14 de noviembre del 2023

PGR-C-211-2023

Señor

Ronald Fernández Romero

Director de Auditoría Interna

Ministerio de Hacienda

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio AI-412-2022 de fecha 6 de junio de 2022[1], mediante el cual solicita nuestro criterio jurídico, en torno a la cantidad de fraccionamientos que pueden realizar los funcionarios del Ministerio de Hacienda respecto a las vacaciones que ostentan, debido a que han realizado más de tres, en un mismo periodo.

Concretamente, se plantea la siguiente interrogante:

“¿Es permitido para los funcionarios fraccionar el excedente del mínimo de dos semanas constitucional más de tres veces?”.

Expone usted que la presente consulta se enmarca dentro del ejercicio de sus competencias sustantivas y se encuentra ligada directamente al plan de trabajo de la auditoría que representa, la cual atiende denuncias realizadas tanto por funcionarios, como ciudadanos. Lo anterior amparado en el artículo 39 y el 56 del Decreto Ejecutivo n°. 41353-H, denominado “Reglamento de Organización de la Auditoría Interna del Ministerio de Hacienda”.

Por tal motivo, y como parte de las acciones que ejerce esa auditoría interna, menciona, varias denuncias que tratan sobre funcionarios que realizan más de los tres fraccionamientos, de acuerdo a lo consignado en el artículo 32 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil.

Por ello, manifiesta, surge la duda en relación a los fraccionamientos permitidos a los funcionarios, en tanto, a la luz del dictamen C-257-2017 del 7 de noviembre del 2017, se estipula:

“El fraccionamiento de las vacaciones hace referencia al “periodo actual” que se está disfrutando, entendido como el mínimo de las dos semanas constitucional y legalmente previsto, no así al resto de días añadidos a diversos colectivos del empleo público, a modo de mejora de condiciones por sobre aquel mínimo, ni a los periodos anteriores que, por diversas circunstancias, no han sido disfrutados oportunamente por el trabajador, supuestos estos últimos en los que sí resulta procedente efectuar los fraccionamientos necesarios para que el trabajador disfrute de su periodo de vacaciones, sin demérito del servicio público eficiente que debe brindarse.

(…) 

Las vacaciones acumuladas −es decir, las que no fueron disfrutadas oportunamente por el servidor− así como las vacaciones que excedan el plazo mínimo de dos semanas constitucional y legalmente reconocido, sí podrían fraccionarse en más períodos con el fin de atender, por una parte, las necesidades particulares de cada servidor y, por otra, la continuidad y la eficiencia en la prestación del servicio público.” (Lo resaltado no es parte del original).

            Así, refiere que, en su criterio, si el funcionario fracciona más de tres veces bajo el entendido de superar el mínimo de dos semanas constitucional, no estaría transgrediendo la norma mencionada, pero ante esa duda, es que formula la respectiva consulta a este órgano superior consultivo. 

De previo a evacuar la presente consulta, es menester resaltar que de conformidad con lo dispuesto en el ordinal 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, así como la jurisprudencia administrativa, los auditores internos de la Administración Pública, pueden consultar directamente a este órgano superior consultivo, en el tanto y cuanto su contenido se refiera o tenga relación con la materia de su competencia y con su plan de trabajo, tal y como se acredita en esta oportunidad.

Además, las consultas que planteen los auditores internos en el ejercicio de sus competencias deben cumplir los requisitos de admisibilidad que señala nuestra Ley Orgánica, salvo, claro está, la necesidad de aportar un criterio legal sobre el tema consultado y que la consulta provenga del jerarca de la institución.

A partir de lo expuesto, se procederá a conocer la única interrogante planteada.

I.              SOBRE LO CONSULTADO:

Conforme se adelantó, el tema que se plantea se relaciona con la cantidad de fraccionamientos que pueden realizar los funcionarios del Ministerio de Hacienda respecto a las vacaciones que ostentan, debido a que han realizado más de tres, en un mismo periodo.

Ante ello, concretamente, se consulta lo siguiente: “¿Es permitido para los funcionarios fraccionar el excedente del mínimo de dos semanas constitucional más de tres veces?”.

Al respecto, tal y como se advierte en el oficio AI-412-2022 señalado, esta Procuraduría General ya ha abordado el tema del fraccionamiento de las vacaciones en el empleo público; esto fue desde los dictámenes C-415-2007 del 21 de noviembre del 2007, C-444-2007 del 14 de diciembre del 2007, C-209-2015 del 12 de agosto del 2015, C-257-2017 del 7 noviembre del 2017 (citado parcialmente por el consultante), C-090-2018 del 3 de mayo del 2018 y C-043-2019 del 20 de febrero del 2019, entre otros.

En ese marco, valga resaltar lo señalado en el dictamen C-043-2019 del 20 de febrero del 2019, mediante el cual se realizó una recopilación de nuestros principales pronunciamientos sobre el tema en consulta:

“ … por la importancia que el tema consultado tiene, en orden a la efectiva prestación del servicio público y en resguardo a los derechos laborales de los servidores, es menester retomar algunas consideraciones generales sobre el fraccionamiento de vacaciones, de previo a referirnos a las interrogantes planteadas.

Para ello, debemos retomar lo indicado recientemente en el dictamen C-090-2018, del 3 de mayo del 2018, mediante el cual se manifestó:

“… debemos indicar que esta Procuraduría, en su dictamen C-209-2015 del 12 de agosto del 2015, estableció las bases para abordar el tema del fraccionamiento de vacaciones.

En ese pronunciamiento se reconsideró ₋entre otros₋ el dictamen C-217-2008, del 27 de junio del 2008, citado en la consulta, el cual establecía la improcedencia de fraccionar las vacaciones de los empleados públicos en más de tres periodos sin distinguir, por una parte, si se trata de vacaciones correspondientes al periodo actual o de vacaciones acumuladas de periodos anteriores; y, por otra parte, si se trata del periodo básico legal y constitucionalmente previsto (de dos semanas) o si se trata de un periodo adicional agregado como mejora.

El dictamen aludido indicó que la improcedencia de fraccionar el período de vacaciones aplica para el “periodo actual” que se está disfrutando, entendido como el mínimo de dos semanas previsto tanto en el Código de Trabajo (artículo 153) como en la Constitución Política (artículo 59), no así para el resto de días añadidos a modo de mejora sobre ese mínimo, ni para los periodos que, por diversas circunstancias, no han sido disfrutados oportunamente por el servidor, supuestos estos últimos en los que sí resulta procedente efectuar los fraccionamientos necesarios para que el servidor disfrute de su periodo de vacaciones, sin demérito del servicio público eficiente que debe brindarse.

Esa posición fue reiterada recientemente en el dictamen C-257-2017 del 7 de noviembre de 2017, con motivo de una consulta planteada por la Dirección General de Migración y Extranjería. En este último dictamen se resumieron las pautas sobre el fraccionamiento de vacaciones, de la siguiente forma:

“Por aplicación del principio de autointegración normativa del Derecho Administrativo (art. 9º de la LGAP), en ausencia de disposición especial que regule el fraccionamiento de las vacaciones, la noma aplicable sería el artículo 32 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, que regula la materia en el empleo público y que posibilita fraccionar las vacaciones hasta en tres tantos.

El fraccionamiento de las vacaciones en tres tractos es posible, a modo de excepción, especialmente en aquellos casos en que por “la índole especial” de las labores desplegadas no permitan la ausencia prolongada del servidor, y en todo caso, debe existir un acuerdo entre aquel y su patrono al respecto.

El fraccionamiento de las vacaciones hace referencia al “periodo actual” que se está disfrutando, entendido como el mínimo de las dos semanas constitucional y legalmente previsto, no así al resto de días añadidos a diversos colectivos del empleo público, a modo de mejora de condiciones por sobre aquel mínimo, ni a los periodos anteriores que, por diversas circunstancias, no han sido disfrutados oportunamente por el trabajador, supuestos estos últimos en los que sí resulta procedente efectuar los fraccionamientos necesarios para que el trabajador disfrute de su periodo de vacaciones, sin demérito del servicio público eficiente que debe brindarse.

Las denominadas “vacaciones colectivas” programadas unilateralmente por la entidad patronal por razones de conveniencia y de utilidad pública, no se configuran dentro de las hipótesis de fraccionamiento a que se refiere el mencionado artículo 32 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil.

En virtud del carácter que posee el instituto vacacional en nuestro ordenamiento jurídico, es dable que la Administración, en el ejercicio de sus potestades constitucionales y legales, pueda obligar de manera planificada a los servidores que poseen vacaciones no disfrutadas en años anteriores (acumuladas), para que procedan a disfrutarlas en su propio beneficio. Ello, bajo una programación racional y ordenada, tal que puedan disfrutarse sin menoscabo del servicio público que allí se presta, habida cuenta que ese derecho no prescribe mientras subsista la relación de servicio…”

En atención a lo expuesto, y al no haber razón alguna para variar nuestro criterio, se reafirma que el “periodo actual” de vacaciones puede fraccionarse hasta en tres tantos, en atención a lo dispuesto en el artículo 32 del Reglamento al Estatuto del Servicio Civil[2], sin tomar en cuenta las vacaciones colectivas que lleguen a decretarse; mientras que las vacaciones acumuladas -es decir, las que no fueron disfrutadas oportunamente por el servidor- así como las vacaciones que excedan el plazo mínimo de dos semanas constitucional y legalmente reconocido, sí podrían fraccionarse en más períodos con el fin de atender, por una parte, las necesidades particulares de cada servidor; y, por otra, la continuidad y la eficiencia en la prestación del servicio público.

En conclusión, la respuesta a la pregunta formulada por el señor auditor resulta afirmativa, en el sentido de que es permitido el fraccionamiento del excedente del mínimo de dos semanas constitucional y legalmente reconocido, más de tres veces, tal y como lo ha definido este órgano consultivo en su jurisprudencia administrativa.

En consecuencia, debe entenderse que para el resto de días añadidos a modo de mejora sobre dicho mínimo, así como los periodos acumulados que, por diversas circunstancias, no han sido disfrutados oportunamente por el funcionario, sí procede efectuar los fraccionamientos necesarios para que el servidor disfrute de sus vacaciones, sin menoscabo del servicio público eficiente que debe prestarse.

En los términos expuestos, se deja atendida la presente gestión.

Cordialmente;

Yansi Arias Valverde                                        Xitlali Espinoza Guzmán

          Procuradora adjunta                                           Abogada de Procuraduría

          Dirección de la Función Pública                        Dirección de la Función Pública

YAV/XEG/gcc