17 de julio de 2023   

PGR-C-144-2023

Señora

Gricelda Vargas Segura 

Alcaldesa

Municipalidad de Cañas

Estimada señora:

             Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio OFC-ALC-012-UNICO-2023 del 12 mayo último, por medio del cual nos consultó, concretamente, si “ …la Opinión Consultiva OC-27/21 del 5 de mayo del 2021, emitida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, sobre los Derechos a la Libertad Sindical, Negociación Colectiva y Huelga, y su relación con otros derechos, con Perspectiva de Género y todo lo referente a convenciones colectivas; es vinculante y obligatoria para esta Municipalidad?”

I.- ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL 

En el planteamiento de la consulta nos indica que la Asociación Nacional de Empleados Públicos y Privados (ANEP) se ha referido al dictamen emitido por el Instituto Internacional de Responsabilidad Social y Derechos Humanos (IIRESODH), denominado: “Vinculatoriedad de la Opinión Consultiva de la Corte Interamericana de Derechos Humanos n.° 27 para el Régimen Municipal que fortalece derechos laborales y sindicales con enfoque de género (Límites ilegales a la negociación colectiva)”. 

Sostiene que, como producto de ese dictamen, esa Asociación ha manifestado que las municipalidades deben velar porque la legislación y las políticas públicas se ajusten a los instrumentos internacionales relativos a los Derechos Humanos. Manifiesta que, según la ANEP, mediante la Opinión Consultiva OC-27/21 citada se reconoce la posibilidad de mejorar los derechos laborales de los trabajadores, incluso sobre los límites legales. 

Afirma la Municipalidad consultante que, a juicio de la ANEP, la Opinión Consultiva aludida, al tener efectos vinculantes sobre nuestro país, obliga a las autoridades públicas a aplicarla. Sostiene que, de no ser así, se incurriría en una falta que ocasionaría responsabilidad internacional para el Estado. 

            Junto a la consulta se nos remitió el dictamen emitido por el Instituto Internacional de Responsabilidad Social y Derechos Humanos, ya citado.  En ese documento se abordaron varios temas para finalmente concluir que:

“…la negociación colectiva a través de las convenciones colectivas es una herramienta fundamental para hacer efectivas las libertades sindicales y mejorar los derechos laborales de las personas trabajadoras en Costa Rica. Además, la normativa interna y la reciente Opinión Consultiva OC-27/21 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos establecen la obligación del Estado de garantizar la protección de los derechos laborales de las trabajadoras y los trabajadores. Además, las obligaciones en derechos humanos adquiridas por el país establecen la responsabilidad de las municipalidades en este ámbito. Por lo tanto, se debe promover el diálogo y la negociación entre empleadores(as) y trabajadores(as) para alcanzar acuerdos justos y equitativos a través de las convenciones colectivas, las cuales no pueden estar extralimitadas, garantizando así el respeto a los derechos laborales de todos las y los trabajadores, con una perspectiva de género, y evitando cualquier posible violación a la Convención Americana sobre Derechos Humanos”.

Luego de un análisis detallado del asunto, consideramos que la gestión que se nos formuló no cumple los requisitos de admisibilidad dispuestos para este tipo de consultas, por las razones que de seguido se expondrán.

II.- SOBRE LOS REQUISITOS PARA LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS QUE SE FORMULEN A ESTA PROCURADURÍA

La función asesora de la Procuraduría General de la República está sujeta a ciertos requisitos establecidos en los artículos 3 inciso b), 4, y 5 de nuestra Ley Orgánica, n.° 6815 del 27 de setiembre de 1982.   

Del análisis de las normas citadas se deduce la existencia de ciertos  requerimientos mínimos para la admisibilidad de las consultas: 1) que las interrogantes sean formuladas por el jerarca administrativo de la institución o por el auditor interno; 2) que los cuestionamientos sean planteados de forma clara y precisa; 3) que las consultas versen sobre temas jurídicos en genérico, lo cual implica que no se consulte sobre un caso concreto pendiente de resolver o sobre el cual ya se haya emitido una decisión concreta; 4) que la gestión no involucre una materia que sea competencia de otro órgano; y, 5) que se remita el criterio de la asesoría legal sobre el tema cuestionado.  Al respecto pueden consultarse los dictámenes C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-039-2018 de 23 de febrero de 2018, C-191-2021 del 30 de junio del 2021 y PGR-C-108-2023 del 18 de mayo de 2023.

Con relación al quinto de los requisitos de admisibilidad mencionados, debemos indicar que la obligación de aportar el criterio legal de la institución consultante se deriva de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.  Sobre dicho criterio, hemos señalado, entre otras cosas, que debe ser “…un estudio jurídico que comprenda la interpretación que brinda esa instancia administrativa sobre el tema que interesa al jerarca.  Estudio que debe reunir un mínimo de profundidad, haciendo referencia a la legislación y jurisprudencia, tanto administrativa como jurisdiccional –si es que existe sobre el punto a dictaminar–, y en que se arribe a una determinada posición.” (Dictamen C-138-2005 del 20 de abril de 2005).

En nuestro pronunciamiento C-151-2002 del 12 de junio de 2002, reiterado en el PGR-C-108-2023 del 18 de mayo de 2023, sostuvimos que el criterio legal, como requisito de admisibilidad de las consultas, nos permite analizar la perspectiva que tiene el departamento jurídico del ente u órgano consultante sobre el tema que interesa. Además, indicamos que esa posición jurídica “… brinda importantes elementos de estudio que se relacionan directamente con la realidad del funcionamiento del órgano o ente del que se trate; de suerte tal que el criterio externado por el asesor legal deviene en un elemento adicional necesario para alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría General de la República está llamada a brindar a la Administración Pública costarricense”.  

Este órgano asesor ha sostenido además que el criterio del departamento legal de la institución consultante debe consistir en un análisis jurídico serio, profundo y fundamentado, que comprenda la totalidad de las interrogantes formuladas en la consulta, lo que tiene como finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante. (Ver al respecto los dictámenes C-024-2019 del 29 de enero de 2019, C-66-2019 del 12 de marzo de 2019, C-140-2019 del 22 de mayo 2019, C-171-2019 del 18 de junio de 2019 y PGR-C-044-2023 del 10 de marzo de 2023).

Luego, en el dictamen PGR-C-105-2023 del 15 de mayo de 2023, señalamos que no puede esta Procuraduría General obviar o aplicar una excepción a “…la obligación de presentar un criterio jurídico completo, detallado y específico para la consulta que interesa al órgano o institución; máxime cuando aquellos cuentan con su respectiva asesoría legal (…) Es decir, antes de solicitar nuestro criterio, el jerarca correspondiente debe requerir el criterio de su asesoría legal sobre los cuestionamientos que desea consultarnos, con el fin de que dicho informe legal responda todos los cuestionamientos generales que se nos plantean”. (El subrayado no es del original).

En esta ocasión, el criterio legal que se nos remitió con la consulta no fue emitido por la Asesoría Legal de la Municipalidad de Cañas, como lo exige el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica, sino por un ente privado, como lo es el “Instituto Internacional de Responsabilidad Social y Derechos Humanos”.  Además, es claro que dicho criterio no fue emitido para responder el cuestionamiento que luego sería planteado a esta Procuraduría, sino que se trata de un documento suministrado por la ANEP a la municipalidad consultante, documento que carece de firma, por lo que no es posible verificar siquiera si fue elaborado por un profesional en Derecho.

Por otra parte, es claro que el objetivo de la consulta que se nos plantea es que esta Procuraduría se pronuncie, con carácter vinculante, sobre la validez del análisis que realizó un ente privado como lo es el “Instituto Internacional de Responsabilidad Social y Derechos Humanos”, lo cual escapa de nuestra competencia.  En esa línea, hemos advertido que no es posible siquiera pronunciarnos sobre el acierto de un dictamen emitido por la Asesoría Legal de un órgano o ente público, por lo que, con mayor razón, no podríamos hacerlo con respecto a un criterio privado:

“… tampoco tenemos competencia para determinar si un informe o un dictamen jurídico, el cual emite una Asesoría Jurídica de un órgano de la Administración activa a causa de un asunto específico que está conociendo, es o no conforme a Derecho. En esta dirección, el Órgano Asesor no es una especie de ‘segunda instancia’ de las asesorías legales de las Administraciones Públicas. Así las cosas, cuando un órgano de la Administración activa conoce de un criterio de su Asesoría Legal, es a él a quien le competente determinar si lo aplica o no al caso concreto.  Ahora bien, si después de su análisis le asalta una duda, lo lógico y lo conveniente es que pida la respectiva aclaración o ampliación al órgano consultivo que lo emitió”. (OJ.-041-2003 del 10 de marzo de 2003, reiterada en el dictamen C-389-2008 del 28 de octubre del 2008).

“…nuestra función asesora no está dirigida a ejercer una especie de fiscalización o revisión de la labor de los asesores jurídicos de la Administración, como pareciera pretenderse en este caso, sino que el sentido de acompañar el criterio legal es cerciorarse de que ya la Administración ha agotado la discusión de fondo a nivel interno, y que aun así persiste la necesidad de contar con un pronunciamiento de este Órgano Superior técnico jurídico, a fin de resolver en forma definitiva y vinculante alguna cuestión jurídica de fondo…”. (Dictamen C-369-2007 del 16 de octubre de 2007, reiterado en el C-231-2015 del 28 de agosto del 2015).”

Por lo anterior, nos encontramos imposibilitados para emitir el criterio requerido.

III.- CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, la consulta que se nos plantea resulta inadmisible.  Ello, en primer lugar, porque no cumple con el requisito de aportar el criterio de la Asesoría Legal de la Municipalidad consultante; y, en segundo lugar, porque lo que se pretende es que esta Procuraduría se pronuncie, con carácter vinculante, sobre la validez del análisis que realizó un ente privado como lo es el “Instituto Internacional de Responsabilidad Social y Derechos Humanos”,

Cordialmente,

Julio César Mesén Montoya                         Mariela Villavicencio Suárez

Procurador                                                   Abogada de Procuraduría

JCMM/MVS/hsc