24 de noviembre de 2023

PGR-C-243-2023

Señora 

Elizabeth Molina Soto 

Directora Nacional de Pensiones

Ministerio de Trabajo y Seguridad Social

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio DNP-OF-950-2022 del 13 de octubre del 2022, por medio del cual nos consultó “¿Cuál es la correcta aplicación de la normativa para el otorgamiento del derecho prejubilatorio del régimen del INCOFER, referente a lo establecido en el Transitorio Único de la Ley 8950 de fecha 23 de junio de 2011?”.    Nos indica que la consulta se plantea con el fin de acatar lo instruido por la señora Ministra de Trabajo y Seguridad Social mediante su oficio MTSS-DMT-1109-2022 del 25 de agosto del 2022.

I.- ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL

En la consulta se transcribe el Transitorio Único de la Ley n.° 8950 del 12 de mayo de 2011, denominada “Derechos Prejubilatorios a los extrabajadores del Instituto Costarricense de Ferrocarriles”.  Según esa norma, los trabajadores que a la fecha de entrada en vigencia de dicha Ley les falte veinticuatro meses para cumplir la edad requerida para prejubilarse (edad que la misma ley fijó en 50 años) podrán cancelar el monto de las cotizaciones faltantes hasta alcanzar las cuotas y la edad requeridas, en cuyo caso podrían acogerse a la prejubilación una vez cumplidos los cincuenta años de edad.

Aun cuando no se plantea así expresamente, entendemos que la consulta está dirigida a determinar si una persona que no contaba con 50 años de edad a la fecha de entrada en vigencia de la Ley n.° 8950 citada, pero le faltaba menos de 24 meses para alcanzarlos, podría acogerse a la prejubilación si decidía cancelar las cotizaciones faltantes para llegar a esa edad.  La cuestión a definir es si, en ese caso, la persona podía acogerse a la prejubilación al cancelar las cuotas, a pesar de no haber alcanzado todavía los 50 años, o si debía esperarse a cumplir esa edad para empezar a recibir el beneficio.

Adjunto a la gestión nos remitió copia del oficio DNP-DAL-OCL-4-2022 del 10 de octubre del 2022, emitido por la Asesoría Legal de la Dirección Nacional de Pensiones.  En dicho estudio se transcribió tanto la Ley n.° 8950, como su reglamento, emitido mediante el decreto n.° 38735 del 20 de noviembre del 2014.  Ese estudio indicó que: “…para el proceso de otorgamiento en casos de extrabajadores de Incofer esta Dirección debió otorgar el beneficio de la prejubilación de acuerdo a lo indicado en el Transitorio Único de la Ley 8950 de fecha 23 de junio de 2011 (…) Es decir, a partir del momento en que el solicitante cumple los 50 años de edad”. 

En la consulta se cita además el oficio DAJ-AIR-OF-22-2021 del 8 de febrero de 2022, emitido por la Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, ante una consulta efectuada por la Auditoría de ese Ministerio. Nos indica que, de conformidad con ese oficio, el beneficio de prejubilación solo puede ser otorgado una vez cumplidos los 50 años de edad.

II.- SOBRE LA EDAD MÍNIMA PARA EL OTORGAMIENTO DE LAS PRESTACIONES ECONÓMICAS DEL RÉGIMEN PREJUBILATORIO DE INCOFER

            Para analizar el tema que se somete a nuestro conocimiento, debemos indicar que la prejubilación constituye un mecanismo que se utiliza como puente entre el desempleo y la jubilación.  En el sector público, la prejubilación se usa generalmente para combatir el desempleo originado en procesos de reorganización, de privatización, o de apertura a la competencia de instituciones.  Consiste, básicamente, en el reconocimiento de una prestación económica dirigida a sustituir el ingreso salarial de las personas que, por su edad, presumiblemente no podrían reingresar al mercado de trabajo, mientras reúnen los requisitos para optar por una pensión de jubilación proveniente del régimen ordinario de seguridad social.

            La doctrina ha señalado que la prejubilación “…constituye una hipótesis expresamente ideada por el legislador para facilitar el acceso a la pensión de jubilación desde la situación de desempleo, o, si se quiere, para mantener al beneficiario en una situación definitiva de amparo prestacional, en el sistema de la Seguridad Social”. (Sempere  Navarro, Antonio, y otros, Pensiones por Jubilación o Vejez, Madrid, Editorial Aranzadi S.A., primera edición, 2004, página 302).

            También se ha indicado que la prejubilación puede considerarse como “… la situación en la que se encuentra un trabajador de edad avanzada y en razón a tal circunstancia, cuando se extingue su relación laboral sin expectativas de reingreso a la vida laboral activa y hasta el momento en que pase a percibir una pensión de jubilación, ya sea anticipada u ordinaria”. (Cardenal Carro, Miguel, y otros, Diccionario de Seguridad Social, Madrid, Editorial Aranzadi S.A, primera edición, 2006, página 544).

            Precisamente, la Ley n.° 8950 citada estableció un régimen de prejubilación a favor de los exempleados del Instituto Costarricense de Ferrocarriles (INCOFER) que hubiesen sido cesados de sus puestos a raíz del cierre de esa institución.  El artículo único de esa ley dispone lo siguiente:

          “ARTÍCULO ÚNICO.- Los exservidores del Instituto Costarricense de Ferrocarriles (Incofer), que fueron liquidados en los meses comprendidos de enero de 1991 al 12 de diciembre de 1995 como resultado del proceso de cierre que sufrió dicha institución, que hayan laborado por lo menos diez años para la institución y que, además, cuenten al menos con cincuenta años de edad, al momento de la entrada en vigencia de esta ley, y veinticinco años, como mínimo, de cotizar en el régimen de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS) o en los distintos regímenes de pensiones especiales, antes o después de ingresar a trabajar en el Incofer, para completar la contabilización de los veinticinco años de servicios laborales prestados, tendrán derecho a una prejubilación con cargo al presupuesto nacional.

          El monto de la prestación económica asignable, en cada caso, será el equivalente a un sesenta y tres por ciento (63%) del salario promedio calculado con los doce mejores salarios mensuales percibidos por el trabajador en los últimos cinco años en que haya laborado en el Incofer, actualizados a valor presente a la fecha en que se realice la solicitud de prejubilación. Los exservidores del Incofer, protegidos por este artículo, quedarán obligados a aportar las contribuciones mensuales correspondientes a los seguros sociales administrados por la CCSS, mediante la modalidad de asegurados voluntarios, conforme a las disposiciones reglamentarias que rigen esta modalidad de aseguramiento, hasta que cumplan los requisitos establecidos en la normativa vigente, para acogerse a una pensión por vejez otorgada por el seguro de invalidez, vejez y muerte, momento en el cual cesará la obligación del Estado, en cuanto al pago de la prejubilación. Para los fines pertinentes, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y la CCSS suscribirán un convenio de aseguramiento colectivo, el cual permitirá regular las condiciones de aseguramiento de los exservidores del Incofer que gocen del beneficio de prejubilación otorgado por esta ley, siempre en estricto apego a la normativa y reglamentación vigentes en la CCSS, en materia de aseguramiento voluntario. Los ingresos de referencia para el pago de las contribuciones a la CCSS, estipulados en ese convenio, mantendrán la continuidad de los salarios reportados en su calidad de asegurados asalariados obligatorios. El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, por medio de la Dirección Nacional de Pensiones, tendrá la función de acopiar las contribuciones a la CCSS y realizar el traslado correspondiente.

          Una vez aprobada la prejubilación a favor del exservidor del Incofer, en caso de que se reinserte en el mercado laboral, sea en el sector público o en el privado, la prejubilación caducará en forma automática. La persona prejubilada deberá informar a la Dirección Nacional de Pensiones su condición de empleado dentro de los cinco días siguientes a su vinculación laboral; de no hacerlo dentro del plazo establecido, se le impondrá una multa de cinco salarios base definido en el artículo 2 de la Ley N.º 7337, de 5 de mayo de 1993, sin perjuicio de las sanciones conexas.

          Toda solicitud de prejubilación se tramitará ante la Dirección Nacional de Pensiones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.”

            La norma transcrita es clara al exigir, dentro de los requisitos para tener acceso a los beneficios prejubilatorios, que el exempleado del INCOFER hubiese alcanzado la edad de 50 años al 23 de junio del 2011, fecha en la que entró en vigencia la Ley n.° 8950.  A pesar de ello, el legislador previó también la posibilidad de proteger a los extrabajadores que les hiciese falta 24 meses, o menos, para cumplir esa edad, siempre que cancelaran el monto faltante de cotizaciones.  En esa línea, el Transitorio Único de la ley (a la cual posteriormente, por medio de la ley n.° 9516 del 18 de diciembre del 2017, se le adicionó un Transitorio Segundo) dispuso lo siguiente:

“TRANSITORIO ÚNICO.-  Los trabajadores a quienes al momento de la entrada en vigencia de esta ley les falten al menos veinticuatro meses para cumplir la edad requerida para prejubilarse con esta ley, podrán cancelar el monto de las cotizaciones faltantes hasta alcanzar las cuotas y la edad requeridas, pudiendo acogerse a la prejubilación una vez cumplidos los cincuenta años de edad.”

            Por su parte, el reglamento a la Ley n.° 8950, emitido mediante el decreto n.° 38735 ya mencionado, reiteró los requisitos establecidos en la ley para que los exempleados del INCOFER se acogieran a la prejubilación y, en lo que se refiere a la edad, el artículo 2, inciso c), indicó que para cumplir con ese requerimiento es necesario “Que cuenten con cincuenta o más años de edad al momento de la entrada en vigencia de la Ley 8950 o en su defecto se acojan al transitorio único de dicho cuerpo normativo.”

            A juicio de esta Procuraduría, tanto la Ley n.° 8950, como su reglamento, son claros en el sentido de que la posibilidad de los exempleados del INCOFER de acogerse a la prejubilación aplica cuando la persona interesada cumpla 50 años. Y si bien el “Transitorio Único” de la ley prevé la posibilidad de incluir dentro del régimen prejubilatorio a quienes cumplieran los 50 años dentro de los 24 meses siguientes al 23 de junio del 2011, fecha en la que entró en vigencia la Ley n.° 8950, lo cierto es que de la lectura de las normas que rigen el punto se desprende, sin mayor esfuerzo interpretativo, que el beneficio aplica a partir de la fecha en que la persona interesada cumpla 50 años de edad, no antes.

            La Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, al analizar los requisitos para acceder a los beneficios de la Ley n.° 8950, ratificó que “…la ley tenía el objetivo de proteger a las personas exfuncionarias del INCOFER que fueron liquidadas como resultado del proceso de cierre que sufrió dicha institución y que ya estaban cercanas a una jubilación, pues estableció que debían tener la edad mínima de cincuenta años de edad y veinticinco de cotización al régimen de la Caja Costarricense de Seguro Social o en los distintos regímenes de pensiones especiales.” (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, sentencia n.° 999-2021 de las 11:05 horas del 7 de mayo del 2021.  El subrayado no es del original).

            Nótese que si bien el artículo 2, inciso c), del reglamento a la Ley n.° 8950 indica que serán beneficiarios del subsidio prejubilatorio los exempleados del INCOFER que cuenten con 50 años o más al momento de la entrada en vigencia de la ley o, en su defecto, se acojan al Transitorio Único del dicho cuerpo normativo, lo cierto es que el Transitorio Único mencionado no abrió la posibilidad de obtener los beneficios de la prejubilación antes de cumplir 50 años, sino que permitió a quienes alcanzaran esa edad dos años después de la entrada en vigencia de la Ley, disfrutar los beneficios de la prejubilación, pero solo después de cumplir los 50 años.

            Finalmente, consideramos útil hacer constar que una vez revisado el expediente legislativo n.° 16928, que culminó con la aprobación de la Ley n.° 8950, se pudo constatar que el Transitorio Único de esa Ley fue propuesto por varios diputados, mediante la moción de fondo n.° 05-33 (visible a folio 459 del expediente) y que dicha moción fue aprobada por unanimidad, sin discusión alguna, por la Comisión con Potestad Legislativa Plena Primera el 6 de abril del 2011 (según consta a folios 480 y 481 del expediente).  Lo anterior es importante para afirmar que no existen elementos de juicio en el expediente legislativo n.° 16928 que permitan afirmar la posibilidad de que los exfuncionarios del INCOFER pudiesen acogerse a la prejubilación antes de cumplir 50 años de edad. 

III.- CONCLUSIÓN

            Con fundamento en lo expuesto, es criterio de esta Procuraduría que tanto la Ley n.° 8950, como su reglamento, son claros en el sentido de que la posibilidad de los exempleados del INCOFER de acogerse a la prejubilación aplica cuando la persona interesada cumpla 50 años. Y si bien el “Transitorio Único” de la ley prevé la posibilidad de incluir dentro del régimen prejubilatorio a quienes cumplieran los 50 años dentro de los 24 meses siguientes al 23 de junio del 2011, fecha en la que entró en vigencia la Ley n.° 8950, lo cierto es que de la lectura de las normas que rigen el punto se desprende, sin mayor esfuerzo interpretativo, que el beneficio aplica a partir de la fecha en que la persona interesada cumpla 50 años de edad, no antes.

Cordialmente; 

Julio César Mesén Montoya

Procurador

JCMM/hsc