29 de noviembre de 2023

PGR-C-252-2023

 

Señora 

Tanya Soto Hernández

Secretaria

Concejo Municipal de Desamparados

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio n.° CM-SC-009-61-2022, cuya fecha es 13 de octubre de 2020, pero que al hacer referencia al acuerdo n.°9, tomado en la sesión ordinaria n.° 61-2022 del 11 de octubre de 2022 del Concejo Municipal de Desamparados, entenderíamos que hubo un error al consignar el año, siendo la fecha correcta el 13 de octubre de 2022. En todo caso, por medio de dicho acuerdo se concierta solicitar criterio sobre lo siguiente:

“a- ¿Puede aplicarse la figura de voto de calidad en un asunto que se discuta y resulte en empate en una comisión del Concejo Municipal?

b- Dependiendo de la anterior respuesta, en caso de que no aplique el voto de calidad en las comisiones del Concejo Municipal ¿qué ocurre en caso de que se produzca un empate y se agote el procedimiento según artículo número 42 del Código Municipal?

c- ¿Puede un docente pertenecer a una junta de educación o administrativa, siendo funcionarios de ese mismo centro educativo?”.

En cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (n.°6815 del 27 de setiembre de 1982), se aportó el criterio n.° 46-ALCM-MD-2022, de fecha 7 de octubre de 2022, emitido por el asesor legal de ese Concejo Municipal, en el que sostiene, básicamente:

Sobre el voto de calidad en las Comisiones del Concejo Municipal, indica que las reglas de funcionamiento del Concejo Municipal contenidas en el Código Municipal (Ley n.°7794 del 30 de abril de 1998) pueden aplicarse supletoriamente a las comisiones de trabajo del Concejo. Por lo que, en caso de empate, se debe votar de nuevo en la misma sesión o en la sesión ordinaria siguiente y si el empate persiste, se consideraría que el asunto ha sido desechado.

Por otra parte, en lo relativo a la última pregunta el criterio legal remitido señala que, a pesar de que el vigente Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas (Decreto Ejecutivo n.° 38249-MEP del 10 de febrero del 2014) no prohíbe que funcionarios del Ministerio de Educación Pública (MEP) puedan ejercer puestos en Juntas de Educación y Administrativas, existen ciertos casos en que esos servidores públicos podrían enfrentar conflictos de interés derivados de pertenecer a una. Además, se menciona que la configuración de un conflicto de intereses debería basarse en la naturaleza del puesto que desempeñan y no en regulaciones reglamentarias, siguiendo el principio de reserva de ley en cuanto a la restricción de un derecho fundamental (el acceso a un cargo público). Por lo tanto, se enfatiza en la necesidad de no limitar derechos fundamentales a través de regulaciones reglamentarias y sugiere que cualquier restricción a estos derechos debería basarse en leyes formales.

Con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno hacer las siguientes consideraciones:

 

 

A.                ACERCA DE LAS COMISIONES MUNICIPALES

Dado que los asuntos planteados a este órgano superior consultivo se relacionan en parte con la forma de votación en las Comisiones Municipales, resulta apropiado realizar un análisis detallado de la naturaleza, composición, funcionamiento y la expresión de voluntad de estas comisiones, para abordar de manera efectiva las cuestiones planteadas. En este sentido, revisados nuestros registros y archivos documentales, nos encontramos que hemos emitido abundante jurisprudencia administrativa en torno a la naturaleza que revisten las Comisiones Municipales.

De entrada, las Comisiones Municipales, tanto las permanentes como las especiales, son órganos colegiados esenciales en el funcionamiento de las Municipalidades, y se consolidan como auxiliares del respectivo Concejo Municipal, dado que desempeñan un papel fundamental en la preparación y en la toma de decisiones dentro del Concejo Municipal (Dictámenes C-237-2019 de 27 de agosto de 2019, C-304-2020 de 04 de agosto de 2020 y C-045-2023 del 13 de marzo del 2023).

Tanto las comisiones permanentes y especiales encuentran su fundamento jurídico en el Código Municipal, correspondiéndole al Concejo Municipal, crearlas y asignarles funciones, mientras que a su Presidente integrarlas, conforme a los artículos 13, inciso n), y 34, inciso g), respectivamente, del Código Municipal: 

“Artículo 13. - Son atribuciones del concejo:

(…)

n) Crear las comisiones especiales y las comisiones permanentes asignarles funciones”.

” Artículo 34. - Corresponde al Presidente del Concejo:

(…)

g) Nombrar a los miembros de las comisiones ordinarias y especiales, procurando que participen en ellas las fracciones políticas representadas en la corporación, y señalarles el plazo para rendir sus dictámenes” (el subrayado no es del original).

Acerca de la competencia del Presidente del Concejo Municipal para integrar las comisiones municipales ordinarias y especiales, el inciso g) recién transcrito añade que debe procurar que se respete la participación equitativa de las fracciones políticas representadas en aquél (en este sentido, véanse los dictámenes C-470-2006 de 23 de noviembre de 2006, OJ-132-2007 de 22 de noviembre de 2007 y C-237-2019 de 27 de agosto del 2019).

Cabe destacar, lo señalado por la Procuraduría en el dictamen C-053-2014 del 24 de febrero del 2014: “Ahora bien, aplicando la conceptualización realizada al ente territorial, se puede afirmar que, las Comisiones Municipales constituyen el órgano colegiado compuesto por el conjunto de Ediles a los que, por imperio de ley, el Presidente del Concejo nombra, les otorga el conocimiento de determinada materia, concediéndoles un lapso temporal determinado para que emitan los informes pertinentes al tópico que les correspondió”.  

La inclusión de los diversos partidos políticos y la promoción de la proporcionalidad representativa en la conformación de las Comisiones Municipales son aspectos esenciales para garantizar que los intereses de todos los ciudadanos estén debidamente reflejados. Esta inclusión igualitaria es preponderante para el funcionamiento democrático y pluralista del gobierno local, lo que a su vez fortalece la legitimidad y la eficacia de las decisiones tomadas por el Concejo Municipal.

A través de investigaciones y discusiones detalladas, las referidas comisiones pueden producir recomendaciones sólidas y bien fundamentadas que ayudan al Concejo Municipal a tomar decisiones informadas. Este enfoque basado en la evidencia es esencial para garantizar que las políticas locales sean apropiadas, efectivas y beneficiosas para la comunidad. Estas comisiones reguladas por el Código Municipal representan la esencia de la democracia local al permitir que las diversas voces políticas y ciudadanas se involucren en la gestión de asuntos municipales.

Las Comisiones Municipales no solo contribuyen a la creación de políticas, sino que también desempeñan un papel en la supervisión y fiscalización de las actividades del gobierno local. En este sentido, la supervisión constante de las actividades municipales garantiza la transparencia y la responsabilidad, lo que, a su vez, aumenta la confianza de la ciudadanía en el gobierno local.

De acuerdo con el artículo 44 del Código Municipal, la función esencial de las denominadas Comisiones Municipales, tanto permanentes como especiales, es dictaminar los asuntos que, posteriormente, deben ser deliberados y votados por el respectivo Concejo Municipal. Este dictamen es un acto previo esencial en el procedimiento deliberativo de los Concejos Municipales, al punto que solo mediante una votación de mayoría calificada de los votos presentes del Concejo es posible dispensar dicho trámite, además de que sus opiniones no son de acatamiento obligatorio (véanse, los dictámenes C-304-2020 del 04 de agosto del 2020 y C-229-2013 del 22 de octubre de 2013).

Respecto a su creación, el artículo 49 del Código Municipal señala:

“Artículo 49- En la sesión del concejo posterior inmediata a la instalación de sus miembros, quien ocupa la presidencia nombrará a las personas integrantes de las comisiones permanentes, cuya conformación podrá variarse anualmente.

Cada concejo integrará, como mínimo, nueve comisiones permanentes. Hacienda y Presupuesto, Obras Públicas, Asuntos Sociales, Gobierno y Administración, Asuntos Jurídicos, Asuntos Ambientales, Asuntos Culturales, Condición de la Mujer y de Accesibilidad (Comad) y la de Seguridad. Al integrarlas, se respetará el principio constitucional de paridad de género en la conformación de todas las comisiones y se procurará que participen en ellas todos los partidos políticos representados en el concejo. La Comisión Permanente de Seguridad podrá tener, en calidad de personas asesoras, a personas funcionarias de las fuerzas de policías presentes en el cantón, a miembros de la sociedad civil y de asociaciones comunales.

Podrán existir las comisiones especiales que decida crear el concejo. La persona que ejerce la presidencia municipal se encargará de integrarlas respetando el principio constitucional de paridad de género en su conformación.

Cada comisión especial estará integrada al menos por tres miembros: dos deberán ser escogidos de entre las personas regidoras propietarias y suplentes. Podrán integrarlas las personas sindicas propietarias y suplentes; estas últimas tendrán voz y voto.

Las personas funcionarias municipales y las particulares podrán participar en las sesiones en calidad de asesoras.

En cada municipalidad se conformará un Comité Cantonal de la Persona Joven, el cual se considera una comisión permanente de la municipalidad, integrada según lo establecido en la Ley 8261, Ley de la Persona Joven, de 2 de mayo de 2002, y sus reglamentos” (la negrita y el subrayado es añadido).

(Así reformado por el artículo único de la Ley para garantizar la paridad de género en la conformación de órganos colegiados de los Gobiernos Locales, N° 10327 del 12 de mayo del 2023)

Como se indicó supra, cada Municipalidad conformará al menos diez comisiones permanentes, que incluyen el Comité Cantonal de la Persona Joven. En el proceso de integración de estas comisiones se buscará en lo posible la participación de todos los partidos políticos representados en el Concejo Municipal. En contraste, para las comisiones especiales no existe un límite específico para su establecimiento, quedando pues, a discreción del Concejo Municipal determinar cuántas comisiones especiales van a ser necesarias. En cuanto a su composición, las comisiones especiales estarán integradas por un mínimo de tres miembros, de los cuales al menos dos deberán ser escogidos entre los regidores propietarios y suplentes y podrán integrarlas los síndicos propietarios y suplentes (ver nuestro dictamen C-237-2019, del 27 de agosto del 2019).

Tenemos entonces que las Comisiones Permanentes y Especiales constituyen órganos muy importantes en la estructura de la municipalidad y su función primordial es emitir dictámenes previos sobre asuntos que posteriormente se someterán a discusión y votación en el Concejo Municipal. Estos dictámenes, aunque no resultan vinculantes, proporcionan recomendaciones valiosas que contribuyen al proceso decisional. A estas Comisiones se les otorga el conocimiento de determinada materia o asunto y se les concede un plazo para emitir los informes o dictámenes (ver nuestro dictamen C-242-2017, del 23 de octubre).

Según lo indicamos antes, las Comisiones Permanentes desempeñan un papel insustituible en la función colegiada del Concejo Municipal. Estas comisiones son responsables de deliberar sobre temas específicos y emitir dictámenes que sirven de base para el debate en el pleno del Concejo. Aunque sus opiniones no son de acatamiento obligatorio, se consideran fundamentales en el procedimiento de producción de acuerdos municipales. Para garantizar un proceso democrático y representativo, el artículo 34 inciso g) del Código Municipal establece que el Presidente del Concejo debe procurar que todos los partidos políticos representados en el Concejo tengan participación en estas comisiones. Además, se fomenta la inclusión equitativa de género, permitiendo así que las mujeres tengan un rol activo en la toma de decisiones locales.

De nuevo, la integración de las Comisiones Permanentes es una tarea de suma importancia. Conforme al artículo 49 del Código Municipal, el presidente del Concejo Municipal tiene la responsabilidad de designar a los miembros de estas comisiones.

Sin embargo, es crucial destacar que, en nuestra jurisprudencia administrativa, se ha establecido que solo los regidores propietarios pueden formar parte de estas comisiones. Esto asegura que quienes participen sean miembros plenamente comprometidos del Concejo, ya que son quienes deliberarán y votarán en los acuerdos municipales. En caso de ausencia temporal de un regidor propietario, el respectivo suplente, del mismo partido político, puede reemplazarlo con voz y voto, evitando así paralizar el funcionamiento de la Comisión. Cualquier disposición relacionada con la integración de comisiones debe regirse por el reglamento interno del Concejo Municipal, que se aprueba según lo establecido en el artículo 50 del Código Municipal (ver los dictámenes C-022-2009 de 3 de febrero de 2009, C-210-2010 del 15 de octubre, el C-050-2011 del 3 de marzo, el C-099-2011 de 3 de mayo de 2011, , C-082-2013 de 17 de mayo de 2013, C-229-2013 de 22 de octubre de 2013, el C-053-2014 del 24 de febrero de 2014, el C-203-2017, del 11 de septiembre, y C-125-2018 de 8 de junio de 2018 y el  el C-137-2019 de 17 de mayo de 2019).

Por su parte, las Comisiones Especiales no tienen un número mínimo y el Concejo Municipal tiene la flexibilidad de establecer la cantidad requerida. Estas comisiones deben constar de al menos tres miembros, de los cuales al menos dos deben ser regidores propietarios o suplentes. También pueden incluir síndicos propietarios y suplentes, contando con voz y voto. Funcionarios municipales y particulares pueden participar como asesores, con derecho a voz, pero sin voto. La flexibilidad en la creación y composición de las Comisiones Especiales permite que el Concejo Municipal se adapte a situaciones específicas y necesidades cambiantes dentro del municipio.

 

 

B.                 LA CUESTIÓN DEL VOTO DE CALIDAD EN EL SENO DE LAS COMISIONES MUNICIPALES EN RELACIÓN CON LO CONSULTADO

Tanto nuestra legislación, como la doctrina denominan “voto de calidad”  a la votación que realiza el presidente de un órgano colegiado en caso de existir empate:

“VOTO DE CALIDAD. Denominado también preponderante o decisivo es el que corresponde en una junta, asamblea, colegio o Consejo a determinada persona o miembro del mismo, casi sin excepción a su presidente, para resolver en caso de empate, adhiriéndose al parecer que mejor le parezca. Además, en caso de votar el Presidente por uno de los criterios o dictámenes o candidatos, si tiene voto de calidad decide también aun motivando su voto ordinario el empate; por ejemplo, si tres vocales han votado por un parecer y dos por otro, cuando el presidente se adhiere a la opinión de esos dos, establece la mayoría, que ya es un voto de calidad doble cuando así se determina. (...) ". CABANELLAS (Guillermo)”. (CABANELLAS, Guillermo, Diccionario de Derecho Usual, tomo II, pág. 438).

“En otros casos, para obtener la mayoría absoluta frente al empate, se recurre al voto cualificado. En tales cuerpos u ocasiones, el Presidente decide por la calidad de su voto el empate, que cede a favor de su parecer, contando como dos; si bien en otros sistemas, el que preside sólo vota en caso de indecisión, para mayor autoridad, no comprometida en las votaciones normales si queda en franca minoría". (CABANELLAS, Guillermo, Diccionario de Derecho Usual, tomo II, pág. 670).

Nuestra Sala Constitucional ha reconocido la naturaleza constitucional de este tipo de votación privilegiada. Así, en la sentencia n.° 04247-98 de las 17:24 horas del 17 de junio de 1998 sostuvo:

“De conformidad con el principio de igualdad señalado por la jurisprudencia de esta Sala, es admisible que se establezca un trato desigual entre los que son desiguales, y aún entre iguales, siempre que se tenga presente que para autorizar un trato diferenciado hay que determinar si realmente se justifica una discriminación y si el motivo que la produce es razonable, pues el juicio acerca de la razonabilidad es lo que permite decidir si estamos o no frente a una violación constitucional. En el caso que nos ocupa la Sala no encuentra un solo motivo que cause desigualdad, puesto que el voto de calidad del presidente de un órgano colegiado, es en esencia un medio jurídico que tiene como fin el de establecer una vía que conduzca a la toma de una decisión en firme. Desde luego que existen otros medios distintos al propuesto, como los que se incluyen en el Código Municipal para las tomas de los acuerdos de los Concejos, o el de la Ley Orgánica del Poder Judicial, pero también existen disposiciones en pro del doble voto, como por ejemplo el artículo 184 del Código de Comercio, en lo que atañe a la Junta Directiva de las sociedades anónimas. En consecuencia, es criterio de la Sala que el voto de calidad para el presidente de un órgano colegiado, no es contrario al principio constitucional de igualdad” (el subrayado no es del original).

En relación a este aspecto, nuestra jurisprudencia administrativa ha sido conteste con la posición del voto de calidad que ostenta el presidente en los órganos colegiados:

“En el mismo sentido, en cuanto a la aplicación supletoria de la Ley General de la Administración Pública en caso de ausencia de norma legal que regule lo concerniente al procedimiento deliberativo, de formación de la voluntad de los órganos colegiales, se ha expresado que la normativa que se encuentra en dicha Ley "…se aplica a todos los órganos colegiados, en ausencia de disposiciones especiales de igual rango (artículo 2.1 de la Ley General de la Administración Pública). Además, a partir de los numerales 49 y siguientes de ese cuerpo normativo, se regula ampliamente lo relativo a la celebración, quórum, dirección y mayorías en los órganos colegiados" (el subrayado no es del original, ver el dictamen C-419-2005 del 7 de diciembre del 2005, y en igual sentido el dictamen 301-2002 del 8 de noviembre del 2002).

Bajo este entendido, las Comisiones Municipales constituyen un órgano colegiado. Por lo que, en ausencia de disposiciones específicas en el Código Municipal, resultaría aplicable, en principio, lo dispuesto por la Ley General de la Administración Pública (n.°6227 del 2 de mayo de 1978) –LGAP–.  Al respecto, resulta importante indicar que de acuerdo con el artículo 49, inciso 3), letra f) de la citada Ley, la función del voto de calidad del presidente dentro del respectivo órgano colegiado administrativo es resolver cualquier asunto en caso de empate, y, por lo tanto, dicha atribución es conforme al ordenamiento jurídico.

Expuesto lo anterior, procederemos a referirnos a las dos interrogantes planteadas sobre este tema. Sobre el voto de calidad, se nos consulta específicamente lo siguiente: “¿Puede aplicarse la figura de voto de calidad en un asunto que se discuta y resulte en empate en una comisión del Concejo Municipal?”. 

Es importante señalar que, aunque la LGAP puede conceder el voto de calidad a uno de los miembros del órgano colegiado, concretamente al presidente, en situaciones de empate, el Código Municipal no contempla dicha disposición, lo que entenderíamos obedece al carácter representativo de sus órganos deliberativos.

Es decir, a pesar de que la LGAP constituye una normativa marco aplicable al conjunto de la Administración Pública (central y descentralizada) para que aquellos supuestos no regulados expresamente por la normativa especial que rige a cada uno de los organismos públicos que la conforman; en la especie, no parece que resulte procedente aplicar su artículo 49.3.f), recién citado, para conferirle al Presidente de una comisión municipal tal potestad  para dirimir los casos de empate que se presenten en su seno; pues en nuestro criterio, iría en detrimento de la pluralidad política y del carácter representativo de esta clase de órganos.

En efecto, recordemos que a tenor del artículo 49 del Código Municipal, en la integración de las comisiones permanentes se debe procurar la participación de todos los partidos políticos representados en el Concejo, con lo que se busca que sus dictámenes reflejen a su vez ese pluralismo político y sea fruto del consenso de todas las fuerzas que representan al respectivo cantón.

De manera que, si se reconociera el voto de calidad a quien figure como Presidente de la comisión, tal circunstancia significaría que contaría con un voto doble que no se corresponde con las fuerzas políticas que realmente están representadas en dicho órgano, distorsionando en última instancia, la voluntad del electorado al concederle la mayoría por un tecnicismo jurídico a uno de los miembros de la comisión que en realidad no la obtuvo como fruto de las elecciones municipales. Es decir, estaría imponiendo su voluntad a contrapelo de la verdadera representación política existente en la respectiva Comisión Municipal.

Por lo expuesto, lo procedente es la aplicación supletoria de las mismas reglas de funcionamiento del Concejo Municipal a sus comisiones en el evento de que no haya dictado normativa interna para este fin, en los términos del artículo 50 del mismo Código:

“Artículo 50. - Por medio de un reglamento interno los Concejos regularán la materia referida en este capítulo”.

De hecho, la habilitación legal para que sea el propio Concejo el que por la vía reglamentaria regule todo lo relativo a su funcionamiento –haciéndolo una materia interna corporis– termina por poner de manifiesto que no cabe aplicar la LGAP al supuesto consultado o lo que es lo mismo, el voto de calidad, y que más bien, deba seguirse supletoriamente las reglas existentes para el propio Concejo, tal como lo señalamos en el dictamen C-148-2018, del 19 de junio (que se menciona en el criterio legal adjuntado): 

“La ley N° 7794 expresamente establece el quorum necesario para que el Concejo Municipal pueda válidamente sesionar (quorum estructural), y además, la cantidad de votos requeridos para tomar sus acuerdos (quorum funcional)…

Tema que no es tratado de forma específica para las comisiones municipales; sin embargo, el legislador lo dejó sujeto a regulación por medio de reglamento interno, según se infiere del artículo 50 de ese mismo Código.

Entonces, si el ente municipal no ha establecido la normativa interna al efecto, es criterio de este Órgano Asesor que supletoriamente deben seguirse las mismas reglas existentes para el Concejo.

No solo porque se trata de normas especiales para materia municipal, y por lo tanto, permiten descartar la aplicación en lo conducente de la Ley General de la Administración Pública, sino porque las comisiones municipales se forman en el seno del propio Concejo (se encuentran integradas por regidores, y tienen la finalidad de rendir los dictámenes para que el Concejo adopte los acuerdos), por lo que es razonable que se rija bajo las reglas del funcionamiento de este” (el subrayado no es del original).

Siguiendo ese mismo criterio que utiliza el pronunciamiento transcrito, la norma aplicable en los asuntos que resulten en empate dentro de una Comisión del Concejo Municipal es la incluida en el artículo 42 del Código Municipal:

“Artículo 42. - El Concejo tomará sus acuerdos por mayoría absoluta de los miembros presentes, salvo cuando este código prescriba una mayoría diferente.

 Cuando en una votación se produzca un empate, se votará de nuevo en el mismo acto o la sesión ordinaria inmediata siguiente y, de empatar otra vez, el asunto se tendrá por desechado” (el subrayado no es del original).

De conformidad con el precepto anterior, a la pregunta de ¿qué ocurre en caso de que se produzca un empate y se agote el procedimiento según artículo número 42 del Código Municipal?; la respuesta es que el asunto en discusión se tendrá por desechado, al no haberse logrado un consenso entre los miembros de la comisión respectiva luego de dos empates sucesivos como resultado de la votación.

A mayor abundamiento, nótese que una regla similar aparece en el Reglamento de la Asamblea Legislativa, como algo propio de los órganos de representación popular, en donde el equilibrio de fuerzas no se resuelve imponiéndose una sobre la otra, sino con la desestimación del asunto votado, reflejando de esa forma la inviabilidad política del mismo:

“Artículo 106.- Empate en las votaciones

Cuando hubiere empate en la votación de una moción, de acuerdo o de otra disposición de la Asamblea, así como en la de un proyecto de ley, ya sea en general o en detalle, será puesto el asunto de nuevo en discusión, y si resultare otro empate en la segunda votación, se tendrá entonces por desechado el asunto sobre el cual versó la votación, el que se archivará sin más trámite” (el subrayado no es del original).

 

 

C.                SOBRE LAS JUNTAS DE EDUCACIÓN Y JUNTAS DE ADMINISTRACIÓN

El numeral 41 de la Ley Fundamental de Educación (n.°2160 de 25 de setiembre de 1957) dispone que, en cada distrito escolar, debe existir una Junta de Educación. Esta Junta será designada por la Municipalidad del cantón a propuesta de los funcionarios que ejerzan la inspección de las escuelas del circuito, previa consulta con los Directores, quienes a su vez consultarán al personal docente de su respectiva escuela.

De igual manera, el artículo 43 de la misma Ley dispone que en cada Institución de Enseñanza Media se debe contar con una Junta Administrativa nombrada por la Municipalidad pertinente, a partir de las ternas propuestas por los Consejos de Profesores correspondientes. Se presenta el texto de la norma relevante:

“ARTICULO 43.- Cada Institución de Enseñanza Media contará con una Junta Administrativa nombrada por la Municipalidad respectiva, de las ternas enviadas por los Consejos de Profesores correspondientes.

Las Juntas Administrativas tienen plena personería jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones. En cuanto a bienes inmuebles, sólo podrán adquirir los que sean necesarios para el cumplimiento de los fines de los colegios que tengan a su cargo. En la realización de estos actos jurídicos, las Juntas Administrativas estarán sujetas a las disposiciones que respecto a las Juntas de Educación establecen los artículos 36, 37 y 38 del Código de Educación. En cuanto a impuestos nacionales y municipales, las Juntas Administrativas gozarán de las mismas exenciones otorgadas por las leyes a las juntas de educación. 

Los bienes propiedad de las Juntas Administrativas destinados a sus funciones públicas son inembargables.”

En cuanto a lo expuesto en los apartados anteriores, resulta importante indicar que las Juntas de Educación y las Juntas Administrativas son organismos auxiliares de la Administración Pública y representan la base para el funcionamiento de los centros educativos públicos, de acuerdo con el artículo 2 del citado Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas. En este sentido también constituyen organismos colegiados.

Las Juntas de Educación y las Juntas Administrativas deben constituirse en cada distrito escolar para ejercer a su vez funciones fiscalizadoras sobre las escuelas y colegios oficiales, respectivamente. Así se desprende de lo dispuesto en el artículo 9 del Código de Educación (Ley n.°181 de 18 de agosto de 1944): 

“Una Junta de Educación ejercerá en cada distrito escolar, funciones inspectivas, sobre las escuelas, con las atribuciones específicas que le señala este Código. Una Junta Administradora desempeñará, con respecto a los Colegios Oficiales, funciones similares”.

Nuestra Sala Constitucional se refirió a la naturaleza jurídica de las mencionadas Juntas, en el voto n.° 00136-2003 de las 15:22 horas del 15 de enero de 2003:

“A este Tribunal no le cabe la menor duda acerca de la naturaleza pública de las Juntas de Educación, puesto que, a tenor del artículo 9° del Código de Educación les corresponde la competencia de inspeccionar las escuelas públicas –I y II ciclo de la educación general básica- de cada distrito escolar. De otra parte, los ordinales 32 del Código de Educación y 43, párrafo 2°, de la Ley Fundamental de Educación, les otorgan plena personalidad jurídica para adquirir derechos, contraer obligaciones y comparecer ante los Tribunales de la República. Sus miembros son nombrados, a tenor de los numerales 33 del Código de Educación y 41 de la Ley Fundamental de Educación, por el Concejo Municipal del respectivo cantón.  […].  En lo tocante a los fondos que administran, también, es igualmente evidente su naturaleza pública, puesto que, el artículo 45 de la Ley Fundamental de Educación indica que la distribución e inversión de los dineros que les corresponden se hará de conformidad con las políticas fijadas por el Consejo Superior de Educación y el Ministerio de Educación Pública” (el subrayado no es del original).

Siempre refiriéndonos a la naturaleza jurídica de las Juntas de Educación y Juntas Administrativas, el citado Reglamento General que las regula establece:

“Artículo 5.- Como organismos auxiliares de la Administración Pública, las Juntas tienen personalidad jurídica y patrimonio propio. Le corresponde la administración de los recursos públicos transferidos para el funcionamiento del centro educativo. […].” (subrayado no es del original).

Por lo anterior, las Juntas de Educación y las Juntas Administrativas son organismos públicos, que gozan de personalidad jurídica propia a pesar de ser nombradas por los Concejos Municipales (artículo 12, inciso g) del Código Municipal), funcionan como auxiliares del MEP en materia de política educativa y planeamiento de la enseñanza. Por lo que conviene traer a colación lo señalado por la Procuraduría en el dictamen C-128-92, del 11 de enero:

“si nos atenemos a la verdadera función de las Juntas de Educación dentro de la comunidad, llegamos a la conclusión, que desde el punto de vista teleológico, éstas, lejos de constituirse en corporaciones de carácter municipal o en simples auxiliares de la administración, se constituyen como órganos subordinados al Ministerio de Educación Pública, y las razones para hacer tal afirmación se pueden resumir de la siguiente manera: Si por disposición de los artículos 33 del Código de Educación y 41 de la Ley Fundamental de Educación, el nombramiento de las Juntas de Educación corresponde a la Municipalidad del Cantón, la injerencia de la Municipalidad en el funcionamiento de éstas, de conformidad con el artículo 4º del Código Municipal se circunscribe a una labor de vigilancia y promoción de obras en los centros educativos que interesen al cantón, mientras que la competencia que ejerce el Ministerio de Educación sobre las Juntas de Educación es más amplia. Según lo dispuesto por el artículo 45 de la Ley Fundamental de Educación, la actuación de las Juntas de Educación debe sujetarse a la política educativa y al planeamiento de la enseñanza que señale el Consejo Superior de Educación y el Ministerio de Educación Pública, y ello es así, por cuanto corresponde al Ministerio de Educación como órgano del Poder Ejecutivo la función de administrar todos los elementos que integran el ramo de la educación y cultura de todo lo que corresponde a la ejecución de las disposiciones pertinentes del Título Sétimo de la Constitución Política y de la Ley Fundamental de Educación; y es un hecho, que al haber alcanzado la educación de un alto grado de expansión, no pueden sustraerse las Juntas de Educación del proceso educativo nacional, y consecuentemente del proceso de integración de la comunidad y la escuela. Lo anterior permite afirmar, que las Juntas de Educación como tales, forman parte de la Administración Pública por los fines que persigue, pero subordinadas a la política educativa vigente y a las directrices que emanen del Ministerio de Educación Pública y del Consejo Superior de Educación” (el subrayado no es del original).

Siguiendo este razonamiento, es importante destacar que tanto las Juntas de Educación como las Juntas Administrativas son organismos subordinados a las directrices establecidas por el MEP, en concordancia con las políticas nacionales de educación.

Partiendo ahora de tal presupuesto, procederemos ahora a referirnos a la última consulta planteada: “¿Puede un docente pertenecer a una junta de educación o administrativa, siendo funcionarios de ese mismo centro educativo?”.

Con la pregunta anterior se trata de determinar si existe incompatibilidad para que un docente pueda pertenecer a una Junta de Educación o Administrativa, a pesar de ser un funcionario del mismo centro educativo al que pertenece la respectiva junta.

En este sentido, con respecto a estos nombramientos, tenemos que el Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas dispone lo siguiente:

“Artículo 13.-Los miembros de las Juntas desempeñarán sus cargos "Ad Honorem". Para efectos de transparencia los miembros de la Junta no podrán ser parientes entre sí por consanguinidad o afinidad hasta el tercer grado inclusive, ni de quien ejerza la dirección del centro educativo. Tampoco los parientes de los miembros del Concejo Municipal, hasta el tercer grado de consanguinidad o afinidad inclusive, podrán conformar las Juntas que le corresponde nombrar. Los funcionarios del Ministerio de Educación Pública y de la Municipalidad podrán ser miembros de una Junta siempre y cuando no exista un conflicto de interés por la naturaleza del puesto que desempeñen” (énfasis suplido).

En cuanto a la inquietud planteada, la norma no expresa incompatibilidad alguna entre ocupar el cargo de miembro de una Junta y ser funcionario del MEP, la única salvedad que dispone la norma es que exista conflicto de intereses.

Nótese, que el precepto transcrito tampoco precisa si dicho funcionario puede laborar en el mismo centro educativo al que pertenece la Junta que llegaría a integrar –la única salvedad es que los miembros de esta no pueden ser parientes de su director–, de ahí que cobre particular relevancia el requisito de que bajo ningún concepto se debe generar un conflicto de interés al ocupar ambos cargos.

En ese sentido, el artículo 13 reglamentario no está imponiendo ninguna exigencia nueva para acceder a un cargo público, sino que constituye una norma de desarrollo de todo el marco jurídico relacionado con el deber de probidad que vincula a todo funcionario público, según se desprende del artículo 3 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública (n.°8422 de 06 de octubre de 2004), el cual dispone:

“Artículo 3º—Deber de probidad. El funcionario público estará obligado a orientar su gestión a la satisfacción del interés público. Este deber se manifestará, fundamentalmente, al identificar y atender las necesidades colectivas prioritarias, de manera planificada, regular, eficiente, continua y en condiciones de igualdad para los habitantes de la República; asimismo, al demostrar rectitud y buena fe en el ejercicio de las potestades que le confiere la ley; asegurarse de que las decisiones que adopte en cumplimiento de sus atribuciones se ajustan a la imparcialidad y a los objetivos propios de la institución en la que se desempeña y, finalmente, al administrar los recursos públicos con apego a los principios de legalidad, eficacia, economía y eficiencia, rindiendo cuentas satisfactoriamente” (el subrayado no es del original).

Dicho deber obliga, de forma expresa, a los funcionarios públicos a desempeñar sus funciones de modo que satisfagan primordialmente el interés público. Así, el funcionario público está obligado a prevenir y manejar adecuadamente los conflictos de interés que se le presenten, dado que los actos de corrupción contienen siempre implícitamente un conflicto de esa naturaleza[1].

La Procuraduría General de la República ha abordado este tema en numerosas ocasiones (ver los pronunciamientos PGR-C-291-2022 del 22 de diciembre y PGR-C-080-2023 del 21 de abril). Es menester indicar que cualquier individuo investido con la autoridad para desempeñar una función pública en cualquier poder, órgano o ente del Estado está obligado a priorizar el interés público por encima de cualquier interés privado. Esto es vital, dada la preponderancia que tiene en nuestro sistema el principio de probidad e imparcialidad en la función pública, los cuales representan principios constitucionales base de nuestro sistema social de Derecho, esencialmente en la función pública. Estos principios resultan importantes para garantizar la satisfacción de las necesidades de la sociedad, promoviendo conductas adecuadas y objetivas encaminadas a un ejercicio eficiente, transparente y ético de las facultades gubernamentales.

La Sala Constitucional se ha referido en relación con el principio de imparcialidad de la siguiente manera:

“DE LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES QUE RIGEN LA FUNCIÓN PÚBLICA. En un Estado democrático como el nuestro, es necesario someter a la función pública a una serie de normas que garanticen un comportamiento objetivo a través del cual se evite, en la medida de lo posible, la manipulación del aparato del Estado para satisfacer los intereses particulares de algunos funcionarios. Existen una serie de principios generales y preceptos fundamentales en torno a la organización de la función pública que conciben a la Administración como un instrumento puesto al servicio objetivo de los intereses generales” (resolución n.° 11524-2000 de las 14:48 horas del 21 de diciembre del 2000, el subrayado no es del original).

En este mismo sentido, dicho alto Tribunal ha señalado que el fundamento de las incompatibilidades deriva del principio anterior:

“el artículo 11 de la Constitución Política establece el principio de legalidad, así como también sienta las bases constitucionales del deber de objetividad e imparcialidad de los funcionarios públicos, al señalar que éstos están sometidos a la Constitución y a las leyes; aquí nace el fundamento de las incompatibilidades, el funcionario público no puede estar en una situación donde haya colisión entre interés público e interés privado…” (resolución n.° 3932-95 de las 15:33 horas del 18 de julio de 1995; el subrayado no es del original).

A la luz de lo anterior, el principio de imparcialidad representa un principio de altísimo valor, con raigambre constitucional y pretende evitar cualquier situación que implique colisión o posibilidad de conflicto de intereses de quien ejerce la función pública. Sobre este tema, conviene traer a colación lo señalado por la Procuraduría en el dictamen C-102-2004, del 2 de abril del 2004:

“En primer lugar, el ejercicio de la función pública está regentada por un conjunto de valores, principios y normas de un alto contenido ético y moral, con el propósito de garantizar la imparcialidad, la objetividad (véanse, entre otros, los votos números 1749-2001 y 5549-99 del Tribunal Constitucional, los cuales, aunque referidos a las incompatibilidades, tienen un alcance general), la independencia y evitar el nepotismo en el ejercicio de la función pública. Desde esta perspectiva, se busca “(…) dotar de independencia a los servidores públicos, a fin de situarlos en una posición de imparcialidad para evitar el conflicto de intereses y la concurrencia desleal.” (Véase el voto n.° 3932-95). En esta materia, evidentemente, el interés público prevalece sobre el interés particular (véase el voto n.° 5549-95)” (ver en igual sentido, el dictamen C-069-2017 del 3 de abril del 2017).

De esta manera, el conflicto de intereses constituye una situación de riesgo potencial para el funcionario público, que puede lesionar su imparcialidad, lo que llevaría al incumplimiento de la ética funcional; por lo tanto, resulta necesario que el servidor público se aleje de esa situación de riesgo y la mejor forma de hacerlo es abstenerse de toda actuación que implique favorecer ilegítimamente a sí mismo o a terceras personas, organizaciones sociales o grupos privados de intereses. En este sentido el deber de abstención resulta una herramienta eficaz para evitar los conflictos de interés (ver nuestro dictamen C-099-90 de 22 de junio).

Se deriva de lo expuesto, que en las situaciones en las que un funcionario –lo que abarca a los servidores del MEP– se encuentre en una situación que implique la obtención de un beneficio directo para sí mismo, sus familiares o allegados, debe separarse del conocimiento del asunto. Asimismo, comprende cualquier situación que implique conocer, discutir, intervenir o emitir algún informe o recomendación en relación con ese asunto, todo en aras de conservar intacto los deberes de imparcialidad, probidad y el cumplimiento de la ética funcional (ver el dictamen C-291-2022 del 22 de diciembre).

El contexto normativo anterior es el que da fundamento a la exigencia recogida en el artículo 13 del Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas, de forma que un docente puede ser miembro de una Junta de Educación o Administrativa del centro educativo en el que labora, siempre y cuando por la naturaleza del puesto que desempeñe en esa institución no exista un conflicto de intereses que pueda comprometer su imparcialidad, objetividad y la búsqueda del interés público en la toma de las decisiones concernientes a la escuela o colegio, ni afecte el patrimonio de la Junta correspondiente.

 

 

D.                CONCLUSIONES

            De conformidad con las consideraciones anteriores, damos respuesta a las interrogantes formuladas en los siguientes términos:

1.      Las comisiones municipales, tanto permanentes como especiales, son órganos colegiados sumamente relevantes en el funcionamiento de las municipalidades y se consolidan como auxiliares del respectivo Concejo Municipal.

2.      La competencia para integrar estas comisiones corresponde al presidente del Concejo Municipal, quien debe procurar la participación de todas las diferentes fracciones políticas representadas en dicho órgano.

3.      Por lo anterior, es decir, debido al carácter representativo de las comisiones municipales, no procede acudir al voto de calidad para decidir un asunto conocido por estas que resultó en empate.

 

4.      Consecuentemente, a falta de normativa interna que regule ese supuesto, debe aplicarse supletoriamente lo dispuesto en el artículo 42 del Código Municipal para los asuntos que produzcan empate en el seno del Concejo Municipal luego de dos votaciones sucesivas: se tendrá por desechado.  

5.      Las Juntas de Educación y las Juntas Administrativas son organismos auxiliares de la Administración Pública y representan la base para el funcionamiento de los centros educativos públicos.

6.      El artículo 13 del Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas es una norma de desarrollo de todo el marco jurídico relacionado con el deber de probidad que vincula a todo funcionario público (artículo 3 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública).

7.      De conformidad con dicho precepto reglamentario, un docente puede ser miembro de una Junta de Educación o Administrativa del centro educativo en el que labora, siempre y cuando por la naturaleza del puesto que desempeñe en esa institución no exista un conflicto de intereses que pueda comprometer su imparcialidad, objetividad y la búsqueda del interés público en la toma de las decisiones concernientes a la escuela o colegio, ni afecte el patrimonio de la Junta correspondiente.

Atentamente,

 

 

 

 

                                         Alonso Arnesto Moya                        Alexander Campos Solano

                                            Procurador                                   Abogado de Procuraduría

 

 

AAM/ACS/hsc