11 de julio de 2023

PGR-C-138-2023

Señora

Eilyn Ramírez Porras

Secretaria

Municipalidad de San Rafael de Heredia

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio N° SCM-146-2023 de fecha 9 de mayo del año en curso, mediante el cual nos transcribe el acuerdo tomado por el Concejo Municipal en sesión ordinaria N° 255-2023 celebrada el 2 de mayo del 2023, en los siguientes términos:

“ACUERDO # 4 PRIMERO: Enviar el Oficio AM-403-2023 y el Oficio N°051-2023-ALDCM-MSR, del Asesor Legal del Directorio, a la Contraloría General de República, a la Dirección de Contratación Pública y a la Procuraduría General de la República, en su calidad de abogado y asesor del Estado, para poder tener una interpretación jurídica oficial de los artículos analizados. SEGUNDO: Consultarles a estos entes si es obligación hacer un estudio de mercado en los procesos de contratación pública”

            Valga agregar que las normas a las que hace referencia el acuerdo –tal como se desprende del criterio legal y del criterio de la proveeduría municipal que fueron aportados a la consulta– son los artículos 17 y 34 de la Ley General de Contratación Pública, así como los numerales 44 y 85 del Reglamento a la Ley General de Contratación Pública, N° 43808-H.

Ahora bien, tenemos que en múltiples ocasiones esta Procuraduría ha analizado las limitaciones fijadas por los artículos 3° inciso b) y 4° y 5° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) en orden al cumplimiento de nuestra función consultiva.

En virtud de ese análisis, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas, a saber:

a) Que el objeto de la consulta sea planteado de forma clara y precisa y verse sobre temas jurídicos en genérico. Dentro de ese objeto no es posible incluir cuestionamientos sobre casos concretos, asuntos pendientes que deban ser resueltos por la Administración, la revisión de actos administrativos o decisiones concretas ya adoptadas, la revisión de informes o criterios legales, asuntos judiciales en trámite, cuestionamientos sobre materias cuyo conocimiento sea competencia de otro órgano ni asuntos de interés particular o personal del funcionario que plantea la consulta.

b) Que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados y

c) Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución. (Al respecto ver pronunciamientos nos. C-158-2008 de 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019, C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, C-065-2021 de 4 de marzo de 2021, entre muchos otros).

Sobre el primer requisito de admisibilidad expuesto, el artículo 5° de nuestra Ley Orgánica señala expresamente que “no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley.”

Ahora bien, teniendo a la vista los términos de su oficio, resulta indispensable hacer notar que la inquietud planteada se relaciona puntual y directamente con los sondeos o estudios de mercado, cotizaciones, costos de referencia, estimación presupuestaria y razonabilidad de precios en los procesos de contratación administrativa, campo en donde la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente, exclusiva y excluyente, de conformidad con el marco constitucional y legal que regula la competencia de ese órgano contralor, de tal suerte que ese órgano de fiscalización es el indicado para pronunciarse sobre la forma en que deben ser interpretadas integralmente las normas en cuestión, en cuanto a la obligación para la Administración de llevar a cabo estudios de mercado antes de adquirir bienes o servicios.

            En efecto, este tema ya ha sido abordado por esta Procuraduría General en anteriores ocasiones. Así, el dictamen N° C-339-2005 del 30 de setiembre del 2005 explica claramente al respecto:

“En relación con el asunto consultado, el Órgano Asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente, exclusiva y excluyente. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este Órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos y la materia presupuestaria, así como sobre la materia de contratación administrativa. En este sentido, este Órgano Asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto, en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y 12, por lo que los criterios que emite son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública, lo cual se ve claramente plasmado en el citado artículo 12 que establece:

“La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquier otra disposición de los sujetos pasivos que se le opongan. (…)” (Las negritas no corresponden al original).”

            Como se advierte, de conformidad con el régimen constitucional y las leyes que lo desarrollan, es la Contraloría General la encargada de ejercer la función consultiva en materia de fiscalización de la Hacienda Pública, ámbito dentro del cual se encuentra la determinación de precios de mercado para las compras públicas.

            Esta línea de criterio ha sido reiterada en múltiples ocasiones, aspecto sobre el cual pueden consultarse –entre muchos otros- nuestros dictámenes números C-071-2009 del 13 de marzo del 2009, C-219-2014 de 18 de julio de 2014, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016, C-040-2018 de 23 de febrero de 2018, C-224-2019 del 9 de agosto del 2019, C-305-2019 del 22 de octubre del 2019, C-045-2020 de 10 de febrero de 2020, PGR-C-250-2021 de 31 de agosto de 2021 y PGR-C-071-2023 del 13 de abril de 2023.

Teniendo en cuenta la normativa de referencia, y en concordancia con la línea de criterio que ha venido sosteniendo esta Procuraduría General, resulta de obligada conclusión que la inquietud planteada por el Concejo Municipal en cuanto a si existe obligación o no de efectuar estudios de mercado en los procesos de contratación administrativa, así como el uso que puede y debe hacerse del banco de Precios del Sistema Integrado de Actividad Contractual (SICOP), constituye un tema que puede –y debe– ser dictaminado, en forma vinculante, por la Contraloría General de la República, y no por este Despacho.

En todo caso, tal como señala el acuerdo que se hizo de nuestro conocimiento, simultáneamente la gestión que aquí nos ocupa ya fue planteada ante la Contraloría General, de tal suerte que ese gobierno local habrá de estarse a lo que, sobre esta materia, resuelva el órgano contralor.

De usted con toda consideración, suscribe atentamente,

Andrea Calderón Gassmann

Procuradora

ACG/nmm