10 de octubre de 2023

PGR-C-188-2023

Señora 

Angie Cruickshank Lambert

Defensora de los Habitantes

Defensoría de los Habitantes de la República

Estimada señora:

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio DH-0891-2023 del 11 de setiembre último, por medio del cual nos planteó una consulta relacionada con la remuneración de las personas que ocupen el cargo de Defensor o Defensora de los Habitantes y de Defensor o Defensora Adjunta.

I.- ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL

            Las consultas que se nos formulan en el oficio DH-0891-2023 aludido son las siguientes:

“1. ¿Corresponde el reconocimiento del incentivo por carrera profesional a la persona que ocupe el puesto de Defensor o Defensora de los Habitantes y Defensor o Defensora Adjunta?

2. ¿Corresponde el reconocimiento del incentivo por carrera profesional a aquellas personas que, a la entrada en vigencia de la ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Ley N° 9635 contemplaba dentro de su régimen salarial el incentivo de carrera profesional y ha tenido una relación continua de empleo público y posteriormente es nombrada como Defensor o Defensora de los Habitantes y Defensor o Defensora Adjunta?”

Con la gestión se nos remitió el oficio DH-DAJ-845-2023 del 25 de agosto del 2023, emitido por la Dirección de Asuntos Jurídicos de la Defensoría de los Habitantes.  Ese estudio arribó a las siguientes conclusiones:

“1. Uno de los presupuestos jurídicos para el reconocimiento del incentivo salarial denominado carrera profesional en la Defensoría de los Habitantes antes de la entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, era ejercer un puesto que exigiera para su desempeño como mínimo un grado universitario de bachiller.                                                 

2. Con la entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, N° 9635, no se reconoce el incentivo salarial de la carrera profesional para aquellos grados o títulos que son requisito base del puesto.

3. De conformidad con el principio de indemnidad salarial, establecido en el artículo 56 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, así introducido por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, a la entrada en vigencia de esa ley el salario total de las personas funcionarias no podrá ser disminuido y se respetarán los derechos adquiridos que ostenten, de modo que aquellas personas trabajadoras acogidas al régimen de carrera profesional antes del 04 de diciembre de 2018 conservarán la cantidad de puntos acumulados y reconocidos antes de aquella fecha, en el tanto subsista la relación de empleo público de manera ininterrumpida.

4. De conformidad con los numerales 4 y 10 de la Ley de la Defensoría de los Habitantes, N°7319, el puesto de Defensor (a) y Defensor (a) Adjunto (a) de los Habitantes no requiere como requisito para su desempeño que la persona tenga un título universitario.

5. El puesto de Defensor/a de los Habitantes y Defensor/a Adjunto/a no configura el hecho generador para ser beneficiario del incentivo económico de carrera profesional, por cuanto estos puestos no requieren contar con un título universitario.

6. Sin perjuicio de lo anterior, si la persona electa como Defensor (a) y Defensor (a) Adjunto ha venido fungiendo como servidor público y ha sostenido de manera ininterrumpida una relación laboral con el Estado y antes del 04 de diciembre de 2018 con la entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, ya contemplaba dentro de su régimen salarial el incentivo de carrera profesional, a esa persona se le debe aplicar el numeral 56 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, y respetarse el derecho a continuar percibiendo el referido incentivo.                         

7. A partir del 10 de marzo de 2023, con la entrada en vigencia de la Ley Marco de Empleo Público, la contratación para el puesto de Defensor (a) y Defensor (a) de los Habitantes, como regla general debe remunerarse bajo el esquema de salario global, por lo que no corresponde el pago del incentivo salarial denominado carrera profesional.

8. Con la entrada en vigencia de la Ley Marco de Empleo Público, N°10.159, las nuevas contrataciones de empleo público se regirán bajo el esquema de remuneración de salario global, y aquellas personas que devenguen un salario compuesto continuarán con esa modalidad, aún y cuando se realicen movimientos de personal, siempre y cuando bajo esa modalidad el salario a percibir sea superior al salario global”.

            A continuación, nos referiremos a los requisitos que deben cumplir las consultas que se formulen a este órgano asesor de la Administración Pública. 

II.- INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA POR TRATARSE DE UN CASO CONCRETO

La función asesora de la Procuraduría General de la República está sujeta a ciertos requisitos que se derivan de los artículos 3 inciso b), 4, y 5 de nuestra Ley Orgánica, n.° 6815 del 27 de setiembre de 1982.   Entre esos requisitos se encuentran los siguientes:  1) que las interrogantes sean formuladas por el jerarca administrativo de la institución o por el auditor interno; 2) que los cuestionamientos sean planteados de forma clara y precisa; 3) que las consultas versen sobre temas jurídicos en genérico, lo cual implica que no se consulte sobre un caso concreto pendiente de resolver o sobre el cual ya se haya emitido una decisión concreta; 4) que la gestión no involucre una materia que sea competencia de otro órgano; y, 5) que se remita el criterio de la asesoría legal sobre el tema específico cuestionado.  Al respecto pueden consultarse, entre muchos otros, los dictámenes C-158-2008 del 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-039-2018 de 23 de febrero de 2018 y C-191-2021 del 30 de junio del 2021.

Sobre el tercero de los requisitos mencionados, esta Procuraduría ha sostenido que “...en virtud del efecto vinculante de sus dictámenes no le corresponde entrar a pronunciarse sobre situaciones concretas, así como tampoco le está permitido dirimir los distintos conflictos que se sometan a decisión de los entes públicos. La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa. Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos.” (Dictamen C-294-2005 del 17 de agosto del 2005)

Luego, en nuestro pronunciamiento PGR-C-255-2021 del 7 de setiembre de 2021, reiteramos que “… la consulta que se dirige a la Procuraduría debe plantearse en términos abstractos sobre una duda jurídica general, sin referirse a un caso concreto ni a un acto administrativo específico. Considerando que nuestros dictámenes son vinculantes, rendir un criterio sobre ese tipo de consultas implicaría trasladar a la Procuraduría la función propia de la Administración activa de tomar decisiones concretas sobre asuntos específicos o de otros órganos competentes para revisar la legalidad de los actos, y, por tanto, estaríamos desconociendo nuestra función meramente consultiva e invadiendo competencias que no nos corresponden”.

En este asunto, de la lectura de la consulta que se nos planteó se deduce que está ligada a un caso concreto, relacionado con la situación salarial de la Defensora de los Habitantes y de quien llegue a ocupar el puesto de Defensor(a) Adjunto (a) de los Habitantes, cuyo titular será designado en febrero del próximo año, según se desprende de la gestión.  Por ello, atender mediante un dictamen vinculante las consultas puntuales que se nos plantearon implicaría sustituir a la Administración activa en el ejercicio de competencias que le son propias, como es, la de definir la situación salarial de funcionarios específicos. De atender consultas con esas características, estaríamos desaplicando la jurisprudencia administrativa a la que se ha hecho referencia, lo cual resulta improcedente. 

III.- CONCLUSIÓN 

            Con fundamento en lo expuesto, la consulta que se nos planteó resulta inadmisible por tratarse de un caso concreto.

                                                                  Cordialmente,

Julio César Mesén Montoya                                       Mariela Villavicencio Suárez

           Procurador                                                        Abogada de Procuraduría

JCMM/MVS/hsc