04 de setiembre de 2023

PGR-C-168-2023

 

Señora

Laura Fernández Delgado

Ministra

Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio MIDEPLAN-DM-OF-0761-2023 del 5 de mayo de 2023, reasignando a este Despacho el 11 de julio último, por medio del cual nos planteó una consulta relacionada con el grado de autonomía del Colegio San Luis Gonzaga y con las competencias legales que le fueron atribuidas al Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN) en la Ley Marco de Empleo Público (LMEP), N.º 10149 del 8 de marzo de 2022. 

 

 

I.- SOBRE LOS ALCANCES DE LA CONSULTA

 

En la gestión consultiva que nos formula se transcribe el acuerdo n.° 17-594-2023, adoptado por la Junta Directiva del Colegio San Luis Gonzaga el 12 de abril de 2023.  Dicho acuerdo está relacionado con la aplicación de la Ley Marco de Empleo Público (LMEP) a los funcionarios de ese Colegio.  El texto de dicho acuerdo –según la transcripción hecha en la consulta– es el siguiente:

 

“ACUERDO No. 17-594-2023. Que se conoce oficio N° 0002-AJ-2023, del 12 de abril del 2023, suscrito por el Lic. Esteban Santos López Flores, Asesor Jurídico de la presente Junta, en la que se emite criterio Jurídico, para se excluya a las personas trabajadoras nombradas interinas o en propiedad en el Colegio de San Luis Gonzaga, Cartago”.

 

Señala el Ministerio consultante, en lo que interesa, que el oficio n.° 0002-AJ-2023 (citado en la trascripción anterior) titulado “Informe sobre las relaciones de empleo público y su declaratoria para ser excluidos todos los funcionarios del Colegio de San Luis Gonzaga de Cartago”, hace referencia a la naturaleza jurídica tanto del Colegio San Luis Gonzaga como de las Juntas Administrativas de Educación.  Agrega que dicho oficio arribó a la conclusión de que “…el Colegio de San Luis Gonzaga está excluido definitivamente de las disposiciones del régimen de empleo público liderado por el Ministerio de Planificación y Política Económica, por cuanto está facultado para construir sus propias familias de puestos establecido en el artículo 13 de la Ley Marco de Empleo Público y definir un sistema único y unificado de remuneración de la función pública de conformidad con esa ley.”

 

Posteriormente, en la consulta se realiza un análisis sobre la naturaleza jurídica del Colegio San Luis Gonzaga; se desarrollan aspectos relacionados con su grado de autonomía y se mencionan varias disposiciones de la LMEP que contienen reglas particulares aplicables a las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de competencias constitucionalmente asignadas a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa. 

 

Luego, la consulta indica que “…el Colegio San Luis Gonzaga es un ente descentralizado que goza de autonomía administrativa, pero sujeto a la ley en materia de gobierno y que se trata de una autonomía de primer grado, entonces no resulta jurídicamente viable que se le pretenda equiparar a las autonomías de gobierno u organizativa que menciona la Ley Marco de Empleo Público en muchas de sus normas para regular las exclusiones de su aplicación”.

 

Partiendo de lo anterior, solicita el criterio de esta Procuraduría sobre la siguiente consulta concreta:

 

“¿Puede considerarse esta autonomía administrativa como “autonomía de gobierno (de segundo grado)” o “autonomía plena, organizativa (de tercer grado)” que menciona la Ley N° 10159 y que, por lo tanto, el Colegio San Luis Gonzaga se encuentra entre los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa?”

 

A efecto de precisar los alcances de nuestro pronunciamiento, interesa reseñar los requisitos para dar trámite a las consultas que se planteen ante este órgano asesor de la Administración Pública. 

 

 

II.- SOBRE LOS REQUISITOS PARA LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS QUE SE FORMULEN A ESTA PROCURADURÍA

 

La función asesora de la Procuraduría General de la República está sujeta a ciertos requisitos establecidos en los artículos 3 inciso b), 4, y 5 de nuestra Ley Orgánica, n.° 6815 del 27 de setiembre de 1982.   Entre esos requisitos se encuentran los siguientes:  1) que las interrogantes sean formuladas por el jerarca administrativo de la institución o por el auditor interno; 2) que los cuestionamientos sean planteados de forma clara y precisa; 3) que las consultas versen sobre temas jurídicos en genérico, lo cual implica que no se consulte sobre un caso concreto pendiente de resolver o sobre el cual ya se haya emitido una decisión concreta; 4) que la gestión no involucre una materia que sea competencia de otro órgano; y, 5) que se remita el criterio de la asesoría legal sobre el tema específico cuestionado.  Al respecto pueden consultarse, entre muchos otros, los dictámenes C-158-2008 del 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-039-2018 de 23 de febrero de 2018 y C-191-2021 del 30 de junio del 2021. 

 

En esta oportunidad, de la lectura de los antecedentes expuestos en el planteamiento de la consulta, así como de la interrogante que se nos formula, es claro que se requiere nuestro criterio con respecto a la validez tanto del acuerdo N.º 17-594-2023, adoptado por la Junta Directiva del Colegio San Luis Gonzaga, como de las conclusiones a las que arribó el oficio 0002-AJ-2023 emitido por la Asesoría Jurídica de la Junta Directiva de ese Colegio. Al respecto, debemos señalar que este órgano asesor –como ya adelantamos– no está facultado para revisar, en vía consultiva, la legalidad de las decisiones adoptadas por la Administración, ni la validez de los estudios realizados por sus asesores jurídicos.

 

Aunado a ello, debemos indicar que no se aporta con la consulta un criterio puntual, emitido por la Asesoría Jurídica del MIDEPLAN, sobre la interrogante específica que fue sometida a nuestra consideración, lo que representa el incumplimiento de un requisito más de admisibilidad.

 

A pesar de lo anterior, en un afán de colaboración con el Ministerio consultante, nos referiremos de seguido a dictámenes anteriores emitidos por esta Procuraduría relacionados con el tema de su interés, sin hacer alusión a la validez de las decisiones concretas adoptadas por la Junta Directiva del Colegio San Luis Gonzaga, ni a la del estudio realizado por su asesor jurídico.  Ello con la finalidad de que el Ministerio consultante defina, por sí mismo, si a dicho Colegio le resulta aplicable la totalidad o solo parte de las disposiciones de la LMEP.

 

 

III. ANTECEDENTES DE ESTA PROCURADURÍA RELACIONADOS CON EL TEMA EN CONSULTA

 

            Tal y como se menciona en la consulta que nos ocupa, ya esta Procuraduría se ha referido a la naturaleza jurídica del Colegio San Luis Gonzaga.  Concretamente, en el dictamen C-288-2011 del 25 de noviembre del 2011, reiterado en el C-140-2017 del 21 de junio de 2017 y en el C-257-2019 del 9 de setiembre del 2019, indicamos que ese Colegio “… es un ente descentralizado, con rango de institución autónoma, que goza de autonomía administrativa, pero que está sujeto a la ley en materia de gobierno. (…)”.

            En el primero de los dictámenes mencionados, emitido con motivo de una consulta planteada por el Ministerio de Educación Pública, sostuvimos lo siguiente:

 

             “El Colegio San Luis Gonzaga, de conformidad con la ley N.º 4471 de 3 de diciembre de 1969 (“Ley que Reconoce Autonomía al Colegio San Luis Gonzaga de Cartago”) es una institución autónoma del Estado.  El artículo 1° de esa ley dispone que “Se reconoce de modo terminante y explícito la autonomía plena del Colegio San Luis Gonzaga de Cartago”.

             Se ha discutido si la autonomía “plena” a la que se refiere la norma recién transcrita es la misma que ostentan las demás instituciones autónomas del Estado mencionadas en el artículo 189 de la Constitución Política, o si se trata de una autonomía superior.  Al respecto, esta Procuraduría, en su dictamen C-014-86 (2) del 14 de enero de 1986, indicó que se trata del mismo grado de autonomía, toda vez que una ley común no puede atribuir a una institución una autonomía mayor a la que otorga la propia Constitución Política a ese tipo de entes:

             “Nuestra Carta Magna señala en su artículo 189 cuáles son las instituciones autónomas del Estado, y en el numeral precedente (188) establece las particularidades jurídicas que las caracterizan, cuales son que gozan de independencia administrativa y que están sujetas a la ley en materia de gobierno.  Pues bien, si ello es así −como en efecto lo es− les está absolutamente vedado a la ley común venir a crear una institución autónoma con mayores prerrogativas legales que éstas que la Constitución Política autoriza y pone como límite de la autonomía.  Nótese que cuando el legislador patrio quiso establecer una “superautonomía” (como puede válidamente denominarse la que ostentan la Universidad de Costa Rica y las demás instituciones de educación superior universitaria del Estado) lo hizo mediante norma constitucional (artículo 84) (…) aunque la ley diga que “Se reconoce de modo terminante y explícito la autonomía plena del Colegio San Luis Gonzaga de Cartago…”, tal autonomía no puede –jurídicamente hablando− ir más allá de los límites fijados por el artículo 188 de la Carta Fundamental a las instituciones autónomas del Estado”.

             (…)

Partiendo de lo anterior, es claro que el Colegio San Luis Gonzaga es un ente descentralizado, con rango de institución autónoma, que goza de autonomía administrativa, pero que está sujeto a la ley en materia de gobierno.”

 

            Luego, en el dictamen PGR-C-135-2023 del 10 de julio último, esta Procuraduría se refirió a las características que debe tener un ente descentralizado para que le sean aplicables las disposiciones especiales establecidas en la LMEP que tienden a proteger las competencias constitucionalmente asignadas a las instituciones autónomas de segundo y tercer grado.  En ese pronunciamiento indicamos lo siguiente:

 

“5.- A pesar del alcance general de la LMEP, la propia ley estableció, en varios de sus artículos, reglas particulares aplicables a las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa.

6.- No todos los entes descentralizados están facultados para aplicar las reglas particulares mencionadas, sino que esas normas van dirigidas solo a los entes públicos que reunan simultáneamente tres características: 1) que puedan ser catalogados como instituciones autónomas; 2) que su autonomía sea de segundo o de tercer grado; y, 3) que tengan competencias constitucionalmente asignadas.

7.- Lo anterior implica que las instituciones que no se mencionan siquiera en la Constitución Política, no pueden aplicar las reglas particulares citadas, pues solo los entes de relevancia constitucional podrían tener servidores que desempeñen “… funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas”.

 

            Considera esta Procuraduría que en los dictámenes transcritos pueden encontrarse los elementos de juicio necesarios para que el MIDEPLAN resuelva, por sí mismo, la consulta que nos formula.

 

 

IV.- CONCLUSIÓN

 

            Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

 

            1.- La consulta, en tanto tiene relación directa con la validez de un acuerdo ya adoptado por la Junta Directiva del Colegio San Luis Gonzaga y con la de las conclusiones a las que arribó la Asesoría Jurídica de ese Colegio, resulta inadmisible.  Máxime que no se aporta con la consulta un criterio puntual, emitido por la Asesoría Jurídica del MIDEPLAN, sobre la interrogante específica que fue sometida a nuestra consideración.

 

            2.- A pesar de lo anterior, se remite al consultante a lo dictaminado en nuestros pronunciamientos C-288-2011 del 25 de noviembre del 2011, C-140-2017 del 21 de junio de 2017 y C-257-2019 del 9 de setiembre del 2019, en los que se arribó a la conclusión de que el Colegio San Luis Gonzaga “… es un ente descentralizado, con rango de institución autónoma, que goza de autonomía administrativa, pero que está sujeto a la ley en materia de gobierno. (…)”.

 

            3.- Asimismo, se remite al MIDEPLAN al dictamen PGR-C-135-2023 del 10 de julio último, en el que esta Procuraduría se refirió a las características que debe tener un ente descentralizado para que le sean aplicables las disposiciones especiales establecidas en la LMEP que tienden a proteger las competencias constitucionalmente asignadas a las instituciones autónomas de segundo y tercer grado.

 

 

Cordialmente,

 

Julio César Mesén Montoya

Procurador

JCMM/hsc