin de garantizar la armónica aplicación de la política gubernamental, estatal y municipal-, la existencia de un deber de coordinación y cooperación, se da, para garantizar el bien común.” (DFOE-DL-0153 de 10 de febrero de 2021. Se añade la negrita).”

 

Lo anterior cobra particular relevancia tratándose de la eventual afectación de los derechos fundamentales de las personas que necesitan de las aceras para transitar por la vía pública en forma segura, dado que la Municipalidad no puede permitir una violación a estos derechos, bajo el argumento de que alguna obra por realizar le compete al MOPT-CONAVI. En efecto, recordemos lo que al respecto ha expresado la Sala Constitucional en ese tipo de casos:

 

“V.-Sobre el caso concreto. De la normativa y de la jurisprudencia parcialmente transcrita se deriva la obligación de las municipalidades de velar porque las aceras de su jurisdicción se encuentren en buen estado y se ajusten a las correspondientes especificaciones técnicas, de forma que no se constituyan en un peligro para la vida o integridad física de los peatones, o en un obstáculo que limite o impida el tránsito de las personas con discapacidad que habiten o simplemente transiten por el cantón. En la especie, el recurrente, quien es una persona que debe utilizar una silla de ruedas, acusa que en el sector que comprende del Súper Las Góndolas hasta el Supermercado Palí de la comunidad de El Coyol de Alajuela, hay lugares en donde no existen aceras y las aceras que sí se han construido están en mal estado, por lo que existe un riesgo para la vida y la integridad física de los transeúntes. Por su parte, el Alcalde y Presidente del Concejo Municipal de Alajuela se limita a informar “(…) este municipio no puede notificar a los vecinos para que procedan a cumplir con la construcción o reconstrucción de aceras, hasta tanto no exista una demarcación clara mediante la construcción de cordón de caño y cuneta que delimiten claramente el derecho de vía, aspecto éste que es resorte y competencia del Ministerio de Transportes (…)”. Sin embargo, no se niega que existe un problema en la construcción de las aceras y existan propietarios que no cumple con la legislación vigente. Por lo que, a la luz de tales elementos de convicción, esta Sala concluye que en general, la Municipalidad recurrida no ha actuado diligentemente, para hacer cumplir a todos los propietarios o poseedores de bienes inmuebles su obligación de construir las aceras frente a sus propiedades y darles mantenimiento –en atención a lo dispuesto en los citados artículos 75, inciso d), y 76, inciso d), del Código Municipal-, y garantizar, de esta forma, que no se ponga en riesgo la vida o integridad física de las personas que habiten o simplemente transiten por el cantón. Por lo que esta Sala constata una infracción al artículo 21 de la Constitución Política. También constata una violación del artículo 33 constitucional, ya que la falta de aceras ajustadas a los requerimientos impuestos por la Ley 7600 y su reglamento, limita la posibilidad de que las personas que viven o transitan por la comunidad, y que tienen alguna discapacidad –como es el caso del amparado-, puedan desplazarse libremente.” (Voto No. 656-2011). (énfasis suplido)

“Sobre el derecho. La seguridad peatonal es un asunto de interés local que las municipalidades no puede soslayar, por lo que éstas deben actuar -dentro de sus respectivos ámbitos de competencia- para garantizar a los munícipes un tránsito seguro; en particular, a los menores y a los adultos mayores (ver sentencia número 2006-11263 de las 9:29 hrs. del 1 de agosto del 2006). Lo que incluye el deber de las municipalidades de utilizar los mecanismos que el propio ordenamiento jurídico les otorga, para hacer cumplir a los propietarios o poseedores de bienes inmuebles su obligación de construir las aceras frente a sus propiedades y darles mantenimiento, para así poder asegurar a los peatones que no se vean expuestos a un inminente peligro al tener que movilizarse por espacios en donde se ponga en riesgo su vida o su salud (ver, en este sentido, la sentencia número 2007-05051 de las 15:27 hrs. del 13 de abril del 2007). En cuanto a este punto, el inciso d) del artículo 75 del Código Municipal establece la mencionada obligación de los propietarios o poseedores de bienes inmuebles de construir las aceras frente a sus propiedades y darles mantenimiento, y el deber de las Municipalidades de estar vigilantes ante esta situación y en caso de omisión suplir los trabajos. En este caso, el recurrente se queja que en el sector de la entrada a San Juan Norte hasta la entrada al camino Chirraca en Turrialba las aceras se encuentran en mal estado. La Alcaldesa y el Presidente del Concejo Municipal de Turrialba refieren al contestar este amparo que no son competentes en la ruta Nacional 32 San José- Turrialba, pues le corresponde al MOPT. Pero lo cierto es que se trata del mantenimiento de las aceras en el sector de la entrada a San Juan Norte hasta la entrada al camino Chirraca en Turrialba, sin que se demuestre que ya haya acudido ante el Ministerio de Obras Públicas y Transportes u otra institución para lograr una actuación conjunta en el presente caso y poder dar mantenimiento a las aceras aludidas. Por su parte, los funcionarios del Consejo de Seguridad Vial dicen que no han recibido denuncia de aceras o carreteras en mal estado en la ruta nacional 32 San José- Turrialba. Respuesta que no puede ser aceptada, pues, como ya se indicó, corresponde a todas las autoridades públicas velar por la vida e integridad física de las personas y, en el caso particular del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, velar por un tránsito vehicular y peatonal con el mínimo de peligro para la vida humana. De hecho, lo que se evidencia en el presente caso es que la Municipalidad de Turrialba y el Ministerio de Obras Públicas y Transportes no han sabido coordinarse, en el ejercicio de sus respectivas competencias, en procura de solucionar el mencionado problema. Coordinación administrativa que adquiere particular relevancia en un caso como el presente, en que se requiere que tales autoridades puedan ordenar y conjugar debidamente sus específicas funciones y potestades, para que a través de su actuación conjunta se pueda proteger de forma oportuna y efectiva el derecho fundamental de los peatones a la protección de su vida e integridad personal (véase en igual sentido la sentencia número 2011-005807 de las dieciséis horas y catorce minutos del diez de mayo del dos mil once). Bajo este panorama, se declara con lugar el recurso con las consecuencias de ley.(En igual sentido, puede verse la sentencia N.° 151-2012 de las 14:50 horas del 11 de enero de 2012)” (sentencia de la Sala Constitucional N.°15129-2012 de las 2:30 horas del 30 de octubre de 2012)

 

En consecuencia, si bien en la actualidad, respecto de las vías nacionales, el ordenamiento le atribuye expresamente al MOPT y sus consejos la responsabilidad en orden a la construcción y mantenimiento de las aceras (además de la responsabilidad sobre la estructura vial, que incluye lo referente al cordón de caño de las calzadas, por ser parte de la estructura de drenaje), en caso de que exista una afectación negativa que ponga en peligro los derechos fundamentales de los peatones que requieren utilizar una acera ubicada frente a una vía nacional, la Municipalidad deberá coordinar en forma oportuna y adecuada la atención de ese tipo de obras con el MOPT (o el CONAVI, en su caso) a fin de que no se ponga en peligro la seguridad, la salud, la integridad física o la vida de las personas usuarias.

 

Lo contrario podría exponerla, como ya vimos, a una condena en vía de amparo ante la jurisdicción constitucional, de ahí la importancia de atender en forma idónea este tipo de necesidades para los usuarios de las aceras en la vía pública dentro de su jurisdicción.

 

 

III.-     Conclusiones

 

     En orden a las inquietudes planteadas, arribamos a las siguientes conclusiones:

 

1.      Los dictámenes de esta Procuraduría tienen carácter vinculante y por ende resultan de acatamiento obligatorio únicamente para la institución que planteó la consulta.

 

2.      Para el resto de la Administración Pública nuestros dictámenes constituyen jurisprudencia administrativa con el rango de la norma que se interpreta, integra o delimita. Tienen eficacia general y normativa, a los que se acude como una fuente más del ordenamiento.

 

3.      La gestión de reconsideración prevista en el artículo 6° de nuestra Ley Orgánica solo puede ser planteada por la propia Administración consultante y a la cual le fue dirigido el dictamen con carácter vinculante. Ningún otro órgano o ente ostenta legitimación para plantear una solicitud de reconsideración de esta naturaleza.

 

4.      El CONAVI no podría solicitar formalmente una reconsideración de nuestro dictamen N° C-241-2016, toda vez que dicho dictamen está dirigido a esa Municipalidad, y no al CONAVI.

 

5.      Al momento de tomar una decisión o adoptar un acto administrativo, toda institución pública debe seguir la interpretación que se ha desarrollado en nuestra jurisprudencia administrativa. Si decide apartarse de esos criterios, tendría que fundamentar muy bien las razones –técnicas o jurídicas– que justifican desconocer esa jurisprudencia (motivación del acto).

 

6.      Aunque determinada institución no se encuentre legitimada para solicitar la formal reconsideración de un dictamen, si tuviera alguna duda adicional o elementos de juicio diferentes o novedosos que no hayan sido considerados en nuestros pronunciamientos, eventualmente puede plantear una consulta nueva a fin de dilucidar el asunto objeto de interés. Pero mientras ello no suceda, debe seguirse la línea de razonamiento que emane de nuestros dictámenes.

 

7.      En orden al tema de fondo que resulta de puntual de interés, es nuestro criterio que el cordón de caño es parte de la estructura de drenaje, que forma parte de la estructura vial. Ergo, es parte del proceso de construcción de la calzada, y no propiamente de la acera. En consecuencia, tratándose de una vía nacional, los trabajos de cordón de caño corren por cuenta del CONAVI.

 

8.      En todo caso, de conformidad con el cambio normativo introducido por la Ley de Movilidad Peatonal (Ley N° 9976), actualmente la responsabilidad de velar por la construcción y buen estado de las aceras sobre las vías nacionales es una competencia del MOPT y sus Consejos, y no de las municipalidades. Estas últimas conservan sus funciones en materia de vías cantonales.

 

9.      Lo anterior, sin perjuicio del deber de coordinación que debe observar la Municipalidad con el MOPT y sus Consejos (como el CONAVI), en caso de que se encuentre en peligro la seguridad, la salud, la integridad física o la vida de las personas usuarias.

 

De usted con toda consideración, suscribe atentamente,

 

 

 

 

 

 

 

Andrea Calderón Gassmann

Procuradora

ACG/tjc