25 de setiembre del 2023

PGR-C-178-2023

Señor

Carlos Gerardo Cantillo Álvarez

Alcalde Municipal

Municipalidad de Carrillo

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio n° MC-ALC-CRR-2325-2022, de fecha 09 de diciembre del 2022^[1], por medio del cual se nos consulta:

“…A un empleado de confianza nombrado para dar servicio a la Alcaldía Municipal al amparo del artículo 127 del Código Municipal, quien fue nombrado de forma anual de la siguiente forma:

A-          Nombramiento en la resolución de la Alcaldía Municipal MC-ALC-0711-2020, del 01 de mayo de 2020. Nombramiento que se hizo del 01 de mayo de 2020 hasta el 31 de diciembre de 2020.

B-          Nombramiento en la resolución de la Alcaldía Municipal MC-ALC-2321-2020, del 28 de diciembre de 2020. Nombramiento que se hizo del 01 de enero de 2021 hasta el 31 de diciembre de 2021.

C-          Nombramiento en la resolución de la Alcaldía Municipal MC-ALC-0005-2022, del 03 de enero de 2022. Nombramiento que se hizo del 03 de enero de 2022 hasta el 31 de diciembre de 2022.

¿Si dicho funcionario es cesado de su cargo previo al vencimiento del último contrato y, bajo el esquema de contratación anual en el que se venía nombrando, le corresponderá que se le cancele lo correspondiente a preaviso y cesantía?”

              Adjunto a la solicitud nos remitió copia del criterio de la asesoría jurídica institucional, emitido mediante el oficio MC-DAJ-0126-2022 de fecha 09 de diciembre del 2022 y confeccionado por el Lic. Alexander Gutiérrez Mena, asesor legal a.i., de la Municipalidad de Carrillo; para atender una consulta del Lic. Mario Corrales Rodríguez, jefe del Departamento de Recursos Humanos de la Municipalidad de Carrillo (realizada mediante oficio MC-PRH-0441-2022 del 07 de diciembre del 2022), en el cual se concluye:

“(…) En base a las consideraciones anteriores es criterio de ésta asesoría, que al empleado de confianza, quien fue nombrado para dar servicio a la Alcaldía Municipal al amparo del artículo 127 del Código Municipal y fue removido de su cargo, no le corresponde el pago del preaviso y el auxilio de cesantía, por su condición de haber ocupado un puesto de plazo fijo.” (sic) (El resaltado no es del original).

I.- SOBRE LA INADMISIBILIDAD DE LA PRESENTE CONSULTA:

La Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (ley N° 6815 del 27 de septiembre de 1982 y sus respectivas reformas), en sus numerales 1, 3 incisos b) y 4, establece con plena contundencia una serie de requisitos de admisibilidad para el ejercicio de nuestra competencia consultiva.

No obstante, de la existencia de los numerales citados (y los requisitos en ellos contenidos), ha sido la jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría General (artículo 2 de nuestra Ley Orgánica), la que se ha encargado de definir y desarrollar dichos requerimientos de admisibilidad, los que deben ser verificados cuando se nos solicita el ejercicio de nuestra función consultiva, de previo a conocer el fondo de los temas consultados.

            En ese entendido, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas: a) Que el objeto de la consulta sea planteado de forma clara y precisa y verse sobre temas jurídicos en genérico. Dentro de ese objeto no es posible incluir cuestionamientos sobre casos concretos, asuntos pendientes que deban ser resueltos por la Administración, la revisión de actos administrativos o decisiones concretas ya adoptadas, la revisión de informes o criterios legales, asuntos judiciales en trámite, cuestionamientos sobre materias cuyo conocimiento sea competencia de otro órgano ni asuntos de interés particular o personal del funcionario que plantea la consulta. b) Que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados y c) Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución. (Al respecto ver los pronunciamientos nos. C-158-2008 de 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019, C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, C-065-2021 de 4 de marzo de 2021, PGR-C-011-2023 de 30 de enero de 2023, entre muchos otros).

Dicho lo anterior, advertimos que lamentablemente existen dos aspectos de admisibilidad que no se cumplen en el presente caso, lo que impide que desarrollemos nuestra función consultiva, tal y como de seguido explicamos.

En primer lugar, se observa del contenido del criterio legal aportado que éste fue elaborado para atender una consulta del Lic. Mario Corrales Rodríguez, jefe del Departamento de Recursos Humanos de la Municipalidad de Carrillo (realizada mediante oficio MC-PRH-0441-2022 del 07 de diciembre del 2022), y no para formular la presente gestión, lo cual conforme lo hemos reiterado en nuestra jurisprudencia administrativa resulta improcedente.

Importa resaltar que la obligación de aportar el criterio legal de la institución consultante se deriva de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Sobre dicho dictamen hemos señalado que debe ser un estudio específico, profundo, serio y detallado, que comprenda la interpretación que brinda esa instancia administrativa sobre el tema o temas que interesan al jerarca. Lo anterior permite a este órgano asesor analizar la perspectiva que tiene ese departamento sobre el tema que interesa.

Además, ese informe tiene como finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante (dictamen C-065-2021, de 4 de marzo de 2021).

De modo que no podemos obviar, y mucho menos excepcionar, la obligación de presentar un criterio jurídico completo, detallado y específico para la consulta que interesa al órgano o institución; máxime cuando aquellos cuentan con su respectiva asesoría legal, pues se parte del supuesto de que la decisión de someter formalmente la consulta a este órgano asesor, ha sido sopesada, seria y concienzudamente, por el jerarca institucional, teniendo para ello como base las consideraciones y conclusiones del criterio jurídico de su asesor legal; esto especialmente por la naturaleza vinculante del dictamen que se llegue a emitir, de nuestra parte (artículo 2 de nuestra Ley Orgánica). (Véase al respecto, entre otros, los dictámenes C-074-2004 del 2 de marzo de 2004, C-018-2004 del 16 de enero del 2004 y C-162-2020 del 04 de mayo del 2020).

Por lo dicho, el criterio legal que exige nuestra Ley Orgánica, como requisito de admisibilidad, debe emitirse específicamente para los efectos de aclarar las dudas sobre las cuales finalmente se nos consulta. Es decir, antes de solicitar nuestro criterio, el jerarca correspondiente debe requerir el criterio de su asesoría legal sobre los cuestionamientos que desea consultarnos, con el fin de que el informe legal responda todos los cuestionamientos generales que se nos plantean (Dictámenes C-061-2018, de 3 de abril de 2018; C-145-2018, de 19 de junio de 2018; C-205-2018, de 23 de agosto de 2018; C-025-2021 de 2 de febrero de 2021 y C-086-2021, de 23 de marzo de 2021).

Además, hemos sostenido que el criterio legal que se nos remita no podría consistir en cualquier informe legal que, aunque relacionado con el tema consultado, no haya sido emitido específicamente para responder todos los cuestionamientos que luego van a ser consultados a la Procuraduría. (Véanse los dictámenes C-061-2018 de 3 de abril de 2018, C-145-2018 de 19 de junio de 2018, C-205-2018 de 23 de agosto de 2018, C-220-2019 del 8 de agosto del 2019, C-026-2020 del 27 de enero de 2020, C-277-2020 del 10 de julio del 2020, C-065-2021 de 4 de marzo de 2021 y PGR-C-044-2023 del 10 de marzo del 2023).

De ahí que, estudiado el contenido del criterio n°. MC-DAJ-0126-2022, se observa, que este no cumple con las características señaladas, ya que, si bien de manera general se aborda la interrogante, y podría extraerse la respuesta a lo consultado, el informe fue emitido con fines distintos a consultarnos, en concreto, conforme se adelantó, para atender internamente un requerimiento del señor Mario Corrales Rodríguez, jefe del Departamento de Recursos Humanos de ese municipio -mediante el oficio n°. MC-PRH-0441-2022 del 07 de diciembre del 2022.

En segundo lugar, la presente gestión apunta a la existencia de una situación jurídico-administrativa concreta, relacionada con la pertinencia o no del pago del preaviso y el auxilio de cesantía a un empleado de confianza -quien fue nombrado para brindar sus servicios a la Alcaldía Municipal y removido de su cargo previo al vencimiento del último contrato-. Lo anterior, se extrae del contenido mismo del oficio MC-DAJ-0126-2022 y del criterio legal MC-DAJ-0126-2022.

Inclusive, se observa de forma expresa los plazos de cada nombramiento y las resoluciones de la alcaldía, mediante las cuales se formalizó el nombramiento. (Resoluciones administrativas n°s MC-ALC-0711-2020 del 01 de mayo de 2020, MC-ALC-2321-2020 del 28 de diciembre de 2020 y MC-ALC-0005-2022 del 03 de enero de 2022)

Consecuentemente, es evidente que la consulta busca obtener un criterio vinculante de la Procuraduría General, con el cual poder resolver el caso concreto al que se hace referencia.

En ese contexto, debemos advertir que, salvo los casos excepcionales expresamente previstos en los ordinales 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública, nuestra función consultiva no debe ejercerse sobre conductas singulares, adoptadas o por adoptarse, pues pronunciarse al respecto implicaría sustituir a la Administración activa en la toma de decisiones o ejercer una función de control de legalidad que no nos corresponde. (dictámenes C-056-2020 del 18 de febrero del 2020, C-102-2021 del 15 de abril del 2021, PGR-C-001-2022 del 05 de enero del 2022, entre otros).

Bajo ese entendido, dentro del objeto consultado no es posible incluir cuestionamientos sobre casos concretos, asuntos pendientes que deban ser resueltos por esa municipalidad, la revisión de actos administrativos o decisiones concretas ya adoptadas, ya que estaríamos inmiscuyéndonos, y en el peor de los casos, sustituyendo indebidamente a la administración municipal.

En suma, con fundamento en lo explicado, la consulta resulta inadmisible, y, en consecuencia, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo su gestión.

II. - Conclusión:

Luego del análisis de rigor, esta Procuraduría General concluye que la consulta formulada no cumple con dos importantes requisitos de admisibilidad, por lo que deviene improcedente emitir el dictamen solicitado. Por ende, se deniega su trámite y se archiva.

Cordialmente;

Yansi Arias Valverde                                                          Stephanie Garro Guadamuz

Procuradora adjunta                                                           Abogada de Procuraduría

Dirección de la Función Pública                                       Dirección de la Función Pública

YAV/SGG/hcm