02 de octubre de 2023

PGR-C-184-2023

 

Señora

Seydi Álvarez Bolaños

Presidente

Junta Directiva

Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional (JUPEMA)

 

Estimada Señora:

 

         Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio No. JD-PRE-0072-07-2023, de 27 de julio de 2023, por el que, de conformidad con lo acordado por la Junta Directiva de la JUPEMA en sesión No. 082-2023, por tener dudas razonables, nos pide, por un lado, una interpretación del concepto “causa justa” del artículo 99 de la Ley No. 7531, referido a la remoción anticipada de los miembros de ese órgano colegiado. Y por el otro, requiere le aclaremos si esa Junta Directiva, conforme a su Reglamento de Organización y Funcionamiento, y el Código de Gobierno Corporativo institucionales, cuenta o no con la facultad de rechazar acreditaciones y remociones anticipadas de sus miembros, hechas por los entes de representación que la componen.

 

         En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas, se aporta el criterio de la asesoría jurídica institucional, materializado en el oficio No. DL-283-07-2023, fechado el 14 de julio de 2023, según el cual, y en lo conducente, “justa causa” es un concepto jurídico indeterminado por el que, numerus apertus, se alude una serie de razones justas para remover, las cuales, adicionales a las establecidas en la propia Ley No. 7531 -arts. 27 y 99-, pueden estar contenidas en normas especiales de los estatutos orgánicos de las organizaciones representadas en la Junta Directiva de la JUPEMA. Razón por la cual: “(…) sí es posible remover a un director por causas diferentes a las establecidas expresamente en la Ley 7531 y sus reformas. Asimismo, si bien JUPEMA está legitimada en el ejercicio del acto de acreditación, para revisar, confrontar y acreditar a un director, al estarse en el supuesto de la consulta ante una “remoción anticipada de un director por razones diferentes a las establecidas en la Ley 7531”, la constatación en el ejercicio de acreditación, será limitada a datos básicos y no de fondo, por lo que en este supuesto específico no podría JUPEMA negar la acreditación, en cuyo caso corresponderá al director removido y su organización, discutir la pertinencia o no de sus derechos en las vías legales correspondientes.”

 

I.- Consideraciones previas.

Previo a conocer por el fondo esta consulta, debemos traer a colación una serie de circunstancias concretas que, si bien no han sido mencionadas como antecedentes en esta consulta, trascendieron a nuestro conocimiento al momento de revisar judicialmente los temas concernidos.

La secretaria general del Sindicato de Trabajadores de la Educación Costarricense (SEC) presentó recurso de amparo (Expediente No. 23-013962-0007-CO) contra la JUPEMA, a fin de impugnar el acuerdo No. 1 tomado en sesión ordinaria número 06-2023 celebrada el día 17 de enero de 2023, por el que su Junta Directiva rechaza la remoción del señor Edgardo Morales Romero, su representante en esa directiva, hasta tanto no se demuestre el cumplimiento del debido proceso administrativo y justa causa. El sindicato estima el acuerdo contrario al ordenamiento jurídico y violatorio de la autonomía sindical, pues conforme a normas estatutarias internas, alega tener libertad (discrecionalidad absoluta) para nombrar y remover sus representantes en organismos nacionales e internacionales.

En aquel recurso se alude que, mediante oficio No. SG-P-12-2023 de 23 de enero de 2023, el SEC interpuso recurso de revisión contra aquel acuerdo directivo y la Junta Directiva de la JUPEMA, por acuerdo número 1 tomado en sesión Ordinaria No. 011-2023, celebrada el día 25 de enero de 2023, dispuso contratar un criterio externo de un especialista en materia administrativa, a fin de determinar la viabilidad legal de la remoción aludida y su acreditación por razones distintas a las establecidas en la Ley No. 7531. Criterio que concluyó que el sindicato podía remover libremente a su representante por cualquier motivo, pues no existe causa única en la citada ley. Y que, pese a ello, en sesión N ° 044-2023 la Junta Directiva de la JUPEMA acordó “Instruir a la Administración para que el Departamento Legal de JUPEMA elabore una consulta para elevarla a la Procuraduría General de la República…”.

 

Dicho amparo fue declarado sin lugar por la Sala Constitucional, mediante resolución No. 2023-017838 de las 09:30 hrs. del 21 de julio de 2023, al estimar que la disputa si lo acordado por la JUPEMA, en relación con la destitución o remoción del representante sindical, acordada por el SEC y la imposibilidad de acceso a dicha función del nuevo representante, se constituye en una discusión de legalidad ordinaria, en la cual no resulta procedente que esa sede constitucional vierta pronunciamiento alguno (positivo o negativo).

No obstante, partiendo de que la gestión ha sido planteada en términos generales e inconcretos por la consultante, y reconociendo su innegable interés en obtener criterios jurídicos que le permitan esclarecer las dudas que formula, con total prescindencia de la ineludible alusión a casos particulares que el tema pudiera involucrar, actuando siempre dentro de nuestras facultades legales como Órgano Superior consultivo y Asesor técnico-jurídico de la Administración Pública, procederemos a emitir en abstracto nuestro criterio vinculante al respecto, esto con base en lineamientos jurídico-doctrinales atinentes y emanados tanto de nuestra jurisprudencia administrativa, como de la doctrina académica.

Debe quedar claro también, que la Procuraduría General de la República entra a conocer la presente consulta no con el afán de analizar si las referidas posiciones de los órganos internos asesores, están o no conformes al ordenamiento jurídico, pues dicha labor obviamente excedería el marco jurídico de nuestras competencias (Véase al respecto, entre otros, los dictámenes C-272-2017, de 16 de noviembre de 2017 y C-070-2018, de 17 de abril de 2018). Nos limitaremos entonces a una interpretación de la normativa aplicable; la cual será vinculante (arts. 1, 2 y 3 inciso b) de la Ley No. 6815).

Desde ya advertimos que, por razones expositivas, no podremos ceñirnos a las preguntas formuladas en su consulta, pues los temas por abordar no necesariamente coinciden con tal articulación.

 

II.- “Causa Justa”, concepto jurídico indeterminado al que hay que dotar de un contenido concreto.

Comencemos por indicar que la función consultiva encomendada legalmente a la Procuraduría General abarca la emisión de criterios o pronunciamientos sobre cuestiones jurídicas relevantes y abstractamente consideradas, que surgen en relación con el Ordenamiento vigente o con situaciones jurídicas que no podrían tener una respuesta del todo clara en aquél [1], siempre que  no estén sometidas a reserva especial de otro órgano especializado de la Administración (art. 5 de nuestra Ley Orgánica, No. 6815). De modo que dicha función tiene como objeto esclarecer a la autoridad administrativa sobre la juridicidad de su actuación; lo que permite a la Procuraduría General establecer cuál es el Derecho aplicable, cómo debe responder la autoridad administrativa ante determinado tipo de situaciones y, por ende, participar en la determinación del derecho aplicable por parte de la Administración Pública (Dictamen C-233-2003 de 31 de julio de 2003. En sentido similar el dictamen C-229-2018, de 12 de setiembre de 2018).

Al dar respuesta a las interrogantes planteadas, la Procuraduría General interpreta el ordenamiento jurídico y determina la regla de derecho aplicable, precisándola y en algunos casos redefiniendo sus contornos. De modo que el órgano superior consultivo no “crea” ese Derecho, sino que formula una interpretación que va a conducir a que el Derecho preexistente se aplique de una determinada manera; esto es: conforme la interpretación que de él haga el órgano superior consultivo. Es así que el dictamen no puede sino asignar a la norma jurídica su sentido y alcance, con el fin de proporcionar criterios de certeza en la aplicación del Derecho; de allí la importancia del razonamiento jurídico, y por ende, del aporte que al ordenamiento y a su comprensión pueda dar el dictamen, contribuyendo así a dar coherencia, racionalidad y unidad a un orden jurídico orientado hacia la satisfacción del interés general (Dictámenes C-233-2003 y C-229-2018, op. cit.). Es decir, la Procuraduría se convierte por tal vía en un intérprete jurídico calificado, que impone al sector público su peculiar lectura del ordenamiento. (Dictamen C-257-2006 de fecha 19 de junio del 2006. En igual sentido véase el dictamen no. C-123-2019 de 8 de mayo de 2019).

 

Indiscutiblemente, es deseable que en aras de la certeza y de la seguridad jurídica, la claridad y precisión de las normas debieran ser tales que no requirieran de interpretación para su aplicación al caso concreto. Sin embargo, aquel “deber ser” no se cumple siempre, y puede ocurrir que en la fase de eficacia de las disposiciones normativas –por sus deficiencias- se presenten problemas en cuanto a su interpretación o aplicación, que necesariamente, de algún modo, deben resolverse. Por eso, es necesaria la interpretación de las normas jurídicas para desentrañar en algunos casos el sentido, finalidad, propósito y alcances de la ley frente a situaciones jurídicas concretas.

 

Ahora bien, desde una perspectiva lógico conceptual, las normas jurídicas describen hechos y realidades (presupuestos de hecho) a los que asignan consecuencias jurídicas, cuya previsión en ocasiones, por voluntad del legislador o por imposibilidad de hacerlo de otra manera, no es plenamente precisa, sino abstracta, empleando para ello conceptos dotados de una cierta indeterminación. Y a partir de ello, interpretar la ley es establecer o descubrir el verdadero sentido de lo que manda la norma, a través de los datos y signos externos mediante los cuales ésta se manifiesta. Como bien lo indica la doctrina académica: "La meta de la interpretación, pues, es la averiguación del sentido o espíritu del precepto; pero tal sentido ha de hallarse a través del cuerpo (las palabras, por ejemplo, del texto de la disposición escrita) de éste, que, por tanto, constituye el objeto de la interpretación.” [2]

 

Así, nuestro derecho positivo, hace partir todo proceso de hermenéutica jurídica del texto mismo de la norma interpretada (art. 10 del Código Civil [3]), como modelo de síntesis y de intención integradora, pues se parte del supuesto de que en el sentido propio de sus palabras recoge todos los antecedentes doctrinarios y jurisprudenciales del tema en cuestión; es decir, la realidad del Derecho viviente y en constante aplicación. Lo cual delimita, de algún modo, al operador jurídico de hacer interpretación de aquel en una dirección determinada, máxime cuando del tenor mismo del texto normativo no deriva dificultad alguna de discernir su verdadero sentido y alcance, pues adolece de obscuridad o defectos en su redacción.

Por su parte, el numeral 10 de la Ley General de la Administración Pública establece que "1. La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma en que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular. 2. Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere."

En atención de los preceptos normativos antes aludidos, es claro que además de exigirse una cierta sujeción a lo que en la ley se pretendió decir, en tratándose de normas administrativas, es preciso interpretar las disposiciones legislativas en la dirección más racional; o sea, en la que mejor se corresponda a la satisfacción del interés público, todo en resguardo del equilibrio entre la eficiencia de la Administración y el respeto de la libertad, dignidad y demás derechos fundamentales de los administrados (Art. 8 de la L.G.A.P).

Y en lo que respecta al objeto de la presente consulta, la misma se circunscribe, primeramente, a un cuestionamiento jurídico específico y claro, referido a la interpretación del alcance normativo de lo dispuesto por el artículo 99 introducido por la Ley No. 7531, concretamente al concepto de “causa justa” que se alude.

 

En lo que interesa, el citado artículo 99 dispone:

“Artículo 99.-Duración de los cargos. Los miembros de la Junta Directiva permanecerán en sus cargos cuatro años y no podrán ser reelegidos.

Podrán ser removidos de sus cargos por las razones indicadas en el artículo 27 [4]de la presente ley, cuando la entidad que representen así lo determine y solo por causa justa.”

 

Como punto de partida, una interpretación fundamentalmente literal del precepto, según el sentido propio de sus palabras, nos lleva a pensar que la redacción del precepto legal aludido es en apariencia diáfano al establecer solo unas causales específicas de remoción, las del artículo 27 de ese mismo cuerpo legal. Pero lo cierto es que dista bastante de ser clara en algunos aspectos, pues no se determina el alcance real de aquel concepto de “justa causa” que en apariencia abre en realidad un abanico de otros supuestos que justifiquen la remoción de los directivos de la JUPEMA. Lo que supone admitir un evidente déficit de precisión del precepto y confirma la necesidad de abordar otros criterios de interpretación posibles y distintas de la mera interpretación literal.

Con base en lo expuesto y de acuerdo con la exigencia del principio de conservación de la ley, según el cual la validez de la Ley ha de ser preservada cuando su texto no impide una interpretación adecuada a la Constitución, es preciso explorar las posibilidades interpretativas de ese precepto legal, sin ignorar o desfigurar el sentido de sus enunciados legales meridianos.

Así, partiendo del supuesto de que la norma admite realmente un determinado entendimiento, es obligado profundizar en la indagación del sentido del precepto discutido; una operación que coloca a la Procuraduría General en el terreno de la interpretación de la legalidad; atribución que le es propia conforme a su Ley Orgánica (arts. 2, 3 inciso b) y 4), según indicamos.

 

Sin lugar a dudas, “causa justa” se constituye en un “concepto jurídico indeterminado” que ha de encontrar su mejor concreción posible en cada caso, según circunstancias específicas.

 

Efectivamente, revisados nuestro registros documentales, en al menos un precedente administrativo, hemos advertido que, tratándose del término “justa causa” utilizado muchas veces por el legislador para justificar la revocación o sustitución anticipada de un  representante de alguna organización  -pública o privada- en una Junta Directiva de un ente público, al no tener una acepción determinada apriorísticamente dentro de la norma jurídica en la que se utiliza, es lo que la doctrina denomina como “concepto jurídico indeterminado” que en la práctica deberá subsumirse en una categoría o supuesto legal concreto, no obstante la imprecisión de sus límites,  acorde a circunstancias reales específicas (Dictamen C-188-90 de 12 de noviembre de 1990).

 

Sin pretender agotar un tema basto y complejo, que desbordaría el alcance de nuestro criterio, diremos que el concepto jurídico indeterminado –cuya teoría fue elaborada originariamente por la doctrina alemana- es el que se usa en una norma para indicar de manera imprecisa supuestos de hecho cuyos límites o contornos conceptuales no aparecen bien precisados en su enunciado, no obstante, lo cierto es que con él se intenta delimitar un supuesto concreto. Y pese a la indeterminación del concepto, éste admite ser precisado en el momento de aplicación; pero al estar refiriéndose a supuestos concretos (hechos, ámbitos de realidad) y no a vaguedades imprecisas o contradictorias, es claro que la aplicación de tales conceptos o la calificación de circunstancias concretas no admite más que una solución justa y concreta en cada caso (García de Enterría, Eduardo, Fernández, Tomas Ramón (2003), Curso de Derecho Administrativo, Civitas, Madrid, España. Cap. VIII, Pág. 448 y 449) a la que hay que llegar interpretando el caso concreto [5].

Por ellos, según refiere la doctrina moderna, el problema  de los conceptos jurídicos indeterminados, como el implicado en esta consulta, y que incorporan juicios de valor, se reduce entonces a un caso de interpretación y de aplicación de la ley, y no ejercicio de potestades  discrecionales [6], puesto que se trata de subsumir una categoría legal específica; razón por la cual debiera entonces motivarse adecuadamente la conducta administrativa, no simplemente usando el concepto jurídico indeterminado, sino razones objetivas constatables que demuestren que lo indicado por ese concepto se cumple en el caso.

En definitiva, los conceptos jurídicos indeterminados han de ser dotados de contenido concreto en cada caso, mediante la aplicación a sus circunstancias específicas de los factores objetivos y subjetivos que sean congruentes con su enunciado genérico, mediante una explicación y aplicación.

            Recuérdese que ciertos conceptos jurídicos no responden a una deficiente técnica legislativa, pues en realidad son intencionalmente abandonados en la vaguedad porque la “indeterminación intrínseca” de su contenido, que no admite una cuantificación o determinación rigurosa, es un “factor de adaptación” del derecho frente a circunstancias y épocas cambiantes. El derecho tiene, en efecto, necesidad de un cierto número de nociones flexibles o elásticas, de contenido variable (Bergel Jean Louis (2001): Méthodologie juridique, Paris, Thémis Presses Universitaires de France, 1ª edition, Pág. 115), a fin de permitir soluciones acomodadas a las circunstancias. Así el margen de indeterminación existe para que la Administración se pueda ajustar mejor a la realidad, al espíritu y a la finalidad de la norma, para buscar una solución justa, pero no para crear “ex novo” el concepto[7].

            A fin de evitar estrecheces normativas creemos que, para atender la presente consulta y externar nuestro parecer sobre la noción de “justa causa” contenido en el artículo 99 de la Ley No. 7531, no podemos adoptar una actitud simplista de mero normativismo jurídico, basado en la superstición de un único significado verdadero, con sentido preciso y claramente establecido en sí y por sí mismo, sin detenernos en las repercusiones del discurso jurídico en los hechos (pragmática linguística). Debemos entonces inclinarnos por un entendimiento realista del Derecho [8]; método interpretativo sui generis que a la postre sirve para reducir la indeterminación del contenido conceptual que se ubica en zonas de penumbra a efecto de ubicarlos, ya sea en la zona de certeza (lo que son) o bien, en la certeza negativa (lo que no son).

            Interesa advertir desde ya que el concepto “justa causa” por el que se consulta, al constituir presupuesto único de excepción para la remoción anticipada, por responsabilidad personal, de miembros de la Junta Directiva de la JUPEMA tienen una clara función delimitadora que restringe en un halo de prenumbra la actividad de la Administración a ciertos supuestos de hecho verificables en la realidad [9], incluso por referentes finalistas, que en la práctica, a la luz de una situación concreta, deben producirse con motivo de la emisión de un acto específico, de modo tal, que si se aparta de esos supuestos incurriría en violación de la ley y la conducta administrativa sería anulable.

            Así que, a fin de dotar de contenido o significado concreto a ese concepto jurídico indeterminado, a modo de enunciado genérico, empezaremos entonces por trazar, como primer paso, un cuadro de interpretaciones jurídicas lingüístico-dogmáticamente posibles de dicho concepto, ubicándonos en el Derecho nacional; máxime que el expediente legislativo No. 12.329, en el que se tramitó, a nivel legislativo, la reforma que introdujo aquella norma del ordinal 99 a la Ley de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, a nivel historiográfico y conceptual, no aporta ningún elemento objetivo al respecto, pues la discusión de los diputados se centró en otros aspectos de fondo del entonces proyecto de ley.

Como primer referente conceptual tenemos que, según el Diccionario usual del Poder Judicial, “causa justa”, en materia contractual, por ejemplo, alude la razón legítima que determina los derechos y obligaciones de los contratantes y que es condición esencial para la validez del negocio jurídico. Mientras que, en el Derecho laboral -que permea con sus estándares mínimos, por suplementación o complementariedad, el régimen del empleo público-[10], con aquel concepto se alude la falta grave del trabajador -legal o reglamentariamente determinada- que posibilita el despido sin responsabilidad patronal. Igualmente “causa justa” es la circunstancia, situación o estado que justifica un acto o acción distintos a lo que fue previsto en la norma. Motivo o razón lícita para actuar.

 

Y es en la legislación laboral común y su doctrina judicial, por ejemplo, que encontramos directa referencia al concepto de “justa causa” que bien podría resultar de aplicación como referente al presente caso, a modo de elemento a considerar para el establecimiento de una eventual responsabilidad personal de los directivos.  Así por ejemplo, los artículos 81, 369 y 377 del Código de Trabajo, señalan descriptivamente cuáles situaciones de hecho integran el concepto de la justa causa y enmarca once incisos de ellas, cada una de las cuales lleva en sí misma su propia definición y los elementos que la componen, contiene, además -el artículo 81-, un duodécimo y último inciso de corte genérico y amplio, al establecer como motivo justificado de despido cualquier otra "falta grave" a las obligaciones que imponga el contrato (vid. CARRO ZÚÑIGA, Carlos. "LAS JUSTAS CAUSAS DE DESPIDO EN EL CODIGO DE TRABAJO Y JURISPRUDENCIA DE COSTA RICA". Editorial Juritexto, Costa Rica, 1992, pág. 4).

 

Véase que la legislación laboral nacional regula de manera abierta (numerus apertus), y no taxativa, la noción de “causa justa” para extinción de la relación contractual, pues estimando imposible fijar todos y cada uno de los casos concretos que pueden dar origen al despido como decisión unilateral del empleador que le pone fin al contrato, motivado en el incumplimiento grave de las obligaciones por parte del trabajador, sin obligación indemnizatoria -despido con causa, sin responsabilidad patronal o despido justificado, como se alude en el propio artículo 192 constitucional, o despido disciplinario-, termina por dispersarlos en diversas normas jurídicas aplicables. Por ejemplo, adicional a los supuestos de la legislación laboral común, en materia de empleo público la violación al deber de probidad se constituye en “causa justa” para la separación del cargo sin responsabilidad patronal -art 4 de la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, No. 8422-.

 

Casualmente, por haber optado nuestro sistema normativo por una regulación genérica o abierta de lo que es “causa justa”,  cabe cuestionarse si en el caso del del ordinal 99 de la Ley No. 7531 en consulta, aquella causal de remoción se limite exclusivamente, de forma taxativa, por ejemplo, a la violación de  las limitaciones de inversión a que se refieren los artículos 21, 22 y 23 de la Ley No. 2248 y sus reformas, que facultan a la Superintendencia General de Pensiones para destituir a los miembros de la Junta Directiva de la JUPEMA que hayan concurrido, con su voto, a tomar la decisión contraria a aquellas restricciones específicas. Pues más allá de la alusión a esos supuestos específicos, lo cierto es que la propia norma permite invocar por “causa justa” otros motivos para justificar la extinción anticipada de la representación de intereses, por responsabilidades nacidas de actos dentro de la relación con su representado. Y sin duda, el ordenamiento jurídico nacional igualmente establece responsabilidades específicas nacidas incluso de competencias propias del colegio en las que participe activamente el representante.

 

Para responder esa pregunta trascendental es importante recordar que la persona nombrada como representante ante un colegio representativo público, tiene un régimen de responsabilidad personal dual. Por un lado, por la relación de dirección o de confianza, no catalogable como la de mandatario del Derecho común, y por la cual depende de la entidad privada que lo nombró, serán privadas y propias de la entidad particular, las responsabilidades nacidas de actos dentro de la relación con ese representante. Y por el otro, serán públicas y propias del colegio o del ente al que pertenece aquél, o de otros órganos legalmente habilitados, las responsabilidades nacidas de competencias propias del colegio en las que participe activamente el representante (Ortiz Ortiz, Eduardo. “Tesis de Derecho Administrativo”, Tomo II, edición 2002, Stradtmann Editorial, págs. 121 y 122).

 

Casualmente, respecto de las las responsabilidades nacidas de competencias propias del colegio en las que participe activamente el representante, puede afirmarse que las causales de los artículos  21, 22 y 23 de la Ley No. 2248 y sus reformas, aludidas por la norma en consulta, son apenas unos de los supuestos en que la legislación posibilita la separación o remoción anticipada del directivo de la JUPEMA, sin perjuicio de la concurrencia de otras causales que prevea el ordenamiento, como por ejemplo, y adicional a las hasta ahora mencionadas, las previstas en los artículos 38 y 39 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública-, 39 de la Ley de Control Interno y 110 de la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos, Ley No. 8131. Quedando a salvo, incluso, la competencia de la Contraloría General para sancionar en particulares materias, según lo establece el artículo 40 de la Ley contra la Corrupción y 113 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos (Véase dictamen C-081-2017 de 17 de abril de 2017). Lo cual pone en evidencia, entre otras cosas, las diversas, complejas y dinámicas técnicas de articulación normativa del ordenamiento jurídico en materia de empleo y el establecimiento de responsabilidades funcionariales.

 

Y dada la innegable representación institucional o de intereses que tienen los miembros directivos de la JUPEMA de cada una de las organizaciones que así los designan, es importante advertir que la “justa causa” en estos casos, dado su numerus apertus, puede ir más allá de los meros supuestos de establecimiento de responsabilidad legal personal por conducta ilícita referida al incumplimiento o infracción de competencias propias del órgano colegiado, y por tanto, puede implicar incluso otros supuestos, referidos a responsabilidades personales nacidas dentro de la relación con sus representados, y que determinen la perdida de pertenencia o vínculo con la representación institucional o de intereses que se ejerce en aquel órgano colegiado representativo.

 

Conforme a nuestra jurisprudencia administrativa, los representantes institucionales en los órganos colegiados deben pertenecer o tener un vínculo con la entidad que representan, salvo que por norma legal se disponga lo contrario. En esa línea se encuentran los dictámenes y opiniones jurídicas OJ-73-2000 de 7 de julio del 2000, C-333-2004 de 15 de noviembre del 2004, C-305-2005 del 23 de agosto de 2005, C-028-2008 de 31 de enero del 2008, C-444-2008 del 16 de diciembre de 2008, C-291-2012 del 29 de noviembre de 2012 y C-081-2017 op. cit., entre otros muchos).

 

De lo anterior se desprende que los distintos representantes institucionales o de intereses que conforman un órgano colegiado, representan los intereses del sector que los nombró y, es precisamente por ello, que resulta imprescindible que cada integrante del colegio forme parte de ese grupo que los ha designado, salvo norma en contrario.

 

La importancia de ese vínculo radica en el hecho de que esa pertenencia permite tener mayor y mejor conocimiento de los intereses que representa y debe defender, lográndose así una mayor identificación con el grupo al que pertenece y representa.

 

Por ello, si el representante designado se desvincula del sector u ente que lo nombró, dicho vínculo desaparece y, por tanto, existe una causa sobrevenida que disuelve esa representación en el órgano colegiado.

 

“Es claro entonces que la representación de intereses se mantiene en el tanto y cuanto se mantenga la pertenencia con el sector que designa, por lo que en caso de cese, remoción, renuncia o jubilación, ocurre un hecho sobreviviente que extingue la situación jurídica consolidada hasta ese momento, salvo que la ley disponga otra cosa.” (Dictamen C-081-2017, op. cit.).

 

De modo que, podríamos afirmar que, por “justa causa” se alude no solo la posibilidad de que los directivos de la JUPEMA puedan ser separados definitivamente de sus puestos cuando se declare alguna responsabilidad legal y personal en su contra por competencias propias del colegio representativo al que pertenece, sino también cuando concurra alguno de los supuestos previstos para esos efectos, como podría ser el dejar de formar parte del ente u órgano al que representa en aquella Directiva -pérdida automática de representación-, todo esto como garantía de inamovilidad en el ejercicio de sus cargos que, por un plazo determinado, la Ley les otorga. Abriéndose así el abanico de posibilidades específicas que, como circunstancias o situaciones concretas, justifican la remoción de sus miembros directivos, según nuestro ordenamiento jurídico.

 

No menos importante, y por derivación del contenido o significado dado al concepto de “justa causa” como único presupuesto de excepción para la remoción anticipada de los miembros de la Junta Directiva de la JUPEMA, cabe advertir que el ámbito de discrecionalidad administrativa en la materia ha sido expresamente limitado. De modo que su remoción o separación anticipada puede solo justificarse por las causales enunciadas de forma expresa, pero no taxativa, por el artículo 99 de la Ley No. 7531, o la concurrencia de otras que constituyan “justa causa”; lo cual tiene una clara función delimitadora que restringe la potestad de remoción discrecional de la entidad que los designó y a la que representan en aquella directiva.

 

En al menos un precedente administrativo hemos cuestionado la prevalencia de una norma estatutaria que faculta internamente la revocatoria o remoción anticipada, y por meros criterios de oportunidad o conveniencia, de un representante institucional o de intereses, por sobre la Ley formal y material, que confiere una vigencia, por plazo determinado, al nombramiento o designación de aquel miembro en un órgano colegiado representativo. Nos referimos al dictamen C-081-2017, op. cit.

 

Por lo que sería igualmente válido cuestionarse la prevalencia de normas estatutarias internas que permitan a las diversas organizaciones de base asociativa que integran el colegio representativo que constituye la Junta Directiva de la JUPEMA, remover discrecionalmente a sus representantes ante aquella directiva, cuando el citado artículo 99 de la Lay No. 7531, además de brindarles estabilidad impropia por 4 años en sus cargos, sin poder ser reelectos, en su párrafo segundo enuncia como causales válidas de remoción las indicadas en el artículo 27 de ese mismo cuerpo legal, y “cuando la entidad que representen así lo determine y solo por justa causa”; es decir, por disposición legal expresa que, por rango normativo (principio de jerarquía normativa) impera por sobre cualquier norma inferior, se limita la discrecionalidad de los entes representados para remover a sus representantes “solo por causa justa”.

 

Como segundo paso del método realista que asumimos, reconstruiremos los preceptos jurídicos invocados sacando a la luz la gramática lingüística (higienización del discurso); para lo cual echaremos mano de las acepciones comunes del diccionario de la Real Academia Española.

Por “causa” se define “Aquello que se considera como fundamento u origen de algo. Motivo o razón de obrar. En negocios jurídicos, razón objetiva determinante de las obligaciones que se asumen en ellos y que condicionan su validez.”

 

Y por “justo” se define que “Que obra según justicia y razón. Arreglado a la justicia y razón”.

 

Incluso, buscando la definición de "justa causa" en diccionarios jurídicos nos encontramos que la definen de la siguiente forma: "Jurídicamente, es necesario evitar confusión de justus é injustus con aequus é iniquus. Justus califica toda cosa, acto ó negocio jurídico que, equitativo o no, resulte conforme al Derecho, de modo que iusta causa podría acaso traducirse por causa legal." (Enciclopedia Jurídica Española, Tomo XX, pág. 715); "...En general, todo motivo suficiente, moral y legítimo para actuar" (Diccionario de Derecho Usual, G. Cabanellas, tomo II, pág. 479).

 

Como vemos, la justa causa se ha asimilado a aquella que es legal, en la cual existe un motivo suficiente, moral y legítimo para obrar (Dictamen C-188-90, op. cit.). Lo cual es congruente con el enunciado jurídico anteriormente aludido.

 

Como tercer paso debemos delimitar la finalidad como objetivo práctico del precepto (axiológico-teleológico): ¿para qué sirven, o debieran servir, las disposiciones jurídicas consideradas?

Una respuesta válida a esa pregunta es que las disposiciones jurídicas consideradas sirven para delimitar las potestades excepcionales relativas a la remoción de miembros de la Junta Directiva de la JUPEMA, nombrados a plazo fijo o determinado, tanto por responsabilidades nacidas de competencias propias del colegio en las que participe activamente el representante, como aquellas otras nacidas por actos dentro de la relación con el ente representado y por las que  las diversas organizaciones en ella representadas y tienen la titularidad de su nombramiento y, paralelamente, su remoción.

Como cuarto y último paso, procedería escoger aquella interpretación de las varias aludidas, que sirva como medio eficaz para que aquel objetivo señalado como fin, pueda ser verdaderamente realizado en la práctica (momento empírico instrumental); interpretación que deberá orientarse en la dirección más racional que se corresponde a la satisfacción del interés público (arts. 10 y 113 de la Ley General de la Administración Pública)

            De todas las interpretaciones analizadas, nos parece que, a modo de enunciado o significado genérico, aquel concepto jurídico indeterminado puede ser dotado del siguiente contenido:

La “causa justa” es la circunstancia o situación objetiva, relacionada con el incumplimiento grave de obligaciones legales (numerus apertus), según el régimen jurídico aplicable, que posibilita el despido, cese, destitución o remoción del trabajador o funcionario sin responsabilidad patronal. Acepción que lógicamente no excluye la realización de un procedimiento previo con las garantías mínimas del debido proceso para su constatación.

Podríamos decir entonces que, como un primer acercamiento conceptual, con “justa causa” el artículo 99 de la Ley No. 7531 alude la circunstancia o situación objetiva, relacionada con el incumplimiento grave de obligaciones legales (numerus apertus), según el régimen jurídico aplicable, que posibilita que los miembros de la Junta Directiva de la JUPEMA puedan ser removidos anticipadamente de su puesto representativo.

 

Ésta es la interpretación que, desde una perspectiva más racional, se erige como medio eficaz para alcanzar el fin propuesto por el legislador y que satisface mejor el interés público involucrado -arts. 10 y 113 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP)-.

Pero, en definitiva, tal y como hemos venido insistiendo, dicho concepto jurídico indeterminado ha de ser llenado de contenido en cada caso concreto, mediante la aplicación a circunstancias específicas de los factores objetivos y subjetivos que sean congruentes con aquel enunciado genérico. De ahí que la motivación necesaria y adecuada de todo acto que se adopte al respecto, en el que consten las razones de la remoción anticipada, con una indicación precisa de las disposiciones legales y reglamentarias en que se fundamenta y las cualidades específicas del nuevo designado para cumplir la representación de que se trate, es un requisito indispensable en este tipo de conductas administrativas, conforme lo exige el artículo 136 de la LGAP.

Deberá entonces motivarse, adecuada y suficientemente, la conducta administrativa que separe o remueva anticipadamente a un miembro directivo de la JUPEMA, sin que baste el uso, por simple o mera referencia, de aquel concepto jurídico indeterminado, sin razones objetivas constatables que demuestren que lo indicado por ese concepto se cumple en cada caso, y así, ulteriormente controlar que el ejercicio de aquella potestad no haya sido ejercida por razones o para fines ajenos, según lo jurídicamente regulado.

Con lo expuesto, estimamos que la Junta Directiva de la JUPEMA logrará alcanzar un mayor grado de certidumbre en cuanto al contenido y alcance que puede darse al concepto jurídico indeterminado de “causa justa”, a fin de que pueda valorarlo, de forma adecuada, respecto de la eventual remoción anticipada de sus miembros, cada vez que se efectúe la acreditación de sus miembros, así promovida por los entes representados y conforme a la Ley.

 

III.- La acreditación de nombramiento conforme a la ley, como acto administrativo ejecutorio que otorga a un individuo la calidad de directivo, en cuanto representante de un grupo o colectivo.

            Aun reconociendo que la JUPEMA, como órgano colegiado representativo, desde el punto de vista organizativo, puede estructurar interna corporis regulaciones que conduzcan a establecer debidamente los órganos de gobierno interno de su directiva, tal y como lo ha previsto la Ley, lo cierto es que la “acreditación”[11] o investidura de los representantes designados, como testimonio fehaciente de que tienen facultades para desempeñar el cargo directivo, emitido por la entidad que representan, por regla de principio, solo es posible luego de pasar por el tamiz de la conformidad con las normas jurídicas aplicables.

No obstante, la comprobación de cumplimiento de los requisitos jurídicos y debatir sobre la forma como se cumplen u omiten, es un problema de legalidad ajeno al control de constitucionalidad que, como control y revisión de legalidad le compete a las respectivas instancias administrativas -sea al seno de las organizaciones representadas - y, en definitiva, a los tribunales ordinarios  (Resoluciones Nos. 2000-08125 de las 16:11 hrs. del 12 de setiembre de 2000, 2000-09774 de las 09:45 hrs. del 3 de noviembre del 2000, 2001-05593 de las 14:42 hrs. del 26 de junio de 2001, 2001-10280 de las 09:51 hrs. del 12 de octubre de 2001; todas estas dadas respecto a la JUPEMA y la No. 2007-010690 de las 10:14 hrs. del 27 de julio de 2007, respecto del control legal de acreditaciones de representantes de asociaciones cooperativas ante el INFOCOOP), no así a la JUPEMA.

            Véase entonces que el nombramiento hecho por entidades particulares autorizadas legalmente al efecto, como ocurre con los entes asociativos representados en la Directiva de la JUPEMA, constituye un acto público “igual por su efecto que el realizado por el ente público. En consecuencia, se trata de una forma privada de ejercicio de funciones públicas, que permite al particular (persona individual o colectiva, jurídica o de hecho, grupo o clase, etc.) adoptar un acto ejecutorio de investidura sobre la base del cual el servidor nombrado actúa como si hubiese sido nombrado por el jerarca y órgano público comúnmente capacitado para hacer nombramientos.” (Ortiz Ortiz, op. cit. pág. 121); acto que no puede ser desconocido sin más por la JUPEMA, según lo aconseja el principio de intangibilidad de los actos propios.

Hemos reiterado en nuestra jurisprudencia administrativa, que de conformidad con los principios constitucionales que dimanan de los numerales 11 y 34 de nuestra Norma Fundamental, y a la luz de la doctrina reiterada en la jurisprudencia de la Sala Constitucional, a la Administración Pública le está vedado suprimir “por mano propia” aquellos actos que haya emitido en ejercicio de sus competencias, y que confieran derechos subjetivos a los particulares, pues tales derechos constituyen un límite en relación con la posibilidad de anular, revocar o modificar unilateralmente los actos emanados de ella misma.

Por ello, la perfección del acto administrativo y su presunción de validez inmanente, determinan importantes consecuencias jurídicas; una de ellas es que el acto administrativo debe ser respetado por la Administración que no puede desconocerlo, incluso, aunque contradiga el ordenamiento jurídico, pues una vez que lo ha producido solo puede destruirlo a través de los distintos procedimientos legalmente establecidos para ello, tales como la revocación (arts. 152 a 156 LGAP), la declaración judicial de lesividad (arts. 183.1 de la LGAP, 10 inciso 5 y 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo –CPCA-) y excepcionalmente por la declaratoria de nulidad oficiosa o de pleno derecho en sede administrativa (art. 173 de la Ley General de la Administración Pública –LGAP-).

 

Conclusiones:

        Haciendo abstracción de lo consultado y sustrayéndonos de analizar y resolver los casos concretos que pudieran subyacen en las interrogantes formuladas, esta Procuraduría General concluye:

 

·       En lo que interesa al objeto específico de esta consulta, la “justa causa” contenida en el artículo 99 introducido por la Ley No. 7531, es un concepto jurídico indeterminado con el que se alude la circunstancia o situación objetiva, relacionada con el incumplimiento grave de obligaciones legales (numerus apertus), según el régimen jurídico aplicable, que posibilita que los miembros de la Junta Directiva de la JUPEMA puedan ser removidos anticipadamente de su puesto representativo, por el establecimiento de responsabilidades personales nacidas tanto de competencias propias del colegio representativo en las que participe activamente, como aquellas otras nacidas por actos dentro de la relación con el ente representado, y por las que  las diversas organizaciones en ella representadas, tienen la titularidad de su nombramiento y, paralelamente, su remoción.

 

·       No menos importante, y por derivación del contenido o significado dado al concepto de “justa causa” como único presupuesto de excepción para la remoción anticipada de los miembros de la Junta Directiva de la JUPEMA, cabe advertir que el ámbito de discrecionalidad administrativa en la materia ha sido expresamente limitado. De modo que su remoción o separación anticipada puede solo justificarse por las causales enunciadas de forma expresa, pero no taxativa, por el artículo 99 de la Ley No. 7531, o la concurrencia de otras que constituyan “justa causa”; lo cual tiene una clara función delimitadora que restringe la potestad de remoción discrecional de la entidad que los designó y a la que representan en aquella directiva.

 

·       En definitiva, dicho concepto jurídico indeterminado ha de ser llenado de contenido en cada caso concreto, mediante la aplicación a circunstancias específicas de los factores objetivos y subjetivos que sean congruentes con aquel enunciado genérico. De ahí que la motivación necesaria y adecuada de todo acto que se adopte al respecto, en el que consten las razones de la remoción anticipada, con una indicación precisa de las disposiciones legales y reglamentarias en que se fundamenta y las cualidades específicas del nuevo designado para cumplir la representación de que se trate, es un requisito indispensable en este tipo de conductas administrativas, conforme lo exige el artículo 136 de la LGAP.

 

·       Conforme a la jurisprudencia constitucional, la comprobación de cumplimiento de los requisitos jurídicos para ser nombrado y acreditado como directivo de la JUPEMA y debatir sobre la forma como se cumplen u omiten, es un problema de legalidad que, como control y revisión de legalidad, le compete a las respectivas instancias administrativas -sea al seno de las organizaciones representadas - y, en definitiva, a los tribunales ordinarios, no así a la JUPEMA.

 

·       De modo que la “acreditación” o investidura de los representantes designados, como testimonio fehaciente de que tienen facultades para desempeñar el cargo directivo, emitido por la entidad que representan, por regla de principio, constituye un acto administrativo declarativo ejecutorio que no puede ser desconocido por las Administraciones Públicas, incluso, aunque contradiga el ordenamiento jurídico, pues una vez que lo ha producido solo puede destruirlo a través de los distintos procedimientos legalmente establecidos para ello, tales como la revocación (arts. 152 a 156 LGAP), la declaración judicial de lesividad (arts. 183.1 de la LGAP, 10 inciso 5 y 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo –CPCA-) y excepcionalmente por la declaratoria de nulidad oficiosa o de pleno derecho en sede administrativa (art. 173 de la Ley General de la Administración Pública –LGAP-).

 

Se deja así evacuada su consulta.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Dirección de la Función Pública

LGBH/ymd