29 de agosto de 2023

PGR-C-160-2023

 

Señor

Álvaro Antonio Vargas Soto

Director Ejecutivo a.í.

Federación de Municipalidades de Guanacaste

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta al oficio no. FMG-183-2023 de 27 de junio de 2023, mediante el cual se requirió nuestro criterio sobre lo siguiente:

 

“1- ¿Los recursos de la ley 9156, artículo 2 inciso 2, es un recurso libre para la Federación de Municipalidades de Guanacaste, no así, para las municipalidades a las cuales se les especifica deberán destinarlos a la construcción y el desarrollo de infraestructura turística y a la recuperación del patrimonio cultural y no podrán destinarse al pago de salarios ni gastos administrativos?

2- ¿Es deber del Estado específicamente del Ministerio de Hacienda presupuestar no menos de lo presupuestado en el año 2019 según artículo 24 de la ley 9635?

3- ¿Debe el Ministerio de Hacienda depositarle a los beneficiarios de la ley 9156 que no estén tipificados en el artículo 2 inciso dos como recursos específicos, los dineros dejados de percibir en 2021, 2022, 2023?

4- ¿Es deber de Ministerio de Hacienda instruir a la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria STAP órgano del Ministerio de Hacienda, para que haga el debido aumento en el monto de la regla fiscal, de acuerdo a las transferencias provenientes de la ley 9156, que se depositen de acuerdo al artículo 24 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas?

5- ¿Es obligación de la Asamblea legislativa, la comisión de Hacendarios encargada de revisar y velar porque el presupuesto nacional este conforme a derecho, evitar y corregir ilegalidades en las transferencias de recursos con leyes especiales como la 9156, de acuerdo a la ley 9635?

6- ¿Es obligación de la Contraloría General de la República como ente encargado de la fiscalización de los presupuestos de las instituciones públicas entre otras funciones, fiscalizar que los recursos provenientes de la ley 9156 estén presupuestados dentro del presupuesto nacional de acuerdo al mandato de ley según art 24 de la ley 9635?”

 

            En cumplimiento de lo señalado por el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982), se adjuntó el criterio de la asesoría legal sobre el tema consultado, en el cual se concluye que los recursos que establece la Ley 9156 son recursos libres para la Federación de Municipalidades de Guanacaste; que, conforme con el artículo 24 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, a partir del presupuesto de 2020, lo asignado en el presupuesto de 2019, se convierte en el monto mínimo o piso que el Ministerio puede asignar a la Federación de Municipalidades de Guanacaste; y que, por esa razón, el Ministerio de Hacienda está en la obligación de resolver el incumplimiento de la ley que han tenido e informar a la Federación de Municipalidades de Guanacaste de qué forma le serán devueltos los recursos provenientes de la ley 9156 en el próximo presupuesto ordinario, toda vez que un error no crea derecho y lo asignado en el presupuesto de 2019, se convierte en el monto mínimo.

 

            Además, se indica que es obligación del Jerarca del Ministerio de Hacienda instruir a la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria el cambio en el monto de la transferencia que establece la ley 9156 y, por tanto, la respectiva modificación en la calificación de la regla fiscal; y que es obligación de la Asamblea Legislativa controlar que las transferencias de la Ley 9156 se realicen conforme con lo establecido en el artículo 24 de la Ley 9635.

 

            Por último, en cuanto a la Contraloría General de la República, se sostiene que es una obligación y un incumplimiento de deberes no realizar la respectiva fiscalización, pues es el ente encargado de velar porque los presupuestos se elaboren conforme a derecho, que tal omisión tiene en un estado de desprotección a la Federación de Municipalidades de Guanacaste, y que le corresponde a ese órgano fiscalizar que dentro del presupuesto nacional los recursos de la ley 9156 sean transferidos a la FEMUGUA según artículo 24 de la ley 9635.

 

            En virtud de que la consulta tiene relación con las competencias de la Dirección General de Presupuesto Nacional, se le confirió audiencia a ese órgano sobre las preguntas formuladas. Y, mediante oficio no. MH-DGPN-DG-OF-0402-2023 de 8 de agosto de 2023 esa Dirección indicó que los recursos que contempla la Ley 9156 para las Federaciones y Confederaciones de Municipalidades no tienen restricción respecto al uso, pero que, en todo caso, la DGPN no ejerce competencias en la formulación, ejecución y liquidación de los planes anuales de gasto de esos entes, cuyos presupuestos se someten a la aprobación, liquidación y fiscalización de la Contraloría General de la República.

 

            Por otra parte, estima que los recursos que contempla el artículo 2.2 de la Ley 9156 constituyen un destino específico, al que no le resulta aplicable lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, pues las asignaciones presupuestarias a las que refiere esa norma no se consideran un destino específico, dado que son recursos que, si bien pueden ser otorgados por una ley, no se determinan en función de una variable de carácter tributario o macroeconómico. Expone que el artículo 15 del Título IV de la Ley 9635 es el que establece la facultad del Ministerio de Hacienda para presupuestar y girar los destinos específicos, como los contemplados en la Ley 9156, y, dado que la relación entre la deuda del Gobierno Central y el PIB se encuentra por encima del 50% desde que entró en vigencia la Ley 9635, el Ministerio de Hacienda ha presupuestado los recursos considerando la situación fiscal imperante, la disponibilidad de ingresos corrientes y los niveles de ejecución, tal y como lo faculta el artículo 15 de la Ley 9635.

 

            Luego, considera que independientemente del tipo de recurso (específico o libre), el presupuesto se rige por los principios establecidos en el artículo 5 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos y que, en virtud del precepto Constitucional sobre la anualidad del presupuesto, aquellos recursos libres o específicos que no se hayan girado a usufructuarios dentro del periodo presupuestario correspondiente, fenecen y no pueden ser trasladados o reclamados. Señala que el Ministerio de Hacienda asignó para los periodos 2021, 2022 y 2023 los recursos para la FEMUGUA de conformidad con la facultad que otorga el 15 de la Ley 9635, por lo que no existen diferencias a reconocer.

 

            Señala que no corresponde a la Dirección General de Presupuesto Nacional determinar si el Ministerio de Hacienda debe instruir a la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria para que aumente el monto de Regla Fiscal a entidades que están bajo su ámbito, pero que, en todo caso, tanto la STAP como la DGPN son operadores jurídicos de la normativa establecida en la Ley 9635 y, por tanto, no podrían separarse de lo que ordena esta ley.

 

            En cuanto a las facultades de la Asamblea Legislativa para corregir ilegalidades en las transferencias de recursos especiales como los de la Ley 9156, expone que la DGPN como ente especializado en la preparación del Proyecto de Ley de Presupuesto Nacional (artículo 177 Constitucional), sujeta sus actuaciones en total apego al principio de legalidad dispuesto en el artículo 11 Constitucional y en el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, de manera tal que se vela por el cumplimiento de lo dispuesto en el ordenamiento jurídico sobre la materia presupuestaria.

 

            Por último, indica que no resulta pertinente emitir un criterio en torno a las funciones de la Contraloría General de la República, por cuanto la función fiscalizadora es una potestad exclusiva de dicha institución y goza de absoluta independencia funcional y administrativa en el desempeño de sus labores, según el artículo 183 Constitución Política.

 

           

I. INADMISIBILIDAD PARCIAL DE LA CONSULTA.

 

Según nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982), la Procuraduría es el órgano consultivo, técnico-jurídico de la Administración Pública, y en múltiples ocasiones, hemos analizado las limitaciones fijadas por los artículos 3° inciso b) y 4° y 5° de esa Ley en el desempeño de la función consultiva.

 

            En virtud de ese análisis, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas: a) Que el objeto de la consulta sea planteado de forma clara y precisa y verse sobre temas jurídicos en genérico. Dentro de ese objeto no es posible incluir cuestionamientos sobre casos concretos, asuntos pendientes que deban ser resueltos por la Administración, la revisión de actos administrativos o decisiones concretas ya adoptadas, la revisión de informes o criterios legales, asuntos judiciales en trámite, cuestionamientos sobre materias cuyo conocimiento sea competencia de otro órgano ni asuntos de interés particular o personal del funcionario que plantea la consulta. b) Que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados y c) Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución. (Al respecto ver pronunciamientos nos. C-158-2008 de 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019, C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, C-065-2021 de 4 de marzo de 2021, PGR-C-110-2023 de 24 de mayo de 2023, entre muchos otros).

 

En cuanto al primer requisito de admisibilidad expuesto, hemos indicado que la Procuraduría no puede rendir su criterio sobre materias cuyo conocimiento y análisis corresponde a la Contraloría General de la República.

 

Al respecto, hemos señalado:

 

“En relación con el asunto consultado, el Órgano Asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente, exclusiva y excluyente. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este Órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos y la materia presupuestaria, así como sobre la materia de contratación administrativa. En este sentido, este Órgano Asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto,  en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos  4 y 12,  por lo que los criterios que emite son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública, lo cual se ve claramente plasmado en el citado artículo 12 que establece:

La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquier otra disposición de los sujetos pasivos que se le opongan.” (Dictamen no. C-339-2005 de 30 de setiembre de 2005. La negrita no corresponde al original. En igual sentido dictámenes nos. C-071-2009 de 13 de marzo del 2009, C-219-2014 de 18 de julio de 2014, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016, C-045-2020 de 10 de febrero de 2020, entre muchos otros).

 

            Con base en lo anterior, la Procuraduría no es competente para determinar cómo debe ejercer la Contraloría General de la República sus funciones de fiscalización y de aprobación de los presupuestos que le competen, ni para definir la naturaleza y destino de los fondos públicos que contemplen los presupuestos que finalmente deben ser aprobados por esa institución.

 

            En consecuencia, las preguntas 1 y 6 son inadmisibles, pues se refiere a asuntos cuyo análisis es competencia de la Contraloría General de la República.

 

            En otro orden de ideas, como se señaló anteriormente, dentro del objeto de las consultas no es posible incluir la revisión de actos administrativos o decisiones concretas ya adoptadas. En consecuencia, la consulta se contestará haciendo una interpretación abstracta de las normas involucradas, específicamente para el supuesto consultado, sin que ello implique entrar a valorar las decisiones concretas que al respecto haya adoptado el Ministerio de Hacienda.

 

            II. SOBRE EL FONDO DE LA CONSULTA.

 

            Después de las consideraciones expuestas sobre la admisibilidad parcial de la consulta, resulta claro que su objeto principal es determinar si, con respecto a los recursos que establece el artículo 2.2 de la Ley Reguladora de los Derechos de Salida del Territorio Nacional (no. 8316 de 26 de setiembre de 2002), resulta aplicable lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (no. 9635 de 3 de diciembre de 2018) y, en consecuencia, si en el presupuesto nacional no es posible contemplar un monto menor al presupuestado por ese concepto en el año 2019.

 

            Entonces, dado que el punto central de la consulta se encuentra en la pregunta no. 2, al analizarla y contestarla se obtienen las respuestas a las preguntas nos. 3, 4 y 5 que dependen de aquella.

 

            La Ley Reguladora de los Derechos de Salida del Territorio Nacional, en su artículo 1, establece un impuesto único de 26 dólares que debe ser pagado por toda persona que salga del país utilizando cualquiera de los aeropuertos internacionales. Después de la reforma efectuada mediante la Ley no. 9156 de 25 de julio de 2013, en su artículo 2 se establece:

 

“Artículo 2º- Desglose de la tarifa del tributo.

 

1. El monto del tributo establecido en el artículo anterior estará constituido por los siguientes conceptos:

a) Un impuesto de doce dólares estadounidenses con quince centavos (US$12,15), a favor del Gobierno central.

b) Una tasa de doce dólares estadounidenses con ochenta y cinco centavos (US$12,85), por concepto de derechos aeroportuarios a favor del Consejo de Aviación Civil.

c) Una tasa de un dólar estadounidense (US$1,00), por concepto de ampliación y modernización del Aeropuerto Internacional de Limón, el Aeropuerto Internacional Tobías Bolaños y los demás aeródromos estatales existentes.

d) Una tasa de un dólar estadounidense (US$1,00), con el propósito de cumplir las funciones y responsabilidades asumidas por el Estado costarricense en combate al crimen organizado, según lo previsto en el Protocolo para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas, especialmente Mujeres y Niños, y el Protocolo contra el Tráfico Ilícito de Migrantes por Tierra, Mar y Aire, que complementan la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, y las actividades específicas de la Coalición Nacional contra el Tráfico Ilícito de Migrantes y Trata de Personas.

 

2. Respecto a los ingresos que perciba el Gobierno central, indicados en el subinciso 1.a), se observarán las siguientes reglas:

Por cada pasajero que cancele el tributo en el Aeropuerto Internacional Daniel Oduber Quirós, el Ministerio de Hacienda trasladará tres dólares estadounidenses con cincuenta centavos (US$3,50) que distribuirá de la siguiente manera: el diez por ciento (10%) a las federaciones y confederaciones de municipalidades de la provincia de Guanacaste; el treinta y ocho coma seis por ciento (38,6%) a la Municipalidad de Liberia, y el restante cincuenta y uno coma cuatro por ciento (51,4%) será distribuido por partes iguales entre las demás municipalidades de la provincia de Guanacaste; para ello depositará tales recursos en cuentas individuales. Los recursos trasladados serán depositados en cuentas individuales; las municipalidades deberán destinarlos a la construcción y el desarrollo de infraestructura turística y a la recuperación del patrimonio cultural y no podrán destinarse al pago de salarios ni gastos administrativos.

 

3. En virtud de que en el subinciso 1.b) de este artículo se modifican los ingresos del Consejo Técnico de Aviación Civil, con base en las proyecciones realizadas por el Poder Ejecutivo y con el propósito de no afectar el equilibrio financiero del contrato de gestión interesada en el Aeropuerto Internacional Juan Santamaría, cada año, en el primer trimestre, el Poder Ejecutivo realizará una liquidación de los ingresos del Consejo Técnico de Aviación Civil recibidos conforme a lo aquí establecido y los comparará con los montos que habría recibido según la normativa que se deroga. Si el monto recibido por el Consejo Técnico de Aviación Civil es mayor, deberá reintegrar al Estado dicha diferencia y, en ese caso, la suma por reintegrar no se considerará parte de los ingresos del aeropuerto.

 

4. Los recursos referidos en el subinciso 1.c) se administrarán de acuerdo con lo indicado en el párrafo segundo del artículo 66 de la Ley N.° 8131, Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, de 18 de setiembre de 2001, y sus reformas, de forma tal que se depositarán para el efecto en una cuenta abierta por la Tesorería Nacional, en el Banco Central de Costa Rica. Estos recursos financiarán el presupuesto del Consejo Técnico de Aviación Civil y se destinarán, exclusivamente, a la ampliación y modernización de los aeropuertos y aeródromos del país. La Tesorería Nacional girará los recursos, de conformidad con las necesidades financieras de dicho Consejo Técnico, según se establezca en su programación presupuestaria anual.

 

5. Los recursos referidos en el subinciso 1.d) se depositarán por la Tesorería Nacional, mediante el procedimiento correspondiente, al Fondo Nacional contra la Trata de Personas y el Tráfico Ilícito de Migrantes (Fonatt).”

 

            En lo que interesa para esta consulta, el artículo 2.2 establece cuál es la distribución del ingreso que corresponde al Gobierno Central cuando el impuesto se cobre en el Aeropuerto Daniel Oduber Quirós, y se determina que, por cada pasajero, se deben distribuir  tres dólares estadounidenses con cincuenta centavos, de la siguiente manera: 10% entre las federaciones y confederaciones de municipalidades de la provincia de Guanacaste, 38,6% para la Municipalidad de Liberia y, el restante 51,4% por partes iguales entre las demás municipalidades de la provincia de Guanacaste.

 

            Sin duda, en esa norma el legislador ordinario decidió conferirle destinos específicos al monto que recibe el Gobierno Central por el cobro del impuesto de salida del país en el Aeropuerto de Liberia.

 

            El concepto de destino específico se refiere fundamentalmente a los ingresos destinados por el legislador para financiar la actividad de un determinado organismo. Ese destino puede ser general, es decir, que está destinado a financiar la globalidad de la actividad del organismo o ente, y también puede suceder que el legislador destine determinados recursos al financiamiento de una actividad o proyecto determinado de ese organismo o entidad, pero, en ambos casos, se trata de un destino específico, porque el legislador ordinario determina a qué institución deben destinarse ciertos ingresos. (Véase el dictamen no. C-358-2020 de 7 de setiembre de 2020).

 

            Debe tenerse en cuenta que, sobre la gestión de los destinos específicos, inicialmente la jurisprudencia constitucional señalaba que el legislador presupuestario estaba subordinado al legislador ordinario, de modo que al formular y ejecutar los presupuestos públicos se debía respetar estrictamente el destino dispuesto por el legislador.

 

            Sin embargo, esa postura varió “hasta llegar a admitirse que el Ministerio de Hacienda no está obligado a presupuestar ni a girar los montos dispuestos por las normas creadoras del destino específico, salvo cuando se está en presencia de destinos que tienen su origen en la Constitución o bien, que se trata de disposiciones legales que dan efectividad al Estado Social de Derecho. Cambio de criterio que ha conducido a admitir que un destino legal debe ser presupuestado en el tanto en que los recursos alcancen para ello.” (Dictamen no. C-358-2020 de 7 de setiembre de 2020).

 

            Esa posición de la Sala Constitucional, según la cual legislador presupuestario no está vinculado por el legislador ordinario, salvo en el caso de los llamados fondos “atados” constitucionalmente y de aquellos destinados a financiar programas sociales, quedó plasmada en el voto no. 15968-2011 de las 15 horas 30 minutos de 23 de noviembre de 2011 y fue reiterada en el voto no. 19511-2018 de las 21 horas 45 minutos de 23 de noviembre de 2018.

 

            Ese modo de gestión de los destinos específicos, fue acogido también en las disposiciones de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, tal y como lo hemos expuesto en nuestros pronunciamientos. Por ejemplo, en el dictamen no. C-099-2019 de 5 de abril de 2019, señalamos:

 

“El presupuesto de la República se ha visto afectado por la creación de destinos específicos por leyes ordinarias, que dificultan la programación y asignación de los recursos presupuestarios según las necesidades públicas, las prioridades del desarrollo económico y social, la disponibilidad de recursos con que se cuente y, por ende, se dificulta al Ejecutivo el poder asignar los recursos y decidir sobre su ejecución.

La Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas produce una modificación sustancial a la relación entre ley ordinaria-ley presupuestaria desde dos puntos de vista:  En primer lugar, derogando determinados destinos específicos creados por ley. En segundo lugar, porque autoriza que la Ley de Presupuesto incida sobre las obligaciones de gasto previstas por ley ordinaria, a efecto de que sean ajustadas conforme las condiciones fiscales del país, para alcanzar el objetivo del equilibrio presupuestario.

Así, el Poder Ejecutivo al elaborar el proyecto de presupuesto y la Asamblea Legislativa al aprobarlo pueden ajustar las asignaciones de recursos a que resulta obligado en virtud de leyes que crean destinos específicos, según las condiciones fiscales. De la sujeción estricta a los porcentajes y sumas establecidas por el legislador se pasa a una posibilidad de valoración de los recursos financieros con que se cuenta para dar el contenido a la obligación de gasto que establece la ley, así como otros imperativos de política pública, para en su caso, presupuestar una cantidad menor a la que correspondería en aplicación de esa ley creadora de la obligación.

Enfatizamos, diversas disposiciones de la Ley determinan que, bajo ciertas condiciones, la Ley de Presupuesto no contemplará o bien, aprobada esta, el Ministerio de Hacienda no girará, las transferencias presupuestarias o los destinos específicos originados en leyes ordinarias que estuvieren vigentes. Lo que implica que la asignación presupuestaria no estará determinada por la ley ordinaria creadora del destino; en otras palabras, que la entidad beneficiaria del destino no verá asegurados los recursos dispuestos por la ley ordinaria.” (En similar sentido, véanse los pronunciamientos nos. C-292-2019 de 8 de octubre de 2019, C-358-2020 de 7 de setiembre de 2020, C-443-2020 de 13 de noviembre de 2020, OJ-119-2021 de 29 de julio de 2021, entre otros).

 

            De tal forma, para la gestión presupuestaria de los destinos específicos, la Ley 9635 tiene disposiciones concretas que establecen la posibilidad de que en el presupuesto nacional se contemplen montos o porcentajes menores que los fijados en la ley ordinaria creadora del destino específico:

 

“Artículo 15- Destinos específicos. Si la deuda del Gobierno central supera el cincuenta por ciento (50%) del PIB nominal, el Ministerio de Hacienda podrá presupuestar y girar los destinos específicos legales considerando la disponibilidad de ingresos corrientes, los niveles de ejecución presupuestaria y de superávit libre de las entidades beneficiarias.”

“Artículo 25- Gestión administrativa de los destinos específicos. En el caso de los destinos específicos que no estén expresamente dispuestos en la Constitución Política, o su financiamiento no provenga de una renta especial creada para financiar el servicio social de forma exclusiva, el Ministerio de Hacienda determinará el monto a presupuestar, según el estado de las finanzas públicas para el periodo presupuestario respectivo y los criterios contemplados en el artículo 23 de esta ley.”

 

            Ese artículo 23, al que refiere la norma recién transcrita, dispone:

 

“Artículo 23- Criterios para la asignación presupuestaria. La Dirección General de Presupuesto Nacional realizará la asignación presupuestaria de las transferencias atendiendo los siguientes criterios:

a) Las prioridades del Gobierno, según el Plan Nacional de Desarrollo.

b) Los compromisos establecidos en la programación plurianual.

c) El fin social de la institución beneficiada en la prestación de servicios públicos de beneficio colectivo como juntas de educación, asociaciones de desarrollo y asociaciones administradoras de los sistemas de acueductos y alcantarillados comunal.

d) El cumplimiento de los objetivos y las metas institucionales.

e) La ejecución presupuestaria de los tres periodos anteriores al año de formulación del presupuesto.

f) Los recursos acumulados de vigencias anteriores en la caja única del Estado.

g) La disponibilidad de recursos financieros.

h) Las variaciones en el índice de precios al consumidor.

i) El efectivo cumplimiento de los derechos que se pretenden financiar y el principio de progresividad de los derechos humanos.

j) Otros criterios que utilice la Dirección General de Presupuesto Nacional en el ejercicio de las competencias constitucionales.”

 

            En nuestros pronunciamientos hemos entendido que esas disposiciones constituyen herramientas de flexibilización que permiten manejar la situación fiscal del país, que se ve presionada por el incremento de la deuda pública y por las limitaciones fijadas por los destinos específicos impuestos por el legislador ordinario.

            Así, por ejemplo, sobre el artículo 15 citado, hemos expuesto:

 

“Efectivamente, como lo hemos señalado en otras ocasiones (ver al efecto, los pronunciamientos C-099-2019, del 5 de abril y OJ-064-2019, del 12 de junio), la disposición transcrita busca flexibilizar la rigidez estructural que caracteriza a las finanzas públicas en nuestro país, al ampliar las facultades del Ministerio de Hacienda en orden a la asignación de los recursos que por ley ordinaria se les ha atribuido un destino específico, cuando en supuestos como el que contempla la norma – en donde el endeudamiento del Gobierno central supere el 50% del PIB nominal – el equilibrio presupuestario y el mismo sostenimiento de las finanzas públicas se vea comprometido.

Con lo cual, se le permite a esa Cartera presupuestar en el proceso de formulación del presupuesto montos inferiores a los indicados en destinos específicos legales y aunque ya estuvieren presupuestados, girar en el proceso de ejecución montos inferiores a los indicados en la Ley de Presupuesto, ofreciéndole la posibilidad de valorar los recursos financieros con que se cuenta para dar el contenido a la obligación de gasto que establece la ley, así como otros imperativos de política pública, para en su caso, presupuestar una cantidad menor a la que correspondería en aplicación de esa ley creadora de la obligación de gasto. Haciendo la salvedad que, en el ejercicio de esa facultad, el Ministerio de Hacienda tendría como límite los destinos específicos creados por la Constitución, así como los establecidos por el legislador ordinario para financiar los programas sociales y los dirigidos a tutelar los derechos fundamentales (ver por todas, la sentencia constitucional n.°19511-2018, ya citada, que resume la doctrina jurisprudencial sobre el tema).

La norma de comentario, entonces, autoriza al Ministerio de Hacienda para que, en el evento de que se sobrepase el nivel de endeudamiento del Gobierno central, pueda presupuestar e incluso girar sumas inferiores al porcentaje o monto fijo establecido por ley creadora del destino específico, tomando como criterios la disponibilidad de los ingresos recaudados, la capacidad real de ejecución de los organismos beneficiarios y la existencia de superávits libres a favor de estos.

Desde esa perspectiva, el precepto aludido otorga un amplio grado de discrecionalidad al Ministerio de Hacienda en la asignación y giro de los recursos; funcionando como una especie de válvula de escape frente a la presión fiscal provocada por el incremento de la deuda pública y el encorsetamiento impuesto por el legislador en torno a los destinos específicos.

Sin embargo, como lo señalamos al inicio, el artículo 15 de repetida cita no supuso una derogación de las normas que crean los destinos específicos, solo autoriza el ajuste proporcional de la correspondiente asignación presupuestaria. En esa medida, retomando lo dicho en el mencionado dictamen C-358-2020, la obligación de gasto creada continuará siendo un factor por considerar en la Ley de Presupuesto, que deberá financiar los destinos en un porcentaje que resulte proporcional a la situación fiscal, salvo que el mismo legislador disponga expresamente la derogación.” (Dictamen no. C-443-2020 de 13 de noviembre de 2020).

Y, sobre los artículos 23 y 25, hemos considerado que:

 

“Dentro los elementos que se incorporan para determinar el giro de las transferencias a los beneficiarios de los destinos específicos, la Ley incluye criterios destinados a garantizar el financiamiento de las instituciones y de los programas de desarrollo económico y social. De esa forma elementos determinantes para la asignación presupuestaria de los recursos son los establecidos en el artículo 23 de la Ley. Desde ya es preciso señalar que dentro de esos elementos no se incorpora el porcentaje establecido por ley o bien, los montos fijos por esta preceptuados. Por el contrario, se consideran las posibilidades del Poder Ejecutivo en asignar los recursos, las prioridades según el Plan Nacional de Desarrollo, la capacidad de ejecución de la entidad u órgano beneficiario de la asignación, por ende la eficacia, eficiencia y economicidad en su gestión presupuestaria y administrativa.

(…)

Disposición [artículo 25] que confirma la modificación sustancial operada en el ámbito de los recursos con destino específico creado por ley y como consecuencia de esa modificación, la reforma en el ámbito de los organismos beneficiarios de esos recursos, los que no pueden pretender que se les asigne presupuestariamente y se les transfiera XX cantidad de dinero dispuesta por la ley de creación del recurso y que, por el contrario, devienen obligados a ejecutar estrictamente lo que se les asigne y a rendir cuentas de esa ejecución.” (Dictamen no. C-258-2020).

           

            Entonces, en aplicación de lo dispuesto en los artículos 15, 23 y 25 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, el Ministerio de Hacienda no se encuentra obligado a presupuestar los montos y porcentajes exactos que se establecen en las normas que fijan destinos específicos, salvo cuando se trate de destinos fijados constitucionalmente o aquellos que sean determinados legalmente pero estén dirigidos a financiar un servicio o programa social de forma exclusiva.

 

            El impuesto creado en la Ley Reguladora de los Derechos de Salida del Territorio Nacional no está destinado, exclusivamente, a financiar un programa social, pues, el artículo 2 contempla que los ingresos se dirijan a fines de distinta naturaleza. Nótese que los ingresos se distribuyen entre el Gobierno Central, el Consejo Técnico de Aviación Civil, y el Fondo Nacional contra la Trata de Personas y el Tráfico Ilícito de Migrantes, para la modernización del aeropuerto Tobías Bolaños y los demás aeródromos existentes, y para cumplir las funciones y responsabilidades asumidas por el Estado costarricense al suscribir convenios sobre crimen organizado, tráfico ilícito de migrantes y trata de personas. Luego, el inciso 2 de ese artículo, que es el que interesa para el objeto de esta consulta, distribuye el monto que corresponde al Gobierno Central entre las Federaciones de Municipalidades de Guanacaste, la Municipalidad de Liberia y las demás Municipalidades de la provincia, y cita como uno de los fines la construcción y el desarrollo de infraestructura turística y la recuperación del patrimonio cultural.

 

            La norma no establece que los montos girados estén destinados a desarrollar un programa social o prestar un servicio de esa índole, y, en todo caso, la Federación de Municipalidades de Guanacaste, según su Estatuto, no es una institución encargada de desarrollar ese tipo de programas ni de prestar servicios de asistencia social, sino que, como las demás federaciones de municipalidades, conforme con los artículos 9 y 10 del Código Municipal (Ley no. 7794 de 30 de abril de 1998), constituye un mecanismo de agrupación municipal para el fortalecimiento y logro conjunto de sus funciones y objetivos.

 

            De tal modo, el destino específico dispuesto en el artículo 2.2 de la Ley 8316 a favor de la Federación de Municipalidades de Guanacaste no constituye una renta especial creada para financiar el servicio social de forma exclusiva, y, por tanto, no es uno de los destinos específicos que según el artículo 25 de la Ley 9635 quedan excluidos de la facultad de asignación allí conferida al Ministerio de Hacienda.

 

            En consecuencia, el Ministerio de Hacienda no está obligado a presupuestar el diez por ciento que el artículo 2.2 de la Ley 8316 contempla a favor de las federaciones y confederaciones de Municipalidades de la provincia de Guanacaste. En su lugar, para determinar el monto correspondiente, el Ministerio puede considerar los parámetros y factores que contienen los artículos 15, 23 y 25 de la Ley 9635 y hacer un ajuste proporcional del destino específico según la situación fiscal del país.

 

            Ahora bien, se consulta si, pese a lo anterior, el Ministerio debe respetar el límite fijado en el artículo 24 de la Ley 9635 para asignar el monto que corresponde a la Federación de Municipalidades de Guanacaste según el artículo 2.2 de la Ley 8316. Ese artículo 24 establece:

 

“Artículo 24- Asignación presupuestaria. La Dirección General de Presupuesto Nacional realizará la asignación presupuestaria de las transferencias utilizando los criterios del artículo anterior. Dicha asignación no podrá ser inferior al presupuesto vigente, en el momento de aprobación de esta ley; incluyendo los destinos específicos establecidos para las sedes regionales de las universidades públicas derogados en esta ley.”

 

            Al respecto, lo primero que debe decirse es que, como ya expusimos, la Ley 9635 contempla normas puntuales que determinan cómo deben y pueden presupuestarse los destinos específicos. Esas reglas de gestión presupuestaria de los destinos específicos responden a un criterio jurisprudencial que, incluso, ha sido reiterado por la Sala Constitucional al referirse al proyecto de ley que dio origen a esa normativa, lo que permite afirmar que el espíritu y finalidad de la ley es brindar herramientas que den mayor flexibilidad al presupuesto nacional y que permitan aplicar el principio constitucional de equilibrio presupuestario. Y, bajo ese marco es que deben interpretarse sus disposiciones.

 

            En ese sentido, la Sala Constitucional señaló:

 

“Sobre el particular, frente a una condición crítica en las finanzas públicas (debidamente sustentada en estudios técnicos), que pone en riesgo la efectiva o adecuada ejecución de las prestaciones de relevancia constitucional, la decisión de las autoridades competentes de definir y aplicar medidas aptas para paliar o solucionar el problema no solo resulta razonable, sino que, aún más, es insoslayable.

(…)

En este contexto, reviste de especial importancia una interpretación armoniosa del principio de equilibrio presupuestario y el Estado Social de Derecho... Dicho de otra forma, el Estado Social de Derecho “ideal” es el Estado Social de Derecho “posible”, contra el que precisamente se actúa, cuando se quebranta el principio de equilibrio presupuestario, toda vez que, a mediano plazo, eso pone en serio riesgo o del todo impide obtener los recursos necesarios para sustentar un Estado Social de Derecho “real”, uno del que verdadera y efectivamente puedan gozar los más vulnerables.

(…)

Corolario de lo expresado: la inobservancia del principio de equilibrio presupuestario ha sido una de las causas del deteriorado estado actual de las finanzas públicas, motivo que lleva a esta Sala a subrayar el carácter transversal de dicho principio y hacer énfasis en su implementación real en aras del principio del Estado Social de Derecho.

(…)

De los precedentes expuestos, se observa que la Sala, si bien afirma la vinculatoriedad del legislador presupuestario con respecto al ordinario en lo concerniente a los destinos específicos de programas sociales, no menos cierto es que en forma simultánea insta a las Autoridades a que planteen reformas legales a fin de ajustar la distribución de los ingresos según lo permitan las posibilidades reales de la economía nacional, lo cual no es otra cosa más que una invitación a actuar de conformidad con el principio del equilibrio presupuestario contenido en el ordinal 176 constitucional, cuando dispone: “En ningún caso el monto de los gastos presupuestos podrá exceder el de los ingresos probables.”

Lo anterior es justamente lo que se pretende con el proyecto en cuestión, por lo que, tal y como se menciona líneas arriba, el artículo 15 del proyecto propuesto constituye una modalidad del desarrollo legal de este postulado constitucional, tendente a mantener el equilibrio presupuestario del país...

También es importante mencionar que los criterios de asignación presupuestaria, así como cada una de las particularidades relacionadas con el control de su crecimiento, constituyen política económica del Estado, lo cual es materia de gobierno.

Precisamente, el título IV “Responsabilidad Fiscal de la República” del proyecto de ley consultado desarrolla una política económica de gasto público, que, por su incidencia a nivel nacional en el manejo de las finanzas públicas, involucra la relación del gobierno central con el resto de los entes y órganos del sector público no financiero.

(…)

Es decir, la norma supone, para su aplicación, una condición ineludible, que de modo estricto se encuentra vinculada con el nivel de endeudamiento del Gobierno Central. Entonces, en aras de paliar un “desequilibrio” presupuestario, se torna razonable la aprobación de reglas fiscales, como la aludida en el sub iudice, a fin de que el país retorne a una situación acorde con las normas constitucionales antes citadas y el principio del equilibrio fiscal, siempre que en ese ejercicio se respeten los límites infranqueables del orden constitucional, entre ellos el principio de solidaridad. Si se pretendiera argüir que, independientemente de la condición económica del país, el Estado se encuentra en la obligación de girar todos los destinos específicos legales, entonces de manera irremediable se incurriría en una vulneración del numeral 176 de la Constitución Política, pues se pondrían los destinos específicos por encima del equilibrio financiero del Estado vaciando de contenido al último. Ahora, no se trata de que el principio del equilibrio presupuestario esté por encima de otros principios, derechos y valores constitucionales. De lo que se trata más bien es de efectuar un ejercicio de optimización de los diversos elementos constitucionales en juego. Dentro de este marco, si comprendemos que el Estado Social de Derecho, instituto que también es principio constitucional, puede verse lesionado de manera seria cuando una crisis fiscal particularmente grave amenaza la sostenibilidad financiera del país y, con ello, el financiamiento de sus prestaciones con fondos públicos, entonces se advierte con facilidad la necesidad de ponderar tal principio con el del Equilibrio Financiero y, a partir de tal ejercicio, configurar una respuesta jurídica que, sin vaciar de contenido al Estado Social de Derecho, asegure su sostenibilidad y supervivencia.” (Voto no. 19511-2018).

            Teniendo en cuenta esas consideraciones con respecto a la Ley 9635 y su relación con el principio constitucional de equilibrio presupuestario, sería un contrasentido indicar que, por una parte, el Ministerio de Hacienda se encuentra facultado para hacer un ajuste proporcional del destino específico que contempla el artículo 2.2 de la Ley 8316, pero, por otra, que el monto a asignar a la Federación por ese concepto, no puede ser menor al asignado en el presupuesto del año 2019. De aplicarse el artículo 24 en la determinación del monto correspondiente a ese destino específico, se estaría limitando o eliminando la flexibilidad que pretenden otorgar los artículos 15, 23 y 25.

 

            Debe reiterarse que, para la determinación del monto correspondiente a los destinos específicos, como el de este caso, la Ley 9635 contiene disposiciones especiales. Por tanto, interpretar que en la determinación del monto que debe destinarse a la Federación de Municipalidades de Guanacaste no puede presupuestarse un monto menor al asignado en el año 2019 le restaría contenido a las facultades de gestión dispuestas en los artículos 15, 23 y 25 de la Ley.

 

            Nótese que, en este caso, al tratarse de un porcentaje de lo recaudado por un impuesto, utilizar como piso el monto presupuestado por ese concepto en el año 2019, podría implicar que se obligue al Ministerio de Hacienda a asignar más de lo que realmente correspondería en aplicación del porcentaje que establece la ley, porque podría suceder que se haya recaudado menos por ese impuesto con respecto a lo que se recaudó en el año 2019.

 

            La aplicación del artículo 24 se convierte en un parámetro de distribución presupuestaria en aquellos casos en los que la propia Ley 9635 derogó las normas legales que establecían destinos específicos, pues al eliminarse las normas, dejaron de existir los factores, porcentajes o referencias que podían utilizarse como parámetros para las correspondientes asignaciones a las instituciones destinatarias. Así lo dejó ver la Sala Constitucional en el voto no. 19511-2018 al indicar que, lo dispuesto en el artículo 24, constituye una cláusula de protección contra cualquier desfavorecimiento nominal en los ingresos de aquellos programas que se veían beneficiados con los destinos específicos que se derogarían con la entrada en vigencia de la Ley, lo cual también ha sido expuesto en nuestros pronunciamientos en casos en los que la Ley 9635 implicó la derogatoria de destinos específicos:

 

“Es de advertir que en los supuestos que se consulta, al haberse derogado la norma creadora del destino específico, el Ministerio de Hacienda no tendría que ejercer la facultad que le otorga el artículo 25, ya que no puede gestionar un destino que ha dejado de existir. No obstante, sí está obligado a determinar qué monto asignará a los organismos que resultan perjudicados con la derogación. Determinación que se funda en lo dispuesto en los números 22, 23 y 24 de la misma Ley.

Recordemos: el primero de estos numerales obliga al Ministerio de Hacienda a garantizar, a través de transferencias incluidas en la Ley de Presupuesto, el financiamiento de las instituciones y programas de desarrollo social y económico, entre las cuales se encuentran los organismos que eran destinatarios de los destinos específicos derogados. Una asignación que debe hacerse en aplicación de los criterios establecidos por el numeral 23 y que, en todo caso, no puede resultar inferior al presupuesto vigente al momento de aprobación de la Ley, según el mandato del artículo 24. (Dictamen no. C-292-2019. En similar sentido, véase el dictamen no. C-099-2019).

 

            En el caso de los destinos específicos que se mantienen vigentes, como el dispuesto en el artículo 2.2 de la Ley 8316, uno de los parámetros de asignación sigue siendo la norma legal que lo fija, pues, como se dijo, aunque el Ministerio de Hacienda tenga amplias facultades para determinar el monto por transferir, la obligación de gasto creada continuará siendo un factor por considerar en la Ley de Presupuesto, que deberá financiar los destinos en un porcentaje que resulte proporcional a la situación fiscal, en aplicación de lo dispuesto en los artículos 15, 23 y 25 de la Ley 9635.

 

            En ese sentido, el Reglamento al Título IV de la Ley 9635 (Decreto Ejecutivo no. 41641 de 09 de abril de 2019 establece que lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley en cuanto a respetar el presupuesto vigente al momento de su emisión, no resulta aplicable a las asignaciones presupuestarias que correspondan a destinos específicos:

 

“Artículo 32.- Asignación presupuestaria. En cumplimiento del artículo 24 del Título IV de la Ley aquí reglamentada, las asignaciones presupuestarias que no corresponden a destinos específicos legales, se realizarán de acuerdo con los criterios establecidos en el artículo 23 de ese mismo Título, aunque dicha asignación no podrá ser inferior al monto establecido en el Presupuesto actualizado 2018, año en que fue aprobada la Ley en mención.”

 

            Y, además, define por aparte las reglas de manejo y asignación presupuestaria de los destinos específicos vigentes:

 

“Artículo 33.- Destinos específicos. En cumplimiento de los artículos 15 y 25 del Título IV de la Ley aquí reglamentada, para los destinos específicos que no estén expresamente dispuestos en la Constitución Política o cuyo financiamiento no provenga de una renta especial, el Ministerio de Hacienda tendrá discrecionalidad en la asignación de los recursos de acuerdo con la situación fiscal del país y con los criterios establecidos en el artículo 23 del mencionado Título.”

 

            En consecuencia, en la determinación del monto correspondiente al artículo 2.2 de la Ley 8316, para la Federación de Municipalidades de Guanacaste, el Ministerio de Hacienda cuenta con las facultades dispuestas en los artículos 15, 23 y 25 de la Ley 9635, por lo que, puede realizar los ajustes que sean necesarios según los parámetros allí contemplados y la situación fiscal del país, pudiendo determinar un monto menor al fijado en la norma y sin resultar limitado por lo dispuesto en el artículo 24.

 

            Tal y como hemos expuesto en otras oportunidades, lo anterior no significa que el ejercicio de las facultades que se otorgan para la gestión presupuestaria de los destinos específicos implica que se pueda dejar sin financiamiento determinados programas u órganos, pues, el artículo 22 de la Ley 9635 obliga a garantizar el financiamiento de las instituciones y los programas de desarrollo social y económico. Y, además, como ya indicamos, las medidas que establecen los artículos 15, 23 y 25 no suponen una derogación de las normas que crean los destinos específicos, solo autorizan el ajuste proporcional de la correspondiente asignación presupuestaria y la obligación de gasto creada continuará siendo un factor por considerar en la Ley de Presupuesto, que deberá financiar los destinos en un porcentaje que resulte proporcional a la situación fiscal. (Véanse los dictámenes nos. C-258-2020 y C-443-2020).

 

            Habiendo determinado que para la asignación presupuestaria de los recursos fijados en el artículo 2.2 de la Ley 8316 no es aplicable lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 9635, resulta claro el Ministerio de Hacienda no debe depositar los dineros dejados de percibir en los años 2021, 2022 y 2023, como se plantea en la pregunta número 3, ni realizar los ajustes que se mencionan en la interrogante número 4.

 

            Tampoco existiría obligación de la Asamblea Legislativa, al aprobar el presupuesto nacional, de corregir las transferencias de los recursos contemplados en el artículo 2.2 de la Ley 8316, en tanto éstas se efectúen conforme con las facultades de gestión de los destinos específicos que contempla la Ley 9635.

 

            En ese sentido, no debe perderse de vista que las facultades dispuestas por la Ley 9635 para la asignación presupuestaria de los destinos específicos también pueden ser ejercidas por la Asamblea Legislativa. Así lo hemos reconocido al indicar que:

 

“…el Poder Ejecutivo al elaborar el proyecto de presupuesto y la Asamblea Legislativa al aprobarlo pueden ajustar las asignaciones de recursos a que resulta obligado en virtud de leyes que crean destinos específicos, según las condiciones fiscales. De la sujeción estricta a los porcentajes y sumas establecidas por el legislador se pasa a una posibilidad de valoración de los recursos financieros con que se cuenta para dar el contenido a la obligación de gasto que establece la ley, así como otros imperativos de política pública, para en su caso, presupuestar una cantidad menor a la que correspondería en aplicación de esa ley creadora de la obligación.” (C-099-2019).

 

            III. CONCLUSIÓN.

 

            Con base en todo lo expuesto, la Procuraduría concluye que:

            1. Por tratarse de temas que corresponde analizar a la Contraloría General de la República, las preguntas 1 y 6 son inadmisibles.

 

            2. En la determinación del monto correspondiente al artículo 2.2 de la Ley 8316, para la Federación de Municipalidades de Guanacaste, el Ministerio de Hacienda cuenta con las facultades dispuestas en los artículos 15, 23 y 25 de la Ley 9635, por lo que, puede realizar los ajustes que sean necesarios según los parámetros allí contemplados y la situación fiscal del país, pudiendo determinar un monto menor al fijado en la norma y sin resultar limitado por lo dispuesto en el artículo 24.

 

            3. Habiendo determinado que para la asignación presupuestaria de los recursos fijados en el artículo 2.2 de la Ley 8316 no es aplicable lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 9635, resulta claro el Ministerio de Hacienda no debe depositar los dineros dejados de percibir en los años 2021, 2022 y 2023, como se plantea en la pregunta número 3, ni realizar los ajustes que se mencionan en la interrogante número 4.

 

            4. Tampoco existiría obligación de la Asamblea Legislativa, al aprobar el presupuesto nacional, de corregir las transferencias de los recursos contemplados en el artículo 2.2 de la Ley 8316, en tanto éstas se efectúen conforme con las facultades de gestión de los destinos específicos que contempla la Ley 9635.

 

            De usted, atentamente,

 

 

 

                                                                        Elizabeth León Rodríguez

                                                                        Procuradora

 

ELR/ysb

Cód. 6305-2023

 

Copia:

José Luis Araya Alpízar. Dirección General de Presupuesto.

Marta Acosta Zúñiga. Contraloría General de la República.