19 de octubre del 2023

PGR-C-192-2023

Lic. Franz Ubeth Villalobos Arias

Secretario, Junta Directiva

Colegio de Profesionales en Criminología de Costa Rica

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República damos respuesta al oficio sin número de consecutivo fechado 14 de julio de 2023.

En el oficio de fecha 14 de julio de 2023, el secretario de la Junta Directiva del Colegio de Profesionales en Criminología de Costa Rica hace de conocimiento el acuerdo N.º 9 adoptado en la sesión extraordinaria N.º 018-2023 de ese órgano colegiado, en el cual se acordó consultar a la Procuraduría General de la República sobre la posibilidad de incorporar a profesionales de otras ciencias al colegio de Profesionales en Criminología de Costa Rica, según el artículo 5 de la ley orgánica del Colegio (oficio CPC-JD-392-2023 del 05 de junio de 2023).

La Administración consultante adjunta el criterio legal rendido por oficio sin consecutivo fechado 16 de mayo de 2023 de la asesoría legal externa del Colegio. El criterio expone que el punto se atiende en revisión de los artículos 1, 3, 4 y 5 de la Ley Orgánica del Colegio de Profesionales en Criminología de Costa Rica y los artículo 1, 2, 5 y 8 del Reglamento Interno del Colegio de Profesionales en Criminología de Costa Rica, considerando que los artículos 25, 28, 46 y 56 de la Constitución Política contemplan el derecho a la libertad de asociación, protección al consumidor y al trabajo. Los artículos 1 y 3 de la ley, indica, definen la naturaleza del colegio y sus objetivos, sus artículos 4 y 5 dispone que solo podrán ejercer la profesión de criminología y forman el colegio las personas inscritas como miembros activos del colegio; y el artículo 8 de reglamento define los tipos de titulación que se reconocen para la incorporación al colegio. Cita parte de la opinión jurídica OJ-039-2017 del 03 de abril de 2017 de la Procuraduría sobre la función de los colegios profesionales, y apunta que, el Estado, confiere a los colegios profesionales la autoorganización sobre sus miembros para que no ejerzan profesiones liberales de manera irrestricta y descontrolada.

Indica la asesoría legal que hay múltiples profesionales sin colegio para afiliarse, afectando el derecho ellos como de los ciudadanos que reciben esos servicios; esos profesionales se sitúan en discriminación y desplazamiento. La ley N.º 8831 y su reglamento regulan la profesión, autorizan su desempeño y la fiscalizan, graduados de carreras universitarias y parauniversitarias. Plante la asesoría legal cambiar el nombre del colegio y hacer reformas legales para incorporar carreras atinentes. Concluye que el colegio debe estar abierto a la incorporación de aquellas carreras que tengan relación con la ciencia criminal, por cuanto la Constitución y la ley entregan al colegio la tarea de fiscalizar y disciplinar las personas que brinden servicios en el área de ciencia criminal, debido al interés público del tema, como lo son Ciencias Policiales, Administración Policial y Prevención del Delito, Ciencias Criminológicas, Criminalística, Investigación Criminal, Docencia en Ciencias Criminalísticas, Criminología con énfasis en Seguridad Humana, Investigación Criminal Mención Seguridad Humana, Investigación Criminal y Seguridad Organizacional, Investigación Criminológica y Seguridad Organizacional e Investigación Profesional Criminológica; sin la colegiatura, no puede ejercerse la fiscalización, para lo que el colegio debe valorar que los planes de estudios sean afines a la ley.

Con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno abordar los siguientes extremos: A) Incorporación obligatoria a los colegios profesionales: reserva legal constitucional; B) Incorporación al Colegio De Profesionales En Criminología: ámbito de aplicación restrictivo; y C) Conclusión.

A.    INCORPORACIÓN OBLIGATORIA A LOS COLEGIOS PROFESIONALES: RESERVA LEGAL CONSTITUCIONAL.

En la historia jurídica constitucional de nuestro país, en forma constante y uniforme, se ha indicado que la incorporación a los colegios profesionales incide directamente en cuatro derechos fundamentales: la libertad de asociación, el derecho al trabajo, la libertad de empresa y el ejercicio liberal de la profesión, siendo estos últimos dos los de interés para la consulta.

La libertad de empresa es una garantía individual humana situada en el artículo 46 de la Constitución Política, entendida como ese derecho que ostenta la persona para emprender una actividad económica (autonomía de la voluntad). Su contenido esencial es la libre escogencia sin restricciones de una actividad comercial legalmente permitida; pero está libertad no es absoluta, pudiendo encontrar restricciones, razonables y proporcionales constitucionalmente, como lo son el orden público, las buenas costumbres o la lesión antijurídica a terceros, como es el caso del interés público y salud pública, lo que surge  ante la necesidad de garantizar el bien común y el mayor bienestar de sus habitantes (Consúltese el dictamen C-149-2001 del 24 de mayo del 2001). En el voto N.º 2012-04936 de las quince horas treinta y tres minutos del dieciocho de abril del dos mil doce, la Sala Constitucional explicó sobre este derecho lo siguiente:

“VI.- Sobre el fondo del asunto. […]

«La Libertad de Empresa: Esta libertad contenida en el artículo 46 en relación con el 28, ambos de la Constitución Política, garantiza a toda persona el derecho a emprender cualquier actividad económica, siempre y cuando ésta no atente contra el orden público, las buenas costumbres o perjudique a terceros. En la medida que la Carta Política consagra esta libertad como derecho constitucional, ello significa que se quiere evitar una política intervencionista por parte del Estado que termine por suprimir aquel derecho. Ello no quiere decir que el Estado no esté facultado para controlar aquella actividad, preservando lógicamente un ámbito suficiente de libertad comercial entre los particulares o de estos con el Estado. »”.

Empero, la libertad de empresa, al mismo tiempo, puede ser objeto de regulación por parte del Estado, lo que no puede confundirse como sinónimo de restricción. La regulación, implica la emisión de normas compatibles con el derecho de la constitución para impulsar, limitar y desarrollar las activades lucrativas dentro de políticas socioeconómicas, de tal forma que haya un ejercicio del derecho individual compatible con otros derechos individuales o sociales, y además en consonancia con las potestades y competencias públicas que los entes y órganos del Estado ejercen en tutela de los intereses públicos. La restricción, de reserva de ley formal, establece prohibiciones y límites -propiamente dicho- a los derechos, tanto para el “acceso a…” como para el “ejercicio de…”, que en todo caso no puede vaciar el contenido del derecho. En este sentido, el citado voto N.º 2012-04936 explica:

“VIII.- Por su parte, la libertad de empresa o comercio, contenida en el artículo 46 de la Constitución Política, radica en el derecho de cada ciudadano de escoger libremente la actividad económica que desea desarrollar. Sin embargo, éste no es un derecho ilimitado, pues el Estado puede limitar dicha actividad por razones de orden público, la moral y la tutela de los derechos de terceros. Una vez que una persona escoge la actividad económica que desea desarrollar, debe ajustarse a los requisitos y lineamientos que el ordenamiento jurídico exige para llevar a cabo la actividad, siempre que estos requisitos superen el juicio de razonabilidad y proporcionalidad, y que no hagan nugatorio el ejercicio del derecho fundamental. Además, no debe resultar extraordinario que las imponga cuando la actividad empresarial es de interés público. (Sentencia número 2010-015055, de las catorce horas y cuarenta y siete minutos de ocho de setiembre de dos mil diez).”

Por su parte, el derecho al ejercicio liberal de la profesión (también denominada libertad profesional), trata de un categoría especial de los trabajadores por la naturaleza propia de los servicios que prestan y sus condiciones particulares. Se basa principalmente en el componente intelectual, técnico o de formación académica y la independencia, la cual, en su prestación, se basa en una relación de confianza y responsabilidad personal (Véase el dictamen C-151-2017 del 28 de junio de 2017). La jurisprudencia constitucional ha remarcado sobre el ejercicio liberal de la profesión, en lo que interesa, lo siguiente:

“[…] El profesional liberal aplica, para un caso concreto, sus conocimientos científicos o técnicos sin someterse a ninguna dirección y bajo su exclusiva responsabilidad, esto es, de acuerdo a su leal saber y entender. Es menester señalar que el ejercicio de una profesión liberal, está íntimamente ligado a la libertad profesional, la cual incluye la de elegir libremente la profesión que se pretende ejercer y, una vez obtenida ésta a través de una titulación adecuada y la correspondiente colegiatura, la de ejercerla libremente sin otros límites que los necesarios para garantizar la corrección, supervisión y fiscalización en su ejercicio y la protección del interés público y, en particular, de los consumidores de los servicios profesionales. El ejercicio de una profesión liberal tiene por objeto proveerle a quien la despliega una remuneración que le asegure una calidad de vida digna, tanto en lo personal como en lo familiar. Es el ejercicio de actividades de orden comercial, empresarial e industrial las que tienen por objeto la obtención de un lucro o de réditos adicionales a los que pueden asegurar una existencia y calidad de vida digna.” (Voto N.º 2019-002104 de las doce horas y diez minutos de seis de febrero de dos mil diecinueve).

 La libertad de empresa como la libertad de profesión, al tratarse de derechos constitucionales, su limitación y regulación esencial es reserva de ley. El Estado, sea a través del poder central o de los entes descentralizados, para imponer una limitación u obligación, lo debe hacer al amparo de una ley formal. El ordinal 28, en relación con el 121 incisos 1), ambos de la Constitución Política, contienen la doctrina del “Principio de Reserva de Ley”, que significa que la regulación de los Derechos Fundamentales de las personas no queda al arbitrio de la administración pública, solo el legislador puede normarlos por la ley, y no siendo posible hacerlo por otra norma jurídica. Los reglamentos (ejecutivos o autónomos) únicamente pueden desarrollar, complementar o precisar el contenido establecido en la ley. El artículo 19.1 de la Ley General de la Administración Pública, ley N.º 6227, fortalece este principio, al decir que “El régimen jurídico de los derechos constitucionales estará reservado a la ley […]”.  

La incorporación obligatoria a los colegios profesionales es el arquetipo a la limitación de la libertad de empresa y de la libertad de profesión. Mediante ley, por motivo de conveniencia y oportunidad, el legislador crea un ente público no estatal, de base asociativa, para determinada profesión, al cual, deben estar incorporados un explícito sector profesional. Es decir, previo ejercer determinada profesión, la persona debe estar habilitada por un colegio profesional. Está obligación tiene dos finalidades: la primera, es la defensa de la sociedad, las personas usuarias o contratantes de sus servicios puedan contar con profesionales de un alto nivel ético, experto y técnico, y de incumplir, cuenten con un mecanismo de fiscalización y corrección efectivo; y segundo, la protección de la colectividad, mejorando y organizando el desempeño del gremio, participando en su formación. Sobre la finalidad de los colegios profesionales se invita a leer los votos N.º 2018-015419 de las nueve horas veinte minutos del catorce de setiembre de dos mil dieciocho y 1995-5483 de las nueve horas treinta y tres minutos del seis de octubre de mil novecientos noventa y cinco, ambos de la Sala Constitucional.

La obligatoria incorporación a un colegio profesional se enmarca dentro de la reserva de ley, por tratarse de una restricción grave a los derechos y libertades fundamentales de empresa y ejercicio profesional. En este sentido, el voto N.º 2012-12259 de las once  horas treinta minutos del treinta y uno de agosto de dos mil doce de la Sala Constitucional indicó:

“Esta Sala ha reconocido la libertad profesional como libertad fundamental, que garantiza en nuestro ordenamiento el derecho al trabajo, lo que comprende tanto el derecho de elección de la profesión como el derecho al libre ejercicio de la actividad profesional. Si bien la elección de la profesión es un acto de autodeterminación de la libre voluntad del individuo, ajeno a toda intervención del poder público, lo cierto es que mediante el ejercicio de la profesión elegida el individuo interviene directamente en la vida social, lo que conlleva a que se puedan imponer restricciones en interés de los demás. Así, sujeto al principio de reserva de ley, pueden establecerse limitaciones al ejercicio de la actividad profesional para procurar la no afectación a terceros, la protección de la moral y el orden público." (El resaltado no corresponde al original) (Reiterado en el voto N.º 2019-002104 de las doce horas y diez minutos de seis de febrero de dos mil diecinueve).

 La incorporación, como barrera que es, solo el Poder Legislativo, por habilitación de la Constitución, es el único órgano público que puede ordenar su cumplimiento o sujeción, estando vedado los órganos o entes públicos, vía interpretación, a incrementar las restricciones establecidas, o crear las no establecidas por ley, debiendo respetar rigurosamente el "contenido esencial" del derecho.

Consecuentemente con lo expuesto, este órgano superior técnico-jurídico consultivo en anterior ocasión ha indicado sobre la colegiatura obligatoria que no es jurídicamente valido que vía norma reglamentaria se fijen regulaciones o restricciones no previstas en la ley, y principalmente si genera una nueva consecuencia esencial a una libertad fundamental (Dictamen C-193-2010 del 7 de setiembre de 2010).

B.     INCORPORACIÓN AL COLEGIO DE PROFESIONALES EN CRIMINOLOGÍA: ÁMBITO DE APLICACIÓN RESTRICTIVO

La Ley Orgánica del Colegio de Profesionales en Criminología de Costa Rica, ley N.º 8831 del 28 de abril de 2010, crea un ente público no estatal, que velará por el cumplimiento de las normas técnicas y éticas para el ejercicio de la criminología, depositándole la potestad de fiscalización y sanción sobre sus agremiados (art. 1, 2, 3.a, 3.b y 3.c).

Lo artículos 4, 5, 6, 7, 9 inciso h), 12, 14 y 40 inciso a) de la ley establecen que el colegio está conformado por sus agremiados, quienes son profesionales en criminología graduados en universidades y colegios parauniveristarios, siendo miembros activos aquellas personas incorporadas que se encuentran al día con las cuotas colegiales. Los artículos 5 y 12 de la ley N.º 8831:

“ARTÍCULO 5.- Profesionales del Colegio

El Colegio estará formado por profesionales en Criminología graduados en universidades, así como en colegios paraunivesitarios.

ARTÍCULO 12.- Ejercicio de la profesión

Ante las autoridades de la República y las instituciones públicas o las privadas, solo podrán ejercer como profesionales en Criminología las personas miembros que permanezcan activas en el Colegio, siempre que no se encuentren suspendidas en el ejercicio profesional por cualquiera de las causas establecidas en esta Ley, y se ajusten a lo establecido en esta Ley y sus reglamentos.  Es obligatorio que se colegien las personas profesionales en Criminología que pretendan ejercer su profesión en cualquier punto de la República.”

De conformidad con los artículos 5 y 12 citados anteriormente, la ley es sumamente clara en establecer que para ejercer que una persona ejerza la profesión liberal de la criminología, sea en el sector público o privado, es un requisito “sine qua non” que previamente esté incorporada, habilitada y activa ante el Colegio de Profesionales en Criminología de Costa Rica. La ley N.º 8831 no obliga a otras profesiones que, para su ejercicio, estén incorporadas a ese colegio. Al contrario, en forma restrictiva, identifica que únicamente son agremiados los profesionales que se gradúan como profesionales en criminología de universidades públicas o privadas, nacionales o extranjeras, que hayan cumplido con los requisitos legales, según el numeral 7 de la ley, igualmente precisado en el artículo 4 del Reglamento interno del Colegio de Profesionales en Criminología de Costa Rica, Decreto N.º 42675-MJP.

Es así, que no puede por criterio de inclusión obligar a otras profesiones  a incorporarse al Colegio de Profesionales en Criminología, a falta de la existencia de un respectivo colegio según cada profesión. De hacerse, devendría en una violación constitucional a la libertad de empresa y libertad profesional, como un quebranto al Principio de reserva de ley, por crear una restricción que el legislador no ha dispuesto. Nótese que, de la lectura de la ley N.º 8831 se desprende que el régimen de obligaciones y derechos esta instituido a un gremio especifico, y los preceptos que desarrolla el reglamento siguen la misma línea, en favor y defensa solo de los profesionales de criminología. En el mismo sentido, los órganos internos del colegio, tanto el gobernante, como el de dirección y sanción, tienen fijadas sus competencias en relación a sus pares.

Corolario de lo anterior, solo deben incorporarse al Colegio de Profesionales en Criminología de Costa Rica las personas profesionales con el título en licenciatura, bachillerato y/o diplomado en criminología, obtenido en universidades y colegios para-universitarios nacionales o de universidades extranjeras, para ejercer como profesionales en criminología en el país.

C. CONCLUSIÓN

Con sustento en los artículos 5, 7 y 12 de la Ley Orgánica del Colegio de Profesionales en Criminología de Costa Rica, ley N.º 8831 del 28 de abril de 2010, y artículo 4 del Reglamento interno del Colegio de Profesionales en Criminología de Costa Rica, Decreto N.º 42675-MJP, únicamente deben incorporarse al Colegio de Profesionales en Criminología de Costa Rica las personas profesionales con el título en licenciatura, bachillerato y/o diplomado en Criminología, obtenido en universidades y colegios para-universitarios nacionales o de universidades extranjeras, para ejercer como profesionales en criminología en el país.

No es procedente interpretar el artículo 5 de la Ley N.° 8331 para habilitar la colegiatura de profesionales de otras disciplinas científicas, aunque sean atinentes a la criminología.

Atentos se suscriben;

Jorge Andrés Oviedo Álvarez                Robert William Ramírez Solano

Procurador Adjunto                                    Abogado de Procuraduría

JAOA/rwrs/

Código 6970-2023