22 de noviembre del 2023

PGR-C-229-2023

 

Señor:

M.Sc. Francisco Sancho Mora

Presidente

Consejo Nacional de Acreditación (SINAES)                                                                               

 

Estimado señor:

 

            Con aprobación del señor Procurador General de la República, Iván Vincenti Rojas, me refiero a su oficio SINAES-CNA-46-2023 del 14 de junio de 2023, mediante el cual nos consulta sobre las siguientes interrogantes:

 

“1. los límites que debe considerar el Consejo Nacional de Acreditación en la aplicación del artículo 1 línea final de la Ley No.8256 “Creación del SINAES” a la luz de la Ley 10053 “Ley para mejorar el proceso de control presupuestario, por medio de la corrección de deficiencias normativas y prácticas de la Administrativa Pública”, con relación a la obligación de guardar la confidencialidad de la información que maneja SINAES en la literalidad de las actas de las sesiones.

2. ¿Las actas de sesiones que deben ser literales, pueden incluir artículos con información suprimida a raíz de la confidencialidad de la información?”

 

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se acompaña la presente consulta del criterio legal SINAES-OF-AL-006-2022 del 28 de octubre de 2022.

 

           

I.          SOBRE LA FORMA DE CONSIGNAR LAS SESIONES DE LOS ÓRGANOS COLEGIADOS Y EL LEVANTAMIENTO DE LAS ACTAS

 

Los artículos 50 y 56 de la Ley General de la Administración Pública en cuanto se refieren a las sesiones de los órganos colegiados y el levantamiento de las actas de dichas sesiones, fueron reformados mediante el artículo 2 de la Ley para mejorar el proceso de control presupuestario, por medio de la corrección de deficiencias normativas y prácticas de la Administración Pública, N.° 10053 del 25 de octubre de 2021. Esta reforma entró a regir un año después de su aprobación por disposición del transitorio único de la Ley, sea el 11 de noviembre de 2022. Recientemente, dichos artículos fueron nuevamente reformados mediante el artículo 1° de la Ley Autoriza la celebración de sesiones virtuales a los Órganos Colegiados de la Administración Pública, N.° 10379 del 2 de octubre del 2023.

 

El texto vigente de los artículos señalados dispone lo siguiente:

 

“Artículo 50- Los órganos colegiados nombrarán un secretario, quien tendrá las siguientes facultades y atribuciones:

a) Grabar el audio y video de las sesiones del órgano y levantar las actas correspondientes, las cuales constituirán una transcripción literal de todas las intervenciones efectuadas en apego a los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, garantizando con ello la publicidad y el acceso ciudadano a todos estos registros.

(Así reformado el inciso anterior por el artículo 1° de la Ley Autoriza la celebración de sesiones virtuales a los Órganos Colegiados de la Administración Pública, N° 10379 del 2 de octubre del 2023)

b) Comunicar las resoluciones del órgano, cuando ello no corresponda al presidente.

 

c) Las demás que le asignen la ley c)(*) los reglamentos.

(*) (Nota de Sinalevi: Se transcribe el texto literal, tal y como fue publicado en el Diario Oficial La Gaceta) 

(Así reformado por el artículo 2° de la Ley para mejorar el proceso de control presupuestario, por medio de la corrección de deficiencias normativas y prácticas de la administración pública, N° 10053 del 25 de octubre de 2021)”

 

Artículo 56-

1) Las sesiones de los órganos colegiados deberán grabarse en audio y video y ser respaldadas en un medio digital que garantice su integridad y archivo de conformidad con la legislación vigente. Será obligación de todos los miembros del cuerpo colegiado verificar que se realice la grabación de la sesión y constituirá falta grave el no hacerlo.

2) De cada sesión se levantará un acta, que contendrá la indicación de las personas asistentes, así como las circunstancias de lugar y tiempo en que se ha celebrado, la transcripción literal de todas las intervenciones efectuadas en apego a los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, los puntos principales de deliberación, la forma y el resultado de la votación, y el contenido de los acuerdos.

 

(Así reformado el inciso anterior por el artículo 4° de la Ley Autoriza la celebración de sesiones virtuales a los Órganos Colegiados de la Administración Pública, N° 10379 del 2 de octubre del 2023)

3) Las actas se aprobarán en la siguiente sesión ordinaria. Antes de esa aprobación carecerán de firmeza los acuerdos tomados en la respectiva sesión, a menos que los miembros presentes acuerden su firmeza por votación de dos tercios de la totalidad de los miembros del Colegio.

 

4) Las actas serán firmadas por el presidente y por aquellos miembros que hubieran hecho constar su voto disidente.

(Así reformado por el artículo 2° de la Ley para mejorar el proceso de control presupuestario, por medio de la corrección de deficiencias normativas y prácticas de la administración pública, N° 10053 del 25 de octubre de 2021)

 

 

Sobre los alcances de dichos artículos, nos referimos por primera vez mediante el dictamen PGR-C-207-2022 del 28 de setiembre 2022, reconociendo que, a partir del 11 de noviembre de 2022, los órganos colegiados se encuentran obligados a respaldar todas sus sesiones en audio y video y, además, deben levantar un acta con la transcripción literal de todas las intervenciones realizadas.

 

 Cuando analizamos las actas legislativas de la reforma inicialmente operada mediante la Ley N.° 10053, se observa que esta nació dentro de la investigación realizada bajo el expediente 20949 denominada: “Investigación para analizar el problema de las finanzas públicas que generó un hueco fiscal de aproximadamente 900 mil millones de colones, así como la utilización de 182 mil millones por el gobierno, sin tener contenido presupuestario ni autorización legislativa.”  (exposición de motivos a folio 2 del expediente legislativo 22.033)

 

              Bajo el marco de esa investigación, la Asamblea Legislativa emitió el oficio AL-DSDI-OFI-0064-2019 del 21 de mayo de 2019, requiriendo a la Contraloría General de la República “Colaborar con la Asamblea Legislativa y la Procuraduría General de la República en la identificación de los vacíos normativos que están permitiendo la impunidad de los funcionarios que cometen actos lesivos a la Hacienda Pública.”

 

              Precisamente a partir de dicho requerimiento, la Contraloría General de la República, emitió el informe DFOE-SAF-0187 del 29 de abril de 2020, dando una serie de recomendaciones de reformas legales, dentro de ellas, la necesidad de incorporar la grabación en audio y video de las sesiones de los órganos colegiados, ya que se encontró que muchas veces la documentación sobre el contenido de las sesiones era sucinta y no reflejaba fielmente lo ocurrido. Para justificar la necesidad de reforma, el informe de la Contraloría indicó:

 

“La experiencia recabada en la referida investigación, nos permitió establecer la necesidad de que las sesiones de los órganos colegiados, sean grabadas en su literalidad, tanto en audio como en video. De la revisión de varias actas de órganos colegiados, se encontraron diversas formas de asentar el contenido de las sesiones, notándose que en varias, no se reproducía en forma literal y fiel, su contenido.

No se trata de la regulación de la publicidad de las sesiones, sino de fortalecer la transparencia y fidelidad en la reproducción de las mismas. Recomendamos la grabación íntegra de las reuniones de los órganos colegiados, respaldo que estaría a disposición de toda institución legitimada para acceder a su revisión, incluso cuando las sesiones fueran declaradas secretas mediando orden de juez”.

 

 

              Partiendo de la necesidad expuesta, el órgano contralor había propuesto inicialmente en dicho informe, únicamente la reforma al artículo 56 de la Ley General de la Administración Pública para que las sesiones se grabaran en audio y video y para imponer obligaciones de cumplimiento al secretario del órgano colegiado, lo cual quedó consignado en la exposición de motivos del proyecto de ley (folios 5 y 6 del expediente legislativo 22.033).

 

              Incluso, en el dictamen afirmativo de mayoría, los diputados de la Comisión únicamente consignaron la necesidad de la grabación en audio y video para efectos de demostrar de manera fiel lo ocurrido en la sesión. No obstante lo anterior, la redacción finalmente aprobada incorporó una moción presentada durante el trámite legislativo que incluyó, además de la obligación de grabar con audio y video la sesión, la de levantar un acta con la “transcripción literal de todas las intervenciones efectuadas” (folios 316 y 603 del expediente legislativo 22.033).

 

              De la discusión legislativa no se desprende la justificación de tal imposición al confeccionar el acta, a pesar de que parecía innecesaria pues ya se estaba estableciendo la obligación de grabar la totalidad de la sesión y, con ello, quedaba consignado de manera fiel lo ocurrido.

             

              Nótese que incluso el artículo 313 de la Ley General de la Administración Pública, para el caso de las comparecencias ante órganos directores de procedimientos administrativos, autoriza que cuando haya grabación se flexibilicen los requisitos para levantar el acta, tomando en cuenta que la grabación es el respaldo de la misma. A pesar de ello, la reforma operada sobre los artículos 50 y 56 de la Ley General para el funcionamiento de los órganos colegiados, exige la existencia de un acta literal en lo que respecta a las intervenciones de sus miembros.

 

              Dado que no existió una discusión legislativa sobre los alcances del término “transcripción literal”, esta Procuraduría interpretó dicho concepto en el dictamen ya indicado PGR-C-207-2022 del 28 de setiembre 2022, en el cual se dispuso lo siguiente de importancia para atender la presente consulta:

 

“Al respecto, debemos recordar que esta Procuraduría ha venido reconociendo en su jurisprudencia administrativa que el levantamiento del acta es necesario para consignar las deliberaciones y decisiones tomadas en el seno del órgano colegiado, por lo que constituye una herramienta indispensable y obligatoria para plasmar la voluntad administrativa.

 

Tanto en doctrina como en la jurisprudencia de esta Procuraduría se ha dejado consignada la importancia de las actas como medios para garantizar el acceso y control de los particulares a las decisiones adoptadas por el colegio en una determinada sesión, garantizándose a través de ellas los principios de transparencia y publicidad.

 

   El acta en consecuencia, constituye un elemento de validez del acto administrativo y además demuestra la discusión, deliberación y votación de los acuerdos que se adopten en el seno del órgano colegiado, a partir de lo cual el administrado puede garantizarse el conocimiento, control y fiscalización de las decisiones ahí adoptadas, en ejercicio de la garantía de acceso a la información que le reconoce el artículo 30 de la Constitución Política. Es por ello, que el acta busca asegurar la transparencia en el ejercicio de las competencias del órgano al poner en evidencia los criterios y opiniones de los miembros que lo conforman, motivo por el cual, una vez aprobada el acta, ésta se constituye en un documento público.

 

     La importancia del acta nos lleva a reconocer que no basta una descripción sucinta de lo acontecido, sino que ésta debe reflejar de la manera más fiel posible lo ocurrido, eliminando hasta donde sea posible la discrecionalidad del secretario a la hora de confeccionarla. Precisamente por ello, la reforma legal operada impone la obligación de una transcripción literal.

 

     El concepto de lo literal, sin embargo, debe ser interpretado en este caso de manera razonable, pues estimamos que una aplicación rígida del término puede llevarnos a una paralización del órgano colegiado y a un fin no querido por el legislador, especialmente cuando nos encontramos frente a largas discusiones que incluyen tartamudeos, interjecciones, repeticiones y expresiones irrelevantes de los interlocutores.

 

     El artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública, obliga a interpretar la norma de la forma que mejor satisfaga el fin público y tampoco pueden olvidarse los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, que obligan a interpretar de manera lógica los conceptos, sin olvidar la utilidad práctica en la consecución del fin encomendado al órgano colegiado. 

 

Sobre el ejercicio de interpretación que nos corresponde hacer en la vía consultiva, nos referimos en el dictamen C-218-2020 del 10 de junio del 2020, indicando:

 

 

“Al dar respuesta a las interrogantes planteadas, la Procuraduría General interpreta el ordenamiento jurídico y determina la regla de derecho aplicable, precisándola y en algunos casos redefiniendo sus contornos. De modo que el órgano superior consultivo no “crea” ese Derecho, sino que formula una interpretación que va a conducir a que el Derecho preexistente se aplique de una determinada manera; esto es: conforme la interpretación que de él haga el órgano superior consultivo. Es así que el dictamen no puede sino asignar a la norma jurídica su sentido y alcance, con el fin de proporcionar criterios de certeza en la aplicación del Derecho; de allí la importancia del razonamiento jurídico, y por ende, del aporte que al ordenamiento y a su comprensión pueda dar el dictamen, contribuyendo así a dar coherencia, racionalidad y unidad a un orden jurídico orientado hacia la satisfacción del interés general (Dictámenes C-233-2003 y C-229-2018, op. cit.). Es decir, la Procuraduría se convierte por tal vía en un intérprete jurídico calificado, que impone al sector público su peculiar lectura del ordenamiento. (Dictamen C-257-2006 de fecha 19 de junio del 2006. En igual sentido véase el dictamen no. C-123-2019 de 8 de mayo de 2019).

 

 

     Por lo anterior, es claro que en este caso debe interpretarse la frase “transcripción literal”, sin olvidar cuál fue el objetivo de la reforma legal.

 

     No debe dejarse de lado que el contexto bajo el cual nació la reforma, era una investigación parlamentaria sobre el manejo que se había dado a las finanzas públicas, investigación que arrojó la necesidad de contar con mayores elementos probatorios en las discusiones de los órganos colegiados, según la recomendación hecha por la Contraloría General de la República, con el apoyo de este órgano asesor.

 

     Precisamente por lo anterior, el legislador se decantó por la obligatoriedad de grabar de manera íntegra las sesiones –con audio y video- por lo que obligar, además, a levantar un acta sin la posibilidad de limpiar el texto, resulta innecesario y desproporcionado, tomando en consideración que se cuenta con el respaldo de la grabación que consigna de manera fiel lo acontecido.

    

     Así las cosas, aun cuando se pretendió eliminar la amplia discrecionalidad que tenía en secretario en el régimen anterior y lo que se busca es la mayor fidelidad posible de lo acontecido, lo cierto es que ello no lo inhibe de garantizar que el acta sea legible y que su levantamiento no entorpezca el funcionamiento del órgano, especialmente tomando en consideración que la fidelidad pretendida por el legislador puede garantizarse con el audio y el video. 

 

     Por otro lado, aun cuando la reforma legislativa operada en los numerales 50 y 54 de la Ley General de la Administración Pública no lo contempló de manera expresa, no debe olvidarse que los órganos colegiados deben velar por la tutela de los derechos fundamentales y en virtud de lo establecido en el numeral 24 de la Constitución, no pierden su obligación de resguardar la información de carácter confidencial y privada que deban discutir durante las sesiones, especialmente aquella que tiene un fuero de protección especial como los secretos de Estado, información que legalmente sea calificada como confidencial por razones de interés público, los secretos comerciales, la información tributaria, los datos sensibles, entre otros. De ahí que la grabación de la sesión y el levantamiento de las actas por parte del órgano colegiado, no puede ser en perjuicio de los derechos de terceros que deben protegerse ni de la información que debe resguardarse por disposición constitucional o legal. “ (El destacado no es del original)

 

              Como se desprende de lo anterior, la obligación dispuesta por el legislador en cuanto a la transcripción literal del acta, no enerva la posibilidad del secretario de limpiar el texto de tartamudeos, interjecciones, repeticiones y expresiones irrelevantes de los interlocutores, ni tampoco, releva de la protección obligada de los derechos de terceros y de la información confidencial que debe resguardarse por disposición constitucional o legal.

 

              Esa interpretación, además, es acorde con la más reciente reforma, operada mediante la Ley N.° 10379 del 2 de octubre del 2023, que señala que la transcripción literal del acta debe hacerse de conformidad a los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad.

 

              Partiendo de ello, procederemos a referirnos al caso específico de la información a la que tiene acceso el SINAES.

 

 

II.  SOBRE LA NATURALEZA DE LA INFORMACIÓN QUE MANEJA EL SINAES

 

La Ley N.° 8256 del 2 de mayo del 2002, Ley del Sistema Nacional de Acreditación de la Educación Superior (SINAES), en el numeral 1, reconoce al SINAES, creado por convenio entre las instituciones de educación superior universitaria estatal, al cual pueden adherirse las instituciones de educación superior universitaria privada en forma voluntaria.

 

La acreditación tiene como propósito identificar, con carácter oficial, las carreras y los programas universitarios que cumplan los requisitos de calidad que establezca el SINAES, para mejorar con ello la calidad de los programas y las carreras ofrecidas por las instituciones universitarias públicas y privadas y garantizar públicamente la calidad de éstas. Es por ello que las actividades que realiza son declaradas de interés público (artículos 1 y 2).

 

Para cumplir sus funciones, el SINAES cuenta con un Consejo Nacional de Acreditación, un director y personal de apoyo técnico y profesional (artículo 3). Además tiene los siguientes objetivos:

“a)  Coadyuvar al logro de los principios de excelencia académica y al esfuerzo de las universidades públicas y privadas por mejorar la calidad de los planes, las carreras y los programas que ofrecen.

b)    Mostrar la conveniencia que tiene, para las universidades en general, someterse voluntariamente a un proceso de acreditación y propiciar la confianza de la sociedad costarricense en los planes, las carreras y los programas acreditados, así como orientarla con respecto a la calidad de las diversas opciones de educación superior.

c)    Certificar el nivel de calidad de las carreras y los programas sometidos a acreditación para garantizar la calidad de los criterios y los estándares aplicados a este proceso.

d)    Recomendar planes de acción para solucionar los problemas, las debilidades y las carencias identificadas en los procesos de auto-evaluación y evaluación. Dichos planes deberán incluir esfuerzos propios y acciones de apoyo mutuo entre las universidades y los miembros del SINAES.

e)    Formar parte de entidades internacionales académicas y de acreditación conexas”. (Artículo 5)

Asimismo, la ley le reconoce al Consejo Nacional de Acreditación las siguientes funciones y atribuciones específicas:

“a)  Elaborar y aprobar las políticas, los planes estratégicos y anuales de trabajo, los reglamentos y la normativa en general.

b)    Aprobar y actualizar los procedimientos, criterios y estándares de evaluación establecidos para la acreditación, y vigilar su estricto cumplimiento.

c)    Informar a las universidades y a la comunidad nacional acerca de los procedimientos y criterios que se emplean para la acreditación, utilizando los medios que estime convenientes.

 

d)    Informar a las universidades sobre el resultado de los estudios de acreditación realizados.

 

e)    Publicar, cada seis meses, un boletín o memoria sobre los planes, carreras o programas acreditados en el año anterior; así como los planes y programas con su acreditación vigente.

 

f)     Acreditar los planes, las carreras y los programas que hayan cumplido satisfactoriamente los requisitos fijados para el proceso de acreditación e informar al país por los medios nacionales de comunicación.

 

g)    Mantener una lista actualizada de profesionales, nacionales y extranjeros, que puedan ser nombrados como pares externos en los procesos de acreditación que se realicen” .(artículo 12)

 

Como se desprende de lo anterior, el proceso de acreditación que realiza SINAES, requiere del acceso a la información relacionada con los planes, las carreras y los programas que ofrecen las instituciones.

            Es precisamente por la importancia de dicho proceso, que el legislador no sólo declaró de interés público las actividades del SINAES, sino que, además, le exigió salvaguardar la confidencialidad de los datos de las instituciones involucradas, tal como lo señala el artículo 1° de la ley que dispone:

 

“Artículo 1º-Reconócese el Sistema Nacional de Acreditación de la Educación Superior (SINAES), creado por convenio entre las instituciones de educación superior universitaria estatal, al cual podrán adherirse las instituciones de educación superior universitaria privada. Se crea como órgano adscrito al Consejo Nacional de Rectores, con personería jurídica instrumental para la consecución exclusiva de los fines de esta Ley.

El SINAES, cuyas actividades se declaran de interés público, tendrá como fines planificar, organizar, desarrollar, implementar, controlar y dar seguimiento a un proceso de acreditación que garantice continuamente la calidad de las carreras, los planes y programas ofrecidos por las instituciones de educación superior, y salvaguarde la confidencialidad del manejo de los datos de cada institución.” (La negrita no es del original)

            Como se observa, el SINAES está obligado por ley a salvaguardar la confidencialidad de la información que maneje de las instituciones. Sin embargo, dicha disposición, debe interpretarse conforme a los principios de transparencia y publicidad que rigen el actuar de todo órgano público y, por tanto, la declaratoria de confidencialidad de cierta información específica debe ser motivada, tal como se señaló en el dictamen PGR-C-207-2022 que ya mencionamos.

 

Es así que, en virtud de lo establecido en el numeral 24 de la Constitución y de la norma legal citada, el SINAES no pierde su obligación de resguardar la información de carácter confidencial y privada que deba discutir durante las sesiones, específicamente aquella que tiene un fuero de protección especial.

 

              Al respecto, la Sala Constitucional ha aceptado la reserva de la información protegida como los secretos de Estado, secretos comerciales, industriales o económicos, información sobre el giro comercial, estados financieros, crediticios, tributarios, entre otros (votos N.° 6240-1993 del 26 de noviembre de 1993, N.° 2593-2003 del 26 de marzo del 2003,  N.° 13750-2010 del 20 de agosto del 2010, N.° 2536-2012 del 24 de febrero del 2012, N.° 5000-2012 del 20 de abril del 2012, entre otros).

 

              Es por ello que el SINAES debe justificar en sus sesiones los motivos por los cuales declara cierta información como confidencial, la cual, a su vez debe protegerse frente al levantamiento del acta y de la respectiva grabación que resultan de acceso público.

 

 

III.    CONCLUSIÓN

 

              De lo expuesto debemos llegar a las siguientes conclusiones:

 

a)      Con la reforma operada en los artículos 50 y 56 de la Ley General de la Administración Pública, mediante la Ley N° 10053 del 25 de octubre de 2021, los órganos colegiados se encuentran obligados, a partir del 11 de noviembre de 2022, a grabar con audio y video todas sus sesiones y consignar en el acta una transcripción literal de todas las intervenciones conforme a los principios de razonabilidad y proporcionalidad;

 

b)      A partir de lo dispuesto en el numeral 10 de la Ley General de la Administración Pública y los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad que obligan a no entorpecer el funcionamiento de los órganos colegiados y a interpretar la norma según la mejor satisfacción del fin público, debe concluirse que la “transcripción literal” del acta exigida en la reforma citada, no impide que el secretario realice una limpieza del texto ni desvirtúa la obligación de los órganos colegiados de resguardar la información de carácter confidencial y privada que deban discutir durante las sesiones, especialmente aquella que tiene un fuero de protección especial como los secretos de Estado, secretos comerciales, industriales o económicos, información sobre el giro comercial, estados financieros, crediticios, tributarios información que legalmente sea calificada como confidencial por razones de interés público, los datos sensibles, entre otros;

 

c)      El SINAES por disposición de su ley, se encuentra obligado a resguardar la información confidencial de las instituciones de educación superior. De ahí que las grabaciones de las sesiones y el levantamiento de las actas por parte del órgano colegiado del SINAES, no puede ser en perjuicio de los derechos de terceros que deben protegerse ni de la información que debe resguardarse por disposición constitucional o legal;

 

d)      En aras de los principios de publicidad y transparencia, también de rango constitucional, el SINAES debe adoptar un acuerdo motivado declarando la confidencialidad de la información que tenga fuero especial de protección y dejar consignado en el acta respectiva los motivos por los cuales suprime dicha información de la grabación y del acta.

 

              Atentamente,

 

 

 

 

Silvia Patiño Cruz

Procuradora

 

SPC/cpb