13 de noviembre del 2023

PGR-C-200-2023

Señora

Kattia Araya Vargas

Auditora

Empresas de Servicios Públicos de Heredia

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio CEM-310-2023 de fecha 20 de octubre de 2023, mediante el cual consulta las siguientes preguntas:

1. ¿Los criterios de la Procuraduría General de la República son vinculantes para las instituciones que no hicieron la consulta concreta?

2. ¿Las sesiones extraordinarias de órganos colegiados sujetas al pago de dietas solo se pueden convocar cuando existan asuntos excepcionales, de emergencia o urgentes, según la Ley General de Administración Pública?

I. SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LAS AUDITORÍAS INTERNAS

La Procuraduría General de la República es el órgano asesor de la Administración Pública, así como el representante del Estado. Dentro de sus atribuciones están las de rendir dictámenes, proporcionar los informes, pronunciamientos y asesoramiento en materia técnica jurídica que le solicite el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales.

En la ley N.° 6815 del 28 de setiembre de 1982, Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en su artículo 4, se establece que las personas legitimadas para presentar las interrogantes ante este órgano asesor, son los jerarcas de los diferentes niveles administrativos de los órganos de la Administración Pública, siempre y cuando se encuentren acompañadas del criterio técnico jurídico de su asesoría legal.  También faculta a los auditores internos, quienes pueden realizar las consultas de forma directa.

            Si bien es cierto, los auditores tienen la facultad de no presentar un criterio legal con su consulta, la jurisprudencia administrativa ha establecido otros requisitos de admisibilidad que se deben valorar para determinar en aras de dar trámite a su solicitud.

Dentro de esos requisitos de admisibilidad que hemos señalado, la jurisprudencia emanada de este órgano asesor, ha indicado que el auditor interno que consulta debe demostrar que lo planteado está relacionado con su plan de trabajo.  Es decir, debe comprobar que los temas que cuestiona sean de interés en la labor que desempeña.

Al respecto, indicamos en el dictamen PGR-C-154-2023 del 07 de agosto de 2023:

“(…) En ese sentido, hemos indicado que la materia consultable por parte de los auditores se circunscribe a aquella que pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional, es decir, que la facultad de consultar está referida a la competencia del auditor y al ámbito de las competencias del organismo que controla y del cual forma parte, con el fin de que esos órganos de control interno cuenten con la posibilidad de obtener un criterio técnico jurídico informado y autorizado del Órgano Superior Consultivo de la Administración que les permita ejercer de una forma más eficaz sus funciones de control y validación.

Ello implica que los auditores no se encuentran autorizados para consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia institucional o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte. Por esa razón, hemos estimado que las consultas realizadas por la auditoría interna, deben estar ligadas al contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva Administración, ya que es esto lo que nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría. De ahí que, resulta necesario que se acredite esa relación o ligamen. (Dictámenes Nos. C-042-2008 de 11 de febrero de 2008, C-153-2009 de 1° de junio de 2009, C-314-2017 de 15 de diciembre de 2017, C-043-2019 de 20 de febrero de 2019, C-133-2019 de 14 de mayo de 2019, C-191-2020 de 26 de mayo de 2020, C-002-2021 de 6 de enero de 2021). (…)” (Dictamen PGR-C-095-2023 del 09 de mayo de 2023, la negrita no es del original)

            En esa misma línea, en el dictamen PGR-C-171-2023 del 04 de setiembre de 2023, indicamos lo siguiente:

“(…) resulta importante reiterar lo definido en nuestro dictamen PGR-C-293-2021 del 15 de octubre de 2021:

“…la única forma que tiene la Procuraduría para asegurarse que una consulta está ligada al ejercicio de las competencias de la auditoría interna, es que lo cuestionado esté directamente relacionado con algún estudio o informe de auditoría previsto en el plan de trabajo.

Debe tenerse en cuenta que en el plan de trabajo se definen, previamente, los temas de fondo que serán estudiados por la auditoría interna, por lo que, de requerirse nuestro criterio en relación con esos temas, no existiría ninguna duda de que la consulta se plantea para el estricto cumplimiento de las competencias de la auditoría”. (El subrayado no es del original)

Por ello, de existir una relación específica y clara con el plan de trabajo, concretamente con un tema de fondo, no existiría duda para este órgano consultivo que lo cuestionado estaría directamente relacionado con lo previsto en el plan de trabajo, existiendo esa relación con el tema de fondo que se está consultando. (…).”

Partiendo de lo anterior, estimamos que la presente consulta resulta inadmisible, pues la auditora interna consultante no indica ni demuestra que los requerimientos presentados sean respecto al plan de trabajo anual y se encuentren dentro de su campo de acción. No existe en la consulta, ni siquiera una manifestación en ese sentido, ni se desprende que las interrogantes que se plantean tengan relación con sus funciones sustantivas.

A pesar de lo anterior, en aras de brindar colaboración respecto a la primera interrogante, debemos transcribir lo indicando en el dictamen C-004-2021 del 7 de enero del 2021, en el cual nos referimos a la vinculatoriedad de los criterios emitidos por este órgano asesor, en el siguiente sentido:

“Por su parte, el artículo 2 de la misma Ley Orgánica establece que los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y que son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública.

   En lo que se refiere al alcance del efecto vinculante de nuestros dictámenes, cabe señalar que durante el trámite legislativo del proyecto que es hoy la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se discutió si los dictámenes de este órgano podían ser de acatamiento obligatorio para todas las instituciones de la Administración Pública que decidieran solicitar nuestro criterio, o si solo podían serlo para el “Poder Central”, como lo proponía el proyecto.  El interés de los señores diputados de esa época era que el dictamen fuera vinculante para todas las instituciones públicas; sin embargo, tenían dudas de que con ello se violara la autonomía de las instituciones autónomas, especialmente de las universidades y de las municipalidades, al conferir carácter obligatorio al dictamen emitido por un órgano de la Administración Central. 

   Luego de discutido el tema, la ley dispuso que los dictámenes serían vinculantes para toda la Administración Pública, independientemente de su grado de autonomía.  Para ello se argumentó que la autonomía se ejerce al consultar, de manera tal que la institución que decide voluntariamente solicitar el criterio de la Procuraduría no puede alegar luego que la obligación de acatar lo resuelto viola su autonomía.  En nuestro dictamen C-160-2000 del 20 de julio del 2000 se transcribió parte de la discusión legislativa sobre ese tema:

"Sin embargo, debemos señalar algo, que las leyes deben interpretarse en armonía con la Constitución. Ahora bien, si las Municipalidades consultan, o las universidades consultan, es para algo, no para manejar como quieran un criterio. O sea, la libertad o la autonomía operan para consultar o no consultar, pero si consultan me parece que deben ajustar su criterio. Entonces ahí está dada la respuesta dada por el Diputado Malavassi Vargas: entonces para qué la consulta? Interpretada así no viola la autonomía universitaria, por cuanto si ella autónomamente consulta se atienen a que hay un pronunciamiento técnico que en alguna medida las debe obligar o vincular. Me parece que ahí en esa interpretación de que la consulta es libre, pero una vez consultada se ha hecho por algo, no somos nosotros quienes les pedimos que nos consulten, son ellos quienes libremente deciden consultarnos, en esa mediada hay un criterio jurídico técnico que debe sujetarlas, sin que en esa medida se viole la autonomía. Con esa interpretación se puede armonizar la autonomía constitucionalmente garantizada con esa norma. Si el criterio es técnico jurídico en alguna medida debe ser vinculante. En ese sentido creo que tiene razón el Diputado Malavassi Vargas. (folio 300).”

   Asimismo, la Corte Plena, al conocer una acción de inconstitucionalidad planteada contra el artículo 2 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República en la que se alegó que el efecto vinculante de los dictámenes viola la libertad de determinación que tienen las instituciones autónomas, resolvió que tal violación no existe, porque es facultativo para cada institución requerir el criterio de la Procuraduría.  Además, agregó un elemento importante para el tema que aquí se analiza, y es que el dictamen que se emite como producto de una consulta solo es vinculante para quien lo solicitó:

"Es bien sabido que para fijar los alcances de una norma cabe recurrir a una interpretación lógica, que busca el sentido de la ley atendiendo a la conexión de cada precepto con los demás o con la totalidad de la institución o sistema, en su caso con las demás leyes que tienen relación con la materia de que se trata, porque los preceptos deben tomarse en su conjunto y no aisladamente. Y es así cómo, conforme lo expone el señor Procurador General es el órgano superior consultivo, técnico–jurídico, de la Administración Pública y el representante legal del Estado en las materias propias de su competencia; que conforme al artículo 3), inciso b), entre sus atribuciones está la de dar los informes, dictámenes y pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de las cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales. Que en lo que ahora interesa significa que los dictámenes de la Procuraduría no se emiten de oficio sino a solicitud del órgano o ente interesado, lo que constituye una facultad de ésta, según lo establece el artículo 4), párrafo 1) (…) Porque si al ser facultativa la consulta, la respectiva administración la solicita, se somete entonces al correspondiente dictamen o pronunciamiento. Pero aun así conviene observar que de no estar de acuerdo con el dictamen o pronunciamiento, puede acudir al Consejo de Gobierno para que lo dispense de su obligatoriedad, y que inclusive la Procuraduría de oficio pueda hacer la reconsideración, conforme se dispone en el artículo 6 en relación con el 3 inciso b), párrafo final.  De acuerdo con todo lo anterior necesario es concluir, que la obligatoriedad del dictamen que establece el artículo 2, lo es para la administración que lo solicitó, no así en cuanto a las demás, para las que constituye jurisprudencia administrativa, que es fuente no escrita del ordenamiento jurídico administrativo, y que como tal fuente tendrá el rango que determina la Ley General de la Administración Pública, Nº 6227 de 2 de mayo de 1978, artículos 6 a 10 y la doctrina que los informa, y conviene señalar que a ninguna de esas normas se refiere el recurso. La interpretación y aplicación que la respectiva administración y los tribunales comunes den a esos dictámenes o pronunciamientos, como al citado artículo 2, no convierte a éste en inconstitucional, y en cambio lo que estaría incorrecto, en su caso, sería la respectiva resolución, que es cuestión de otra índole." (Corte Plena, sesión extraordinaria n.° 32 de las 13:30 horas del 3 de mayo de 1984).

   Partiendo de los precedentes citados, esta Procuraduría ha sostenido que nuestros dictámenes solo son vinculantes para el órgano o el ente que consulta (ver, entre muchos otros, los dictámenes C-236-2009 del 31 de agosto del 2009, C-216-2011 del 6 de setiembre del 2011 y C-309-2020 del 4 de agosto del 2020).  Para el resto de la Administración Pública constituyen jurisprudencia administrativa, por lo que cumplen la función de orientar, facilitar y uniformar las decisiones de la Administración en la interpretación de las normas escritas, según lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley General de la Administración Pública.

   Incluso, siguiendo esa tesis, hemos indicado que en los casos en los cuales se confiere audiencia a una institución sobre la consulta planteada por otra, el dictamen que se emita solo es vinculante para la segunda, pues la institución a la que se le confirió audiencia no fue quien tomó voluntariamente la decisión de consultar:

“… la interpretación que venía otorgando esta Procuraduría al hecho de darle audiencia a otra institución, y de esta forma vincularla, incurre en el mismo vicio que se ha venido señalando, de irrespetar la autonomía de los entes descentralizados. Es por ello que se modifica, de oficio, el anterior criterio.  (…) de interpretarse que el criterio de la Procuraduría emitido a raíz de una consulta planteada por una municipalidad vincula a las otras, sin que éstas hayan recabado nuestro parecer, estaría lesionando la autonomía que la Constitución Política les garantiza. Por el contrario, se considera que si la consulta es planteada por una municipalidad, ésta se somete voluntariamente a nuestro criterio, y por lo tanto, éste le puede ser vinculante, sin lesionar su autonomía.” (Dictamen C-160-2000 ya citado).

   Es importante señalar que la decisión que adopte una institución pública orientada a consultar el criterio de esta Procuraduría sobre un tema que sea de su interés, supone que dicha institución ha analizado detenidamente el asunto y ha ponderado las eventuales consecuencias que acarrearía solicitar nuestro criterio, por el carácter vinculante del dictamen que se llegue a emitir y por el impacto que ello podría tener en su actividad ordinaria.

   En el caso específico de las consultas planteadas directamente por las auditorías internas, quien realiza el análisis sobre la oportunidad y conveniencia de requerir nuestro criterio es la propia auditoría, tomando en cuenta su actividad específica de control.  Por ello, el dictamen que se emita en tales circunstancias no es vinculante para la Administración activa, pues esta última no fue quien adoptó voluntariamente la decisión de consultar y de sujetarse a nuestro pronunciamiento.  Interpretar lo contrario podría llevar consigo una violación a la autonomía de los entes descentralizados, especialmente cuando la consulta haya sido planteada directamente por la auditoría de una institución autónoma.” (La negrita no es del original) 

Sobre los alcances de la vinculatoriedad de los dictámenes de esta Procuraduría, también remitimos al criterio PGR-C-097-2023 del 09 de mayo de 2023.

Finalmente, en cuanto a la segunda interrogante referida a las sesiones extraordinarias, remitimos a lo indicado en los dictámenes C-247-2001 del 17 de setiembre de 2001, C-109-2001 del 6 de abril del 2001 y C-210-2006 del 25 de mayo de 2006, entre otros.

II. CONCLUSIÓN

Con fundamento en todo lo expuesto, la presente consulta resulta inadmisible, por cuanto no se desprende la relación de lo solicitado con el plan de trabajo de la auditoría de conformidad con nuestra jurisprudencia administrativa.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz                                         Amalia Zeledón Lostalo

Procuradora                                                  Abogada de la Procuraduría

SPC/AZL/cpb