04 de setiembre del 2023

PGR-C-170-2023

 

Señor

Jorge Emilio Castro Fonseca

Director General

Imprenta Nacional

 

Estimado señor:

 

Con aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio NDG-040-03-2023 de fecha 27 de marzo del 2023, mediante el cual consulta lo siguiente:

 

“Sí el transitorio único de la Ley N.° 5394, de la Creación de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, que data de 1973, es decir, hace 50 años, se trata en realidad de una disposición transitoria.”

 

Lo anterior, se consulta con el objetivo de constatar si dicho transitorio, se encuentra actualmente surtiendo efectos jurídicos.

 

            En cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría, se acompaña la presente consulta del criterio emitido por la Asesoría Legal de la Imprenta Nacional, mediante el oficio número IN-AJ-037-02-2023 del 27 de marzo de 2023 suscrito por la Licenciada Karla María Barrantes Arroyo. En dicho criterio se realizan una serie de valoraciones de legalidad, oportunidad y conveniencia y de constitucionalidad, por lo que la asesora legal, solicita que se requiera a esta Procuraduría plantear una acción de inconstitucionalidad contra el transitorio único de la Ley N.° 5394.

 

I.         SOBRE LOS ALCANCES DE LA COMPETENCIA CONSULTIVA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

 

Debido a la solicitud que se desprende del criterio legal, en cuanto a que esta Procuraduría plantee una acción de inconstitucionalidad contra el transitorio único de la Ley N.º 5394, de la Creación de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, debemos referirnos a los alcances de la competencia consultiva de la Procuraduría General de la República.

 

La Ley N.° 6815 del 27 de setiembre de 1982, Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República establece que la Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico de la Administración Pública. En virtud de dicha atribución, la faculta para rendir su criterio jurídico en los asuntos que le soliciten la Administración o los entes públicos, siempre y cuando se encuentre el tema en su ámbito de competencia (Ley N° 6815, artículo 5).

 

La Ley N° 6815, en su artículo 4 dispone:

 

“ARTÍCULO 4º.-CONSULTAS:

    Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.”

    (Así reformado por el inciso c) del artículo 45 de  la Ley N° 8292 de 31 de julio del 2002, Ley de Control Interno)

 

            Como se observa, la función consultiva que ejerce la Procuraduría permite la emisión de criterios jurídicos sobre determinados temas, siempre que sea el jerarca administrativo o el auditor quien plantee la solicitud y la acompañe del criterio legal.

 

            En cuanto a los requisitos para plantear consultas a este órgano asesor, nos referimos en el dictamen PGR-C-135-2023 del 10 de julio de 2023, indicando:

 

“(…)

La función asesora de la Procuraduría General de la República está sujeta a ciertos requisitos que se derivan de los artículos 3 inciso b), 4, y 5 de nuestra Ley Orgánica, n.° 6815 del 27 de setiembre de 1982.   Entre esos requisitos se encuentran los siguientes:  1) que las interrogantes sean formuladas por el jerarca administrativo de la institución o por el auditor interno; 2) que los cuestionamientos sean planteados de forma clara y precisa; 3) que las consultas versen sobre temas jurídicos en genérico, lo cual implica que no se consulte sobre un caso concreto pendiente de resolver o sobre el cual ya se haya emitido una decisión concreta; 4) que la gestión no involucre una materia que sea competencia de otro órgano; y, 5) que se remita el criterio de la asesoría legal sobre el tema específico cuestionado.  Al respecto pueden consultarse, entre muchos otros, los dictámenes C-158-2008 del 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-039-2018 de 23 de febrero de 2018 y C-191-2021 del 30 de junio del 2021. (…)” 

Además de dicha competencia consultiva, esta Procuraduría ejerce otra función distinta en materia constitucional, a partir de lo dispuesto en la Ley N.° 7135 del 11 de octubre de 1989, Ley de la Jurisdicción Constitucional. Dentro de dicha competencia, el numeral 75 de esa ley, le otorga legitimación directa al Procurador General de la República para plantear acciones de inconstitucionalidad contra normas jurídicas.

Por tanto, es evidente que, por la vía consultiva, como lo es el presente asunto, no pueden presentarse gestiones por parte de la Asesoría Jurídica para que se plantee una acción de inconstitucionalidad, no sólo por tratarse del ejercicio de competencias diferentes, sino porque, además, el jerarca institucional de la Imprenta Nacional no ha remitido a este órgano asesor ninguna solicitud en ese sentido.

 

En todo caso, la eventual solicitud de un jerarca institucional para que la Procuraduría presente una acción de inconstitucionalidad, debe ser valorada dentro del ámbito de independencia funcional de la que goza esta Procuraduría en virtud de su Ley Orgánica. Por tanto, la solicitud debe hacerse por la vía y medios correspondientes, para que Procurador General la analice y determine si existen motivos de carácter constitucional por los que proceda la presentación de una acción.

 

Consecuentemente, en la presente consulta únicamente nos referiremos a la interrogante planteada, específicamente si el transitorio único de la Ley N.° 5394 es o no una norma transitoria y, si se encuentra desplegando efectos jurídicos.

 

II. SOBRE LAS CARACTERÍSTICAS DE LAS NORMAS TRANSITORIAS Y LA NATURALEZA DE LA NORMA CONSULTADA

 

La norma o disposición transitoria es aquella que pretende armonizar o acomodar el cambio de la normativa vigente a la nueva que se va a implementar.

 

La Real Academia la define en el diccionario panhispánico del español jurídico de la siguiente manera:

 

“disposición transitoria

1. Gral. Norma que regula los supuestos en que continúa aplicándose la legislación que estaba vigente antes de la aprobación de un texto legal nuevo, o modula la aplicación total e inmediata de este desde el día de su entrada en vigor.

2. Parl. Elemento final de una iniciativa legislativa que no forma parte del cuerpo del proyecto o proposición y que pretende facilitar el tránsito al régimen jurídico previsto en la nueva regulación. Deberán utilizarse con criterio restrictivo y delimitar de forma precisa la aplicación temporal y material de la disposición transitoria correspondiente e incluirán por su orden: regulación autónoma de la anterior y nueva normativa para situaciones jurídicas iniciadas con anterioridad a su entrada en vigor; las que declaren la pervivencia o ultraactividad de la norma antigua respecto de situaciones jurídicas anteriores a la entrada en vigor de la nueva normativa; las que declaren la aplicación retroactiva o inmediata de la norma nueva para situaciones ya creadas al amparo de la anterior norma; las que declaren pervivencia de la antigua para situaciones jurídicas creadas después de la entrada en vigor de la nueva; y las que regulen de modo autónomo y provisional situaciones jurídicas que se produzcan después de la entrada en vigor. (…)”[1]

 

Como se observa, las normas transitorias resultan útiles para definir, ante un cambio legislativo, cuáles disposiciones −las antiguas o las nuevas− se van a aplicar a las personas o a las situaciones afectadas por ese cambio; es decir, tienden a solucionar conflictos de leyes y a regular, de manera temporal, determinadas situaciones.  La función de las llamadas disposiciones transitorias es la de ajustar o acomodar la normativa nueva a la existente, para lo cual le otorga un tratamiento jurídico distinto, temporal y excepcional a ciertas situaciones.  Por ello, en la base de la norma transitoria se encuentra la necesidad de responder a problemas planteados por la derogación de una norma y la entrada en vigencia de otra.

 

Al respecto este órgano asesor, en el dictamen C-023-2014 del 24 de enero de 2014, se refirió de la siguiente manera:

 

“(…) El tema del Derecho transitorio tiene que ver con aquella normativa de carácter temporal, es decir, con disposiciones cuya vigencia depende de determinadas circunstancias o del acontecimiento de ciertos hechos, de manera tal que una vez que éstos se produzcan, cesan sus efectos.

El término transitorio es definido por el tratadista Guillermo Cabanellas, en su Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual así: “Transitorio: Temporal. De duración limitada o corta. ( …).” (Cabanellas Guillermo. Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual. Buenos Aires. Editorial Heliastra. 28 edición. T. VIII. 2003).

Por su parte, propiamente lo que se denomina Derecho Transitorio, lo define ese mismo autor así:

“Derecho Transitorio. El establecido por un código o ley para amoldar la situación jurídica precedente a las nuevas normas, para respetar derechos adquiridos, no declarar la retroactividad absoluta de los preceptos innovadores y causar los menores trastornos en la vida jurídica y en la general. ( … ). El Derecho transitorio, en suma, configura la condicionada supervivencia del Derecho derogado; la transigencia temporal con las situaciones más respetables por él creadas. ( … ). … por Derecho transitorio cabe entender el de duración breve y establecida por él mismo; como ciertas leyes que declaran su vigencia para tantos meses o años; y mientras duren éstas o aquellas circunstancias. ( … ).” (Ver: Cabanellas Guillermo. Op. Cit. T. III)”.

De ahí que la finalidad de los transitorios, sea amoldar una situación jurídica precedente a las nuevas normas, para respetar derechos adquiridos, y causar los menores trastornos en las relaciones jurídicas. (…)”.

 

Consecuentemente, las disposiciones transitorias se establecen para solucionar un conflicto de leyes que puede surgir en el lapso transitorio en que se da un cambio normativo. En ellas, se determinan qué normas aplicar para las circunstancias que se encuentran pendientes de resolver y así evitar conflictos.

 

Con esto, se busca convenir la nueva ley con las situaciones que surgieron en el pasado y que están pendientes de ser resueltas, o futuras, que surjan por motivo del cambio normativo, estableciendo cuál de las normas se deben aplicar a cada caso.

 

En cuanto a los tipos de normas transitorias y sus alcances, esta Procuraduría también se ha referido, indicando:

 

“(…) Las disposiciones transitorias forman parte del Derecho Intertemporal en cuanto tienden a solucionar conflictos de leyes. Ante los problemas de transitoriedad que la ley nueva produce, el legislador establece un régimen jurídico aplicable a las situaciones jurídicas pendientes. En ese sentido, la función de las llamadas disposiciones transitorias es la de regular en forma temporal determinadas situaciones, con el fin de ajustar o acomodar la normativa nueva o la de dar un tratamiento jurídico distinto y temporal, de carácter excepcional, a ciertas situaciones. Hechos que no se pretende comprender dentro de esas nuevas regulaciones generales. Interesa resaltar que en la base de la norma transitoria se encuentra esa necesidad de responder a problemas planteados por la entrada en vigencia de la nueva ley; esa es su esencia. Se ha dicho que el contenido de las disposiciones transitorias consiste en:

 

"a) Las reglas que regulan el régimen jurídico aplicable a las situaciones jurídicas previas a la ley, bien declarando la aplicación de la nueva, bien declarando la pervivencia de la ley antigua, bien estableciendo un régimen transitorio distinto del establecido en ambas leyes.

 

b) Los preceptos que regulan en forma provisional situaciones jurídicas nuevas cuando su finalidad sea la de facilitar la aplicación definitiva de la ley nueva..." F, SAINS M.-J.C, DA SILVA, citado por C.M, VALVERDE ACOSTA, Manual de Técnica Legislativa, Comisión Nacional para el Mejoramiento de la Administración de Justicia, San José, Asamblea Legislativa, 1991, p. 211".

 

Regulación del régimen jurídico aplicable a situación jurídicas previas o bien, regulación con carácter provisional de situaciones jurídicas nuevas. En el mismo sentido, Luis Diez-Picazo expresa:

 

"En efecto, una disposición transitoria puede solucionar el conflicto de leyes estableciendo cuál de las dos -la antigua o la nueva ley - es la llamada a regular cada tipo de situación jurídica. Así, por ejemplo, puede ordenarse que las situaciones nacidas al amparo de la ley antigua continuarán rigiéndose en todo caso por ella. Esta clase de disposiciones transitorias contiene normas de conflicto en sentido estricto; es decir, no regulan directamente situación alguna, sino que a través de un punto de conexión determinan cuál de las leyes en conflicto es la aplicable. Junto a esta posibilidad, cabe asimismo que el legislador dicte otra clase de disposiciones transitorias, en virtud de las cuales se da una regulación específica -diferente, por tanto, de las recogidas en la ley antigua y en la ley nueva- a las situaciones pendientes en el momento del cambio legislativo, o a las situaciones que se produzcan en tanto entra plenamente en vigor la nueva ley en los casos de eficacia diferida. Este segundo tipo de disposiciones transitorias no contiene ya normas de conflicto en sentido técnico, sino por emplear de nuevo la terminología del Derecho internacional privado, normas materiales, que imputan directamente a un supuesto de hecho una consecuencia jurídica. Lo que hace a estas disposiciones poseer naturaleza intertemporal no es ya su estructura, sino que su supuesto de hecho contempla precisamente un problema de conflicto de leyes.

 

De ahí, que se trate de normas con vigencia temporal limitada o leyes ad tempus, pues por definición se refieren a un número de posibles situaciones no indefinido; y de ahí también, que al contener normas materiales, puedan suscitar a su vez nuevos conflictos temporales con otras leyes". L, DIEZ-PICAZO: La derogación de las leyes, Civitas, Madrid, 1990, pp. 193-194.

 

En el caso del Derecho transitorio material existe una regulación material autónoma de situaciones jurídicas pendientes al momento de vigencia de la ley. Su particularidad reside en que el régimen se diferencia del establecido en la ley vieja y del que regirá con la ley nueva. Se suspende así la aplicación de la ley derogada pero se impide la aplicación inmediata de la ley nueva. De él se ha dicho que:

"...el legislador debe tener en cuenta que, al tratarse de un régimen excepcional, resulta vetada su aplicación extensiva por vía analógica a supuestos no especificados en la ley. Esta constatación abunda sin duda en la necesidad de que el legislador precise de forma explícita el ámbito de aplicación del derecho transitorio material: en los casos en los que exista duda acerca de su voluntad no se aplicará el derecho transitorio material". C, VIVER i Pi-SUNYER: "La parte final de las leyes". La forma de las leyes. Bosch Casa Editorial, Barcelona, 1986, p. 145.

Se habla, además, de disposiciones transitorias impropias cuando el legislador llama como transitorias a disposiciones cuyo objeto es el regular en forma autónoma y provisional situaciones jurídicas nuevas. Esa regulación diferente pero provisional se funda en la necesidad de evitar problemas o de facilitar la solución a los que se presentan. En ese sentido, el "transitorio" facilita la aplicación definitiva de la ley nueva. De allí su carácter provisional (C, VIVER i Pi-SUNYER, p.152). Su ámbito es normalmente lo relativo a procedimientos: se establecen procedimientos especiales o provisionales que deberán ser sustituidos por las regulaciones generales contenidas en la ley, o bien disposiciones específicas en orden a la primera integración de un organismo que surge a la vida jurídica. (…)

 

(…) Es de advertir, por demás, que la vigencia de los transitorios, propios o impropios, está en función del objeto del derecho intertemporal. De modo que, salvo disposición expresa en orden a su temporalidad, el derecho transitorio se mantiene en tanto sea necesario dar respuesta a esas situaciones pendientes. En ese sentido, la pervivencia de éstas determina muchas veces la vigencia y la eficacia del derecho transitorio. Se sigue de ello que desaparecida la razón que justifica la norma, el transitorio pierde su vigencia y eficacia. Ello justifica que algunos autores califiquen el derecho transitorio como un derecho temporal e incluso provisional, rechazando la posibilidad de que tenga carácter permanente (así, F, MESSINEO: Manual de Derecho civil y Comercial, I, Editorial Jurídica Europa-América, Buenos Aires, 1954, p. 92). (…)” (Dictamen C-060-1999 del 24 de marzo de 1999) (Ver además el dictamen C-226-2010 del 15 de noviembre del 2010, en la opinión jurídica OJ-016-2013 del 27 de marzo de 2013, y la OJ-097-2021 del 19 de marzo de 2021) (La negrita no es del original)

 

Como se desprende de lo anterior, las normas transitorias pueden ser normas de conflicto, normas materiales y normas impropias, pero en todos los casos, la normativa se mantiene hasta que se dé el hecho o acontecimiento que ellas regulan o el evento por el cual el legislador las estableció, siendo que, al darse el hecho, la misma pierde su interés y vigencia, pues no son de carácter permanente. 

 

Partiendo de lo indicado, debemos valorar la naturaleza de la norma sobre la que se nos consulta, sea el transitorio único de la Ley 5394 Ley de Creación de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional. Dicha norma dispone:

 

 

“Artículo transitorio. - Se autoriza al Poder Judicial para que, en el momento que lo estime conveniente, se haga cargo de la impresión del "Boletín Judicial" en su propia imprenta.”

 

Como se observa de la literalidad de dicha norma, esta no pretende resolver un conflicto normativo entre la legislación anterior y la que se estaba creando con la Ley N.° 5394, sino que, por el contrario, lo que establece es una potestad o autorización al Poder Judicial para que se hiciera cargo del boletín judicial en el momento en que lo considerara oportuno.

 

Se trata, entonces, de una norma de carácter habilitante, que no tiene un límite temporal, pues el legislador dejó abierta la posibilidad de que el Poder Judicial utilice o no, la autorización ahí dispuesta en cualquier momento.

 

Sobre este tipo de normas, debe tenerse en consideración que las autorizaciones legales, tienen la finalidad de habilitar a la Administración para realizar un acto o remover una imposibilidad, pero carecen de efectividad por sí mismas, puesto que requieren, además de su emisión, de la concurrencia de un acuerdo de la Institución respectiva, en este caso, del Poder Judicial, para efectos de asumir el Boletín Judicial en los términos autorizados por el legislador.

 

Lo que sí está claro, es que el transitorio único de la Ley N.° 5394, no es una norma transitoria, aun cuando el legislador la haya llamado erróneamente así, a través de una mala técnica legislativa, pues se trata más bien de una norma sustantiva de carácter habilitante y que no tiene un límite temporal ni resuelve un problema de aplicación de la legislación anterior con la actual. En el dictamen C-226-2010 del 15 de noviembre de 2010, nos referimos a estos casos indicando:

 

 “(…) Por otra parte, puede suceder que una determinada disposición incluida por el legislador como transitoria no tenga ni uno ni otro objeto.  Es decir que el legislador incorpore como disposición transitoria una norma que del todo no es derecho intertemporal; por lo que en modo alguno se dirija a facilitar el tránsito entre la ley vieja y la nueva, particularmente en orden a las situaciones jurídicas pendientes.  Este supuesto es fuente de confusión en el intérprete e impide cumplir la función de la norma transitoria, máxime si se trata de prescripciones, mandatos normativos para situaciones futuras, que bien podrían estar contenidos en el articulado o parte dispositiva. (…)”

 

           

A partir de ello, debemos insistir que la norma consultada no es de naturaleza transitoria pues se trata de una autorización normativa que bien pudo ser incluida en el articulado de la Ley.

 

Ahora bien, el hecho de que haya existido una errónea técnica legislativa al denominar transitorio a una norma de carácter habilitante como la que se consulta, no implica que la norma haya perdido vigencia. Es claro que la intención del legislador siempre fue establecer una norma abierta, que permitiera al Poder Judicial asumir la impresión del Boletín Judicial en el momento en que lo estimara pertinente, sin que a la fecha, haya existido una derogatoria de dicha norma.

 

Es por ello, que la vigencia de la norma consultada obliga a que se deba seguir el trámite legislativo de derogatoria, para modificar o eliminar el texto expreso de la ley.

 

Si bien se desprende de la consulta una serie de manifestaciones sobre el impacto financiero y de oportunidad y conveniencia que la norma legal puede tener para la Imprenta Nacional, además del supuesto desfase jurídico, por no existir en la actualidad una impresión física del Boletín Judicial, esto es un tema reservado a la ley y, por tanto, debe ser el legislador el que decida si deroga o no la disposición en cuestión pues a la fecha se mantiene desplegando efectos jurídicos.

 

 

III. CONCLUSIONES

 

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría llega a las siguientes conclusiones:

 

a)      Las normas transitorias pretenden ajustar o acomodar la normativa nueva a la existente, por lo que atienden los problemas planteados por la derogación de una norma y la entrada en vigencia de otra. Tienden a solucionar conflictos de leyes y a regular, de manera temporal, determinadas situaciones, por lo que su vigencia depende de determinadas circunstancias o del acontecimiento de ciertos hechos, de manera tal que una vez que éstos se produzcan, cesan sus efectos;

 

b)      En la práctica de formación de leyes, existen casos en que el legislador incluye erróneamente como normas transitorias, disposiciones que no tienen tal naturaleza y que debieron estar en la parte dispositiva de la ley, lo cual puede llegar a generar confusión a la hora de su aplicación;

 

c)      El transitorio único de la Ley N° 5394, no es una norma típicamente transitoria sino más bien una norma habilitante de carácter sustantivo que debió incorporarse en el articulado de la ley, pues otorga una autorización al Poder Judicial para asumir la impresión del Boletín Judicial en el momento en que lo considere pertinente;

 

d)      El hecho de que haya existido una errónea técnica legislativa al denominar transitorio a una norma de carácter habilitante como la que se consulta, no implica que la norma haya perdido vigencia. Por el contrario, la intención del legislador fue establecer una norma abierta, que permitiera al Poder Judicial asumir la impresión del Boletín Judicial en el momento en que lo estimara pertinente, sin que, a la fecha, haya existido una derogatoria de dicha norma y, por tanto, se encuentra vigente.

 

 

Atentamente,

 

 

 

 

 

Silvia Patiño Cruz                                         Amalia Zeledón Lostalo

Procuradora                                                  Abogada de la Procuraduría

 

SPC/AZL/cpb