14 de noviembre del 2023

PGR-C-214-2023

Señor

Luis Alonso Alán Corea

Alcalde Municipal

Municipalidad de La Cruz, Guanacaste

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Iván Vincenti Rojas, Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio n°. MLC-DAM-OF-047-2023, de fecha 16 de febrero del 2023, por medio del cual solicita el criterio técnico jurídico de esta Procuraduría, respecto a la procedencia del “pago de viáticos en jornales nombrados para la realización de trabajos de campo”.

Concretamente, plantea las siguientes interrogantes:

“

1.      ¿Procede o no el pago de viáticos a funcionarios que fueron contratados para actividades de campo, donde dada la naturaleza del trabajo que desempeñan (chapeas, limpieza, recolección de basura, labores varias de campo) diariamente deben de desplazarse a ella?

2. ¿Cuál sería la sede del trabajo o “centro de trabajo” de aquellos trabajadores contratados para laborar en campo, playas o zonas rural?”

En cumplimiento de lo dispuesto en el ordinal 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, la presente consulta se acompaña del criterio jurídico n°. MLC-ZMT-GJ-CJ-003-2023 del 16 de febrero del 2023, suscrito por la licenciada Alba Ruiz Caldera, en su condición de Gestora Jurídica de Z.M.T a.i. de la Municipalidad de La Cruz, mediante el cual se concluyó:

“En respuesta a lo consultado y tomando en consideración todo lo antes expuesto, acerca de que si ¿Procede o no el pago de viáticos a funcionarios que fueron contratados para actividades de campo, donde dada la naturaleza del trabajo que desempeñan (chapeas, limpieza, recolección de basura, labores varias de campo) diariamente deben de desplazarse a ella? considera esta representación que no resulta aplicable el pago de viáticos a aquellos trabajadores que pretendan el reconocimiento por el pago de viáticos, dado que el mismo aplica y solo debe de corresponder en razón a que las actividades desarrolladas por trabajador; se hicieron o se ejecutaron fuera o de manera ajena, alejada; al centro donde naturalmente debido a las condiciones contractuales se deben de efectuar los trabajos para los cuales dicha persona fue contratada, tal sería el supuesto de los jornales o peones de la Zona Marítima terrestre, quienes desde en un inicio tienen pleno conocimiento de las condiciones, y que en efecto fueron contratados para laborar esencialmente en playas, zonas rurales.

Así también, con respecto a la segunda interrogante sobre ¿Cuál sería la sede del trabajo o “centro de trabajo” de aquellos funcionarios contratados para laborar en campo, playas o zonas rural?, se concluye que no podría entenderse que el centro de trabajo sea, en el supuesto de trabajadores contratados para laborar en campo, playas o zonas rural, por ejemplo el plantel municipal, o las oficinas administrativas del municipio; pues el desarrollo, ejecución, realización, y cumplimiento de sus labores es propiamente el sector que demande el patrono en relación al lugar que fue señalado contractualmente, tal sería el caso por ejemplo de los jornales o peones de zona marítimo, donde ejecutan sus actividades en las playas, siendo este entonces el entorno en el que se realiza el trabajo, o sea su centro de trabajo; además porque el termino o definición también viene ligado de la mano con el aspecto de permanencia de ejecución de las labores encomendadas para lo cual se efectuaron las contrataciones de forma previsible, planificada y sustancial que precisamente resulta obligatorio el desplazamiento para ejecutarlos.”

I.                    SOBRE LA INADMISIBILIDAD DE LA PRESENTE CONSULTA:

La Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (ley n°. 6815 del 27 de septiembre de 1982 y sus respectivas reformas), en sus numerales 1, 3 inciso b) y 4, establece con plena contundencia una serie de requisitos de admisibilidad para el ejercicio de nuestra competencia consultiva, a saber:

“Artículo 1.- Naturaleza jurídica: La Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, y el representante legal del Estado en las materias propias de su competencia. Tiene independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones.

Artículo 3.- Atribuciones. Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:

(…)

b) Dar informe, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales. (...).

Artículo 4.- Consultas: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente”.

No obstante, de la existencia de los numerales citados (y los requisitos en ellos contenidos), ha sido la jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría General (artículo 2 de nuestra Ley Orgánica), la que se ha encargado de definir y desarrollar dichos requerimientos de admisibilidad, los que deben verificarse cuando se nos solicita el ejercicio de nuestra función consultiva.

En virtud de ello, se deduce la existencia de ciertos requisitos mínimos para la admisibilidad de las consultas: 1) que las interrogantes sean formuladas por el jerarca administrativo de la institución o por el auditor interno; 2) que los cuestionamientos sean planteados de forma clara y precisa; 3) que las consultas versen sobre temas jurídicos en genérico, lo cual implica que no se consulte sobre un caso concreto pendiente de resolver o sobre el cual ya se haya emitido una decisión concreta; 4) que la gestión no involucre una materia que sea competencia de otro órgano; y, 5) que se remita el criterio de la asesoría legal sobre el tema cuestionado (dictámenes C-158-2008 de 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019, C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, C-065-2021 de 4 de marzo de 2021, PGR-C-011-2023 de 30 de enero de 2023, entre muchos otros).

Ahora bien, puntualmente, en esta gestión por el tema consultado el órgano competente para su atención es la Contraloría General de la República. Por lo tanto, esta Procuraduría se encuentra imposibilitada para entrar a conocer el fondo, ya que conforme se expuso al inicio de este dictamen, las interrogantes que se plantean se relacionan con el tema del “pago de viáticos en jornales nombrados para la realización de trabajos de campo”.

Concretamente, las dudas de la Municipalidad de la Cruz se circunscriben a la procedencia o no del pago de viáticos a funcionarios que fueron contratados para actividades de campo, donde debido a la naturaleza del trabajo que desempeñan (chapeas, limpieza, recolección de basura, labores varias de campo), diariamente deben de desplazarse a diferentes lugares para ejecutar sus labores. Ante esa situación, y directamente relacionado con la duda anterior, se genera la inquietud de cuál sería la sede o centro de trabajo de dichos colaboradores (contratados para laborar en campo, playas o zonas rurales), para determinar la procedencia o no de dicho pago.

En este contexto, debemos señalar que de conformidad con el artículo 5 de nuestra Ley Orgánica “… no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley”. De lo anterior queda claro que la Procuraduría General de la República está imposibilitada para ejercer su función consultiva en los casos en que el ordenamiento jurídico haya atribuido esa función a otro órgano especializado (dictámenes C-144-2013 del 29 de julio de 2013, C-210-2019 del 23 de julio del 2019, C-329-2020 del 21 de agosto de 2020 y C-083-2021 del 18 de marzo del 2021, entre otros). 

Así las cosas, hemos señalado que en el caso de las consultas relacionadas con el tema de viáticos, por tratarse del uso y disposición de fondos públicos, el órgano que ostenta la competencia prevalente, exclusiva y excluyente para referirse a esa materia es precisamente la Contraloría General de la República (véanse entre otros muchos, la opinión jurídica OJ-176-2005 del 4 de noviembre de 2005 y los dictámenes C-69-2009 del 10 de marzo del 2009, C-090-2009 del 26 de marzo de 2009 y C-446-2014 del 3 de diciembre del 2014).

Dicha competencia tiene su fundamento en los artículos 183 y 184 de la Constitución Política, así como en los numerales 1, 2, 11 y 12 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (n°. 7428 de 7 de setiembre de 1994), se establece esa competencia constitucional.

Puntualmente, en el dictamen C-339-2005 del 30 de setiembre del 2005, expresamos las razones por las cuales resulta improcedente emitir criterio al encontrarnos frente a asuntos que son de conocimiento prevalente y exclusivo del órgano contralor:

“En relación con el asunto consultado, el Órgano Asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente, exclusiva y excluyente.  Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este Órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos y la materia presupuestaria, así como sobre la materia de contratación administrativa. En este sentido, este Órgano Asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto, en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y 12, por lo que los criterios que emite son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública, lo cual se ve claramente plasmado en el citado artículo 12 que establece: “La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquiera otra disposición de los sujetos pasivos que se le opongan. (…)” (El resaltado no pertenece al original).

En el mismo sentido, el dictamen C-402-2005 del 21 de noviembre de 2005, dispuso:

“I.  COMPETENCIA PREVALENTE DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.

La Contraloría General de la República es el órgano constitucional fundamental del Estado encargado del control y fiscalización superior de la Hacienda Pública con independencia funcional y administrativa (artículos 183 y 184 de la Constitución Política y 1°, 2 y 11 de Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Ley N° 7428 del 7 de setiembre de 1994); en consecuencia es el órgano estatal llamado a velar por la legalidad no sólo en el manejo de los fondos o recursos públicos, sino también en relación con “los procedimientos de gestión y la función de control en sí misma considerada.” (Procuraduría General de la República. Dictamen N° C-120-2005 del 1° de abril de 2005 en igual sentido el N° C-161-2005 del 2 de mayo del 2005).

De igual manera, en otras ocasiones nos hemos referido a la imposibilidad que tiene esta Procuraduría de emitir criterio sobre aspectos relacionados con el pago de viáticos, el cual reafirmamos en el dictamen C-083-2021 del 18 de marzo del 2021:

“…la Ley Reguladora de los Gastos de Viaje y Gastos por Concepto de Transporte para todos los Funcionarios del Estado, n.° 3462 del 26 de noviembre de 1964, establece que le corresponde a la Contraloría General de la República regular lo relativo al pago de viáticos en el sector público.   Atendiendo esa atribución, la Contraloría General de la República dictó el Reglamento de Gastos de Viaje y de Transporte de los Funcionarios Públicos (Resolución n.° 4-DI-AA-2001 de las 15:00 horas del 10 de mayo del 2001) lo cual reafirma la especialidad que ostenta el órgano contralor en esa temática.” (Dictamen C-210-2019 del 23 de julio del 2019).

 “… se solicita dictamen que defina "la controversia sobre cuál norma debe aplicarse a los funcionarios que deben hacer reintegro por sumas de dinero giradas a título de viáticos y en forma adelantada".

La consulta está relacionada con el manejo del pago de viáticos por adelantado y tratándose de materia como la que nos expone en su oficio, el órgano competente para pronunciarse sobre la misma, es la Contraloría General de la República, en virtud de que es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y, legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica artículos 4 y 12, los criterios que emita el ente contralor son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública y vinculantes, lo cual se ve claramente plasmado en el artículo 12 de su Ley Orgánica…”.  (OJ-198-2001 del 20 de diciembre del 2001, reiterado en el C-329-2020 del 21 de agosto del 2020). (El resaltado no pertenece al original).

Nótese, incluso que es el propio criterio legal, el que hace alusión a la competencia exclusiva y prevalente del órgano contralor, al puntualizar que le corresponde la defensa de la hacienda pública; lo anterior, dadas las facultades constitucionales conferidas por ley.

            Por todo lo expuesto, nos vemos en la obligación de declinar el ejercicio de la competencia asesora general y de declarar inadmisible la presente consulta. Ello, porque existe un órgano con prevalencia especial para dictaminar sobre el tema que se nos consulta. Y, por ende, se procede con su archivo.

Cordialmente.

Yansi Arias Valverde                                        Xitlali Espinoza Guzmán

          Procuradora adjunta                                           Abogada de Procuraduría

          Dirección de la Función Pública                        Dirección de la Función Pública

YAV/XEG/gmcc